(Потяркин Д. Е.) («Законодательство и экономика», 2009, N 3)
ПРИВАТИЗАЦИЯ И ОТЧУЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА
Д. Е. ПОТЯРКИН
Потяркин Д. Е., государственный советник города Москвы 3 класса, кандидат юридических наук.
В соответствии с Гражданским кодексом РФ (далее — ГК РФ) имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217). Согласно Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее — Закон о приватизации) под приватизацией понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, в собственности физических и (или) юридических лиц. Следует ли из указанного Закона, что всякое отчуждение государственного имущества должно регулироваться нормами данного Федерального закона, или необходимо принять во внимание, что Гражданский кодекс РФ лишь допускает возможность его отчуждения особым способом — путем приватизации? Согласно статье 2 ГК РФ в регулируемых гражданским законодательством отношениях (сюда входят договорные и иные обязательства) могут участвовать Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Исходя из этого получается, что имущество, выведенное из сферы действия Закона о приватизации (ч. 2 ст. 3), может быть объектом гражданского оборота на общих началах. Данный Закон не распространяется, в частности, на государственный и муниципальный жилищный фонд. Это не означает распространение на жилищный фонд общих норм гражданского законодательства во всех случаях. Объясняется это просто: у данного объекта свой особый законодательный акт — Закон РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее — Закон N 1541-1). Жилищный фонд, как указано в части 1 ст. 19 Жилищного кодекса РФ (далее — ЖК РФ), — это совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации. Жилым признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (ч. 2 ст. 15 ЖК РФ). Режим недвижимой вещи влечет необходимость соблюдения процедуры государственной регистрации прав на нее, в том числе при ее создании (ст. 219 ГК РФ). В целях оформления строительства многоквартирных жилых домов существовала практика заключения инвестиционных контрактов между администрацией публичного образования и инвестором (застройщиком) <1>. С учетом этого, а также принимая во внимание большое распространение сделок с «будущими жилыми помещениями» как в рамках Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», так и путем заключения инвестиционных договоров <2>, возникает вопрос о правомерности сделок уступки прав на жилые помещения с точки зрения приватизационного законодательства. ——————————— <1> См., например, Постановление Правительства Москвы от 23 января 2001 г. N 68-ПП «Об утверждении формы примерного инвестиционного контракта (договора) и регламента подготовки и реализации городских инвестиционных программ по строительству (реконструкции, комплексному капитальному ремонту) жилых объектов в городе Москве». <2> См. Постановление Правительства Москвы от 17 июня 2008 г. N 521-ПП «О реализации мероприятий по выполнению социальных жилищных программ города Москвы в 2008 году и последующие годы», в соответствии с которым начиная с 2008 г. предписано принимать долевое участие города Москвы в финансировании за счет средств городского бюджета инвестиционных проектов, реализуемых негосударственными застройщиками, в том числе вне границ территории Москвы, для последующего предоставления полученной городом площади жителям Москвы в рамках социальных жилищных программ.
Ведь имущественные права — тоже вид имущества (ст. 128 ГК РФ), а значит, при буквальной трактовке они подпадают под Закон о приватизации. Согласно статье 1 Закона N 1541-1 приватизация жилых помещений — это бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Соответственно оборот «полуфабриката» имущества в виде имущественных прав, возникающих в процессе инвестирования, на будущие жилые помещения (т. е. никем не занимаемые в силу своего физического отсутствия и соответственно не прошедшими государственной регистрации) не должен расцениваться как обход приватизации. В то же время возникает вопрос: где граница между полномочиями органов власти распоряжаться государственным имуществом (теми же упомянутыми имущественными правами), с одной стороны, и соблюдением приватизационного законодательства — с другой? Несмотря на слишком широкое нормативное определение приватизации она распространяется в первую очередь на продажу унитарных предприятий (ст. 11 Закона о приватизации), акций акционерных обществ (ст. 13), предприятия как имущественного комплекса (ст. ст. 20 и 27), включая объекты социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта) и коммунально-бытового назначения (ст. 30), зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено (ст. 28), объектов культурного наследия (ст. 29). При этом в юридической литературе отмечается, что отсутствие специальных норм о приватизации в Гражданском кодексе РФ подчеркивает временный, переходный характер приватизационного законодательства, направленного на формирование материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота <3>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданское право: В 4 т. Том 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права» (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2008 (издание третье, переработанное и дополненное). —————————————————————— <3> Гражданское право: В 4 т. Т. 2 / Отв. ред. Е. А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 102.
В связи с этим с юридической точки зрения приватизация должна иметь более узкие границы, нежели следует из ее определения. Приватизация является специальным, особым, а не единственным способом прекращения и приобретения права публичной собственности. Однако полномочия органов исполнительной власти (например, города Москвы) распоряжаться объектами собственности ограничены Законом г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 49 «Об основах управления собственностью города Москвы» (ст. 5); в части имущественных прав, возникающих в ходе инвестиционной деятельности, органы исполнительной власти указанным Законом города не уполномочены принимать решения об отчуждении имущества вне рамок приватизации. Полагаем, это было сделано не случайно, и приватизационное законодательство носит по крайней мере не кратковременный характер. Так же как приобретение имущества путем проведения торгов на основании Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» позволяет свести к минимуму злоупотребления в выборе «своего» поставщика, и обратный процесс — продажа государственного имущества — должен проходить публично, в частности путем приватизации в целях предотвращения негласного отчуждения государственного имущества.
