Романовская О. В., доцент кафедры частного права Пензенского государственного университета, кандидат юридических наук.
Россия — федеративное государство. Данный принцип предполагает разграничение предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Одновременно это обусловливает более сложный характер отношений между разнопорядковыми публичными органами. В соответствии с Конституцией РФ нотариат является предметом совместного ведения, что означает возможность принятия законодательных актов о нотариате субъектами Российской Федерации. Именно опыт государственного регулирования нотариальной деятельности на местах представляет серьезный научный интерес. Во-первых, законодательные акты в субъектах РФ более динамичны, и они, как правило, принимались спустя значительное время после принятия Основ законодательства о нотариате, когда уже были видны определенные пробелы в нормативном регулировании. Во-вторых, работа над новым Федеральным законом «О нотариате» должна проходить с учетом опыта вариативного регионального регулирования нотариальной деятельности. Зачастую территорию некоторых субъектов РФ можно рассматривать как «полигон» для испытания различных приемов и способов воздействия на институт нотариата в целом. Следует отметить, что в середине 90-х годов прошлого столетия наметилась тенденция по принятию региональных актов о нотариате. Так, в более чем 10 субъектах Российской Федерации были приняты базовые законы, определяющие основы организации нотариальной деятельности — Нижегородская, Ульяновская, Воронежская, Смоленская области, Республики Башкортостан, Саха (Якутия), Карелия, Мордовия, Еврейская автономная область и др. Некоторые субъекты пошли по пути закрепления организационных основ нотариальной деятельности в нормативных актах центральных органов исполнительной власти — город Санкт-Петербург, Республика Дагестан, Республика Марий Эл. Однако с приходом нового века ознаменовалась иная тенденция — признание ранее принятых нормативных актов, посвященных нотариату, утратившими силу. Такая участь постигла многие из указанных законов и подзаконных актов (законы Республики Карелия и Мордовия, Новгородской, Нижегородской, Ульяновской областей). Как представляется, это вытекает из неоднозначности первичного термина — «нотариат». Базовым нормативным актом в сфере нотариата являются Основы законодательства РФ о нотариате <1>. Обращает внимание, что закон сохраняет устаревшее название, характерное для прежней модели конституционного регулирования, существовавшей до 12 декабря 1993 г. Статья 1 Основ о нотариате не дает определения, лишь указывает, что нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конституцией России, конституциями (уставами) субъектов РФ, настоящими Основами защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Таким образом, возникает невольный вопрос, что именно является предметом совместного ведения, а значит, каковы пределы регионального нормотворчества. ——————————— <1> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 10. Ст. 357.
Статья 1 Основ о нотариате также устанавливает перечень органов, уполномоченных на совершение нотариальных действий, к которым относятся: 1) нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе; 2) нотариусы, занимающиеся частной практикой; 3) главы местной администрации поселения и специально уполномоченные должностные лица местного самоуправления поселения; 4) должностные лица консульских учреждений. Как видно, в систему нотариальных органов входят как собственно нотариусы, так и должностные лица, для которых нотариальная деятельность является только дополнительной функцией. Статус этих субъектов существенно различается. Если отождествлять нотариат с приведенным перечнем, то необходимо учитывать, что правовое положение многих нотариальных органов не может регулироваться законом субъекта РФ (например, служащих государственных органов, входящих в систему МИДа России, коими являются должностные лица консульских учреждений). Если понятие «нотариат» отождествлять с нотариальной деятельностью, то в этом случае также следует учитывать ряд обстоятельств. Порядок совершения нотариальных действий должностными лицами консульских учреждений устанавливается только законодательными актами Российской Федерации. Порядок совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений устанавливается специальной инструкцией, утверждаемой Министерством юстиции РФ. Даже в отношении нотариусов права регионального парламентария существенно ограничены. Большинство нотариальных действий урегулировано нормами гражданского и гражданского процессуального права, которые относятся к предметам ведения Российской Федерации. Таким образом, необходимо либо существенно сузить понятие «нотариат», определяемое в Конституции РФ в качестве предмета совместного ведения, либо продолжить поиск оптимальной дефиниции, отражающей все обозначенные обстоятельства. Обращаясь к юридической науке, необходимо отметить, что наибольшее внимание понятию «нотариат» уделяется в учебной дисциплине «Гражданское процессуальное право», которая рассматривает его в рамках несудебной формы защиты гражданских прав. Кроме того, государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция» (утв. 27 марта 2000 г.), раскрывая содержание дисциплины «Гражданское процессуальное право (гражданский процесс)», содержит дидактическую единицу — нотариат. Исходя из этого, авторы учебника дают следующее определение: «Нотариат представляет собой систему государственных органов и должностных лиц, на которых возложено удостоверение бесспорных прав и фактов, свидетельствование документов, выписок из них, придание документам исполнительной силы и выполнение других предусмотренных законом действий и в предусмотренном законом порядке в целях обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц» <2>. В некоторых научных источниках делаются попытки обосновать более тесную связь нотариата и судебных органов, определяя его место в системе юридической надстройки общества как органа превентивной юрисдикции <3>. Такое понимание нотариата нашло своих активных сторонников <4>. В то же время в юридической науке указывается на неудачность такой терминологии, так как «современный нотариат не имеет никакого отношения к судебной системе, не вправе использовать методы, присущие судам как органам государственной власти в Российской Федерации» <5>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданский процесс» (под ред. М. К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации — Городец, 2007 (2-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <2> Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2003. С. 673. См. также: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. М., 1997. С. 431; Гражданское процессуальное право России: Учебник / Под ред. П. В. Алексия, Н. Д. Амаглобели. М., 2006. С. 409; Комментарий к Основам законодательства РФ о нотариате / Под ред. В. Н. Аргунова. М., 1996. С. 5. <3> См.: Викут М. А., Зайцев И. М. Гражданский процесс России: Учебник. М., 1999. С. 367. <4> См.: Жуйков В. Нотариат как институт превентивного правосудия: общие цели, принципы и полномочия // Российская юстиция. 1998. N 6 — 7; Черемных Г. Г. Развитие нотариата как системы органов превентивного правосудия // Нотариальный вестник. 1998. N 12. С. 40 — 43. Необходимо отметить, что В. Жуйков — заместитель Председателя Верховного Суда РФ. <5> Мохов А. А., Колганова С. В., Рабочий П. В. Отечественный нотариат: понятие и сущность // Нотариус. 2007. N 5. С. 2.
Среди процессуалистов есть и иное мнение, согласно которому нотариат не может быть включен в предмет гражданского процессуального права, поскольку «гражданские процессуальные отношения, возникающие в сфере правосудия по гражданским делам, существенно отличаются от правоотношений, складывающихся с участием других юрисдикционных органов. Имеются существенные различия в правовом положении суда и этих органов, в принципах их деятельности. Нормы права, регулирующие деятельность иных юрисдикционных органов, относятся к другим отраслям права» <6>. ——————————— <6> Гражданское процессуальное право России / Под ред. М. С. Шакарян. М., 1998. С. 13.
Специальная научная и учебная литература, посвященная непосредственно нотариату, сохраняет различные подходы к его пониманию. Существует точка зрения, согласно которой нотариат представляет собой систему органов и должностных лиц, уполномоченных на совершение нотариальных действий <7>. Этого взгляда придерживается Е. Б. Тарбагаева; указывая на многозначность термина, она выделяет самостоятельное понятие «система нотариата», которая определена «посредством указания на субъектов, уполномоченных законом совершать нотариальные действия именем Российской Федерации» <8>. Некоторые авторы указывают на многозначность термина «нотариат»: «…во-первых, он обозначает систему органов и должностных лиц, включающую нотариусов и иных лиц, наделенных в соответствии с законом правом совершения нотариальных действий; во-вторых, отрасль законодательства, нормами которой регулируется нотариальная деятельность; в-третьих, учебный курс, предметом которого является изучение вопросов нотариального производства и деятельности его участников» <9>. ——————————— <7> См.: Вергасова Р. И. Нотариат в России: Учеб. пособие. М., 2003. С. 45 — 46. <8> Тарбагаева Е. Б. Организация и деятельность нотариата в Российской Федерации: Учеб. пособие. СПб., 2006. С. 10. <9> Нотариальное право России: Учебник / Под ред. В. В. Яркова. М., 2003. С. 1. См. также: Черемных Г. Г., Черемных И. Г. Нотариальное право. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2006. С. 11.
Определение сущности норм, в соответствии с которыми осуществляется нотариальная деятельность, — важная задача юридической науки, поскольку это связано с выявлением отраслевой принадлежности. Как справедливо отметила проф. Н. А. Чечина, выбор должен произойти между тремя отраслями права — гражданским процессуальным, гражданским или административным правом: «Вопрос этот не схоластический, а ответ на него имеет практическое значение, поскольку от ответа зависит правильная регламентация прав и обязанностей не только лиц, обращающихся к нотариусам, но и самих нотариусов, содержание и меры по обеспечению исполнения этих правил, условия и виды ответственности за неисполнение предписанных правил» <10>. ——————————— <10> Выездной семинар нотариусов Санкт-Петербурга, 25 декабря 1998 г. // Нотариус. 1999. N 6. С. 48 — 49.
Сущность нотариальных действий заключается в участии в гражданском обороте путем удостоверения бесспорных юридических фактов. При совершении нотариального акта нотариус прежде всего руководствуется нормами материального права: устанавливает личность обратившегося за совершением нотариального действия (ст. 42 Основ о нотариате), проверяет дееспособность граждан и правоспособность юридических лиц (ст. 43 Основ о нотариате), удостоверяет сделки (глава X Основ о нотариате) и т. д. Все это требует применения правил, закрепляемых гражданским правом, которое в соответствии с Конституцией РФ — предмет ведения Российской Федерации (пп. «о» ст. 71). Если нотариат рассматривать как систему юрисдикционных органов, осуществляющих защиту гражданских прав, которые имеют общую природу с судебными органами, но отличную от последних подведомственность <11>, то внешний продукт функционирования нотариата — нотариальная деятельность — должен подчиняться нормам гражданского процессуального права. Последнее, в свою очередь, также является предметом ведения Российской Федерации (пп. «о» ст. 71 Конституции РФ). В любом случае, трудно не согласиться с мнением, что «нотариальная деятельность неотделима от осуществления прав участников имущественного оборота и ее правовая регламентация допустима только из того же источника, что и гражданское законодательство» <12>. Следует также обратить внимание на то, что нотариальные действия совершаются от имени Российской Федерации (ст. 1 Основ о нотариате), нотариус имеет личную печать с изображением Государственного герба РФ, а не с символикой субъекта РФ (ст. 11 Основ о нотариате). Лицензия на право нотариальной деятельности также действительна на территории всего государства и не требует какого-то дополнительного подтверждения или регистрации в региональных органах (ст. 3 Основ о нотариате). Косвенным подтверждением того, что нотариат должен регулироваться только федеральным законом, является тот факт, что большинство субъектов РФ не имеет своего закона о нотариате. ——————————— <11> См.: Тарбагаева Е. Б. Компетенция нотариальных органов (теоретический аспект) // Правоведение. 2000. N 5. С. 185. <12> Филимонов Ю. Нотариат — в исключительное ведение Российской Федерации // Российская юстиция. 1997. N 2. С. 31.
Несмотря на выделенные обстоятельства, рассмотрим некоторые из региональных законов о нотариате. В ряде субъектов РФ четко прослеживается желание подтвердить собственный суверенитет по вопросу организации нотариата. Яркий пример — Закон Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. «О нотариате». Так, даже ст. 1, определяющая сущность нотариата, закрепляет первенство Конституции Башкортостана: «Нотариат в Республике Башкортостан призван обеспечить в соответствии с Конституциями Республики Башкортостан и Российской Федерации, настоящим Законом, Основами законодательства Российской Федерации о нотариате защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Республики Башкортостан». Аналогичен по содержанию и Закон Республики Саха (Якутия) от 19 мая 1993 г. «О нотариате». Статья 1 вообще не содержит упоминания о российском законодательстве: «Нотариат в Республике Саха (Якутия) призван обеспечивать в соответствии с Конституцией Республики Саха (Якутия) защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Республики Саха (Якутия)». В соответствии со ст. 2 нотариусом в Республике Саха (Якутия) может быть только гражданин Республики. В качестве гарантий нотариальной деятельности закрепляется, что «нотариус беспристрастен и независим в своей деятельности и руководствуется Конституцией Республики Саха (Якутия), настоящим Законом, законодательными актами Республики Саха (Якутия), а также международными договорами». Как видно, российское законодательство также исключается из перечня обязательных для нотариусов актов. Новеллой выглядит правило, что прослушивание телефонных и других разговоров нотариуса, а также выемка его почтовой корреспонденции могут производиться только по возбужденному против него уголовному делу и не иначе как по постановлению прокурора Республики Саха (Якутия). Многие нормативные акты посвящены регулированию частных вопросов. Объем таких законов минимален. Например, Закон Еврейской автономной области от 19 июля 2000 г. «Об организации нотариальной деятельности в Еврейской автономной области» уделяет внимание такому аспекту нотариальной деятельности, как организация нотариальной конторы. В ст. 3 указывается: «Для совершения нотариальных действий нотариус обязан иметь помещение (контору, бюро, нотариальный офис…) на территории нотариального округа, в котором он назначен на должность. Помещение должно быть пригодно для приема посетителей, а также соответствовать требованиям соблюдения тайны совершения нотариальных действий и сохранности нотариальных документов». В соответствии со ст. 4 нотариус обязан обеспечить наличие вывески на здании, где располагается контора. Вывеска должна содержать сведения о статусе конторы (государственная нотариальная контора или нотариус, занимающийся частной практикой), а также сведения о режиме работы. Информация о предоставляемых услугах, размере и порядке их оплаты должна быть в доступной форме доведена до посетителей конторы. Особый научный интерес вызывает Закон города Москвы от 19 апреля 2006 г. «Об организации и деятельности нотариата в городе Москве». Статья 1 охарактеризовала нотариат как институт гражданского общества, что само по себе выглядит достаточно смелым. Напомним, что нотариальные действия осуществляются от имени государства. Также выглядит спорным отнесение к институту гражданского общества некоторых должностных лиц, уполномоченных на совершение нотариальных действий. Статья 2 Закона посвящена деятельности нотариата, которая включает в себя совершение предусмотренных законодательством Российской Федерации нотариальных действий, иных связанных с ними действий, оказание квалифицированной юридической помощи, обеспечение работы нотариальных контор. Нотариальная деятельность не является предпринимательством и не преследует цели извлечения прибыли, носит публично-правовой характер и основана на законодательстве о нотариате. Деятельность нотариусов гарантирует доказательственную силу и публичное признание нотариально оформленных документов и предопределяется специальным публично-правовым статусом нотариусов. Специальная глава посвящена организации нотариата. Так, выделено, что территория города Москвы является единым нотариальным округом. В городе Москве не допускается совершение нотариальных действий нотариусами других нотариальных округов. Статья 7 Закона определяет численность нотариусов в нотариальном округе и режим работы нотариальных контор. Общий принцип исходит из того, что в городе Москве численность нотариусов определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации органами государственной власти города Москвы, исходя из соотношения 1 нотариус на 15 тысяч человек, имеющих постоянную регистрацию по месту проживания в городе Москве, в целях доступности нотариальных действий и учитывая возможность финансового самообеспечения каждым нотариусом нотариальной деятельности. Режим работы нотариальных контор в городе Москве устанавливается Правительством Москвы с учетом требований законодательства Российской Федерации, мнений Московской городской нотариальной палаты и Главного управления Федеральной регистрационной службы по Москве. Закон устанавливает правовой режим нотариальной конторы. Нотариус вправе иметь только одну нотариальную контору. Требования к помещению нотариальной конторы утверждаются Московской городской нотариальной палатой с учетом мнения Главного управления Федеральной регистрационной службы по Москве. Нотариус вправе использовать под нотариальную контору принадлежащее ему на праве собственности жилое помещение в соответствии с требованиями жилищного законодательства. Специально выделено, что нотариальная контора не является юридическим лицом. Сведения о месте нахождения нотариальных контор в городе Москве ежегодно публикуются Московской городской нотариальной палатой в средствах массовой информации или городских справочных изданиях. Следует отметить, что правотворческий опыт города Москвы необходимо учитывать при принятии федеральных правовых актов. Отдельно следует сказать о противоречивости ст. 37 Основ о нотариате. Ранее действовавшая редакция предусматривала, что некоторые нотариальные действия могут совершаться должностными лицами органов исполнительной власти. Данная норма долгое время нуждалась в уточнении, так как смысл ее был в наделении таковыми полномочиями должностных лиц органов местного самоуправления, которые, как известно, не входят в систему органов государственной власти. Региональные правовые акты пытались устранить неточности. Например, Закон Республики Коми от 31 мая 1999 г. «О передаче органам местного самоуправления государственных полномочий по совершению нотариальных действий» в ст. 1 закреплял: «Передать исполнительным органам местного самоуправления в Республике Коми государственные полномочия по совершению следующих нотариальных действий: 1) удостоверение завещания; 2) удостоверение доверенности; 3) принятие мер к охране наследственного имущества; 4) свидетельствование верности копий документов и выписок из них; 5) свидетельствование подлинности подписи на документах». Аналогичен по содержанию был Закон Еврейской автономной области от 29 июля 1998 г. «О делегировании государственных полномочий по совершению нотариальных действий органам местного самоуправления муниципальных образований области». Такие же законы принимались в Волгоградской, Вологодской, Челябинской и других областях. Судебная практика пошла по иному пути, пресекая региональное нормотворчество на корню. Было вынесено несколько судебных решений, согласно которым признавалось текстуальное толкование Основ о нотариате. Раз написаны органы исполнительной власти, значит, только они могут совершать нотариальные действия, даже если таковые нигде не созданы. Нельзя забывать, что Российское государство обладает уникальным географическим положением: занимаемая им территория огромна. Нельзя исключать возможность, что нотариус может отсутствовать на какой-либо территории. Причины могут быть самые разные: экономическая неэффективность содержания должности, отсутствие претендентов на вакантную должность, большая «разбросанность» территории. Но соответствующие изменения в Основы о нотариате были внесены только в 2007 г., спустя 14 лет после их вступления в силу. С учетом изменений сейчас Основы о нотариате предусматривают возможность осуществления нотариальных действий главой местной администрации поселения и специально уполномоченным должностным лицом местного самоуправления поселения. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должностное лицо местного самоуправления — выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Основы о нотариате предусматривают, что нотариальные действия указанными лицами осуществляются только в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса. Это означает, что нотариус является основным субъектом правоотношений, возникающих в связи с необходимостью обращения к нотариусу. Должностные лица органов местного самоуправления не могут подменять нотариуса, для них нотариальная деятельность не может являться основной. Перечень нотариальных действий, осуществляемых должностными лицами органов местного самоуправления, ограничен. Приведенные примеры регионального нормотворчества позволяют охарактеризовать их как опыт непосредственной децентрализации в управлении нотариатом. Естественно, он несет в себе отчасти и отрицательный характер. Но даже те несоответствия федеральным документам, которые присутствуют в некоторых законах, не должны служить основанием приведения всей системы под единый федеральный стандарт. Опыт, в том числе и отрицательный, должен учитываться в процессе подготовки нового закона о нотариате. Тем более что его принятие затянулось. Это не создает условий для развития важного элемента правоохранительной системы — института внесудебной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
