(Звягин М. М.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 5)
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ КАК СУБЪЕКТОМ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ
М. М. ЗВЯГИН
Звягин Михаил Михайлович, кандидат юридических наук, прокурор по надзору за соблюдением таможенного законодательства Московско-Ярославской транспортной прокуратуры.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы прокурорского надзора за соблюдением таможенного законодательства, в работе раскрываются формы и методы прокурорского реагирования на факты нарушения закона.
Procurator’s supervision of custom authorities as subjects of administrative jurisdiction M. M. Zvyagin
The article considers the legal and organizational issues of procurator’s supervision of tax legislation. The article also uncovers the forms and methods of procurator’s response to corresponding violations.
Key words: procurator’s office, supervision, protest, presentation, warning, customs service, legality, violation, decree, jurisdiction, forms of response.
Проблемы, связанные с обеспечением законности и правопорядка в сфере организации и осуществления таможенного дела, имеют весьма актуальное значение. К субъектам, обеспечивающим режим законности в таможенной сфере, относятся органы прокуратуры. Так, согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» <1> органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории РФ <2>. Как отмечается в научной литературе, осуществляя надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции, прокурор решает ряд задач: ——————————— <1> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. <2> См.: Кривоносов А. Н. Прокурор как участник производства по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2009. N 1. С. 75.
— проверяет соблюдение норм административного права, в том числе законность привлечения лиц к административной ответственности; — осуществляет надзор за законностью законов, устанавливающих виды и размер административных наказаний, а также за соблюдением законов об административной ответственности контрольно-надзорными органами; — выявляет нарушения, способствующие совершению деяний, наказуемых в уголовном порядке, и тем самым получает данные, необходимые для проведения борьбы с преступностью <3>. ——————————— <3> См.: Рохлин В. И., Стуканов А. П. Прокурорский надзор за соблюдением законности по делам об административных правонарушениях. СПб., 1997. С. 15.
В связи с этим нельзя не согласиться с точкой зрения В. Г. Мелкумова, что «…при разрешении вопроса о методах выявления нарушений законов в процессе деятельности прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов, следует исходить из того, что вся эта деятельность складывается из двух взаимосвязанных сторон: из мероприятий, направленных на выявление нарушений законов, причин и условий, порождающих эти нарушения или способствующих их совершению; из мероприятий, направленных на устранение выявленных нарушений законов, а также причин и условий, способствующих их совершению» <4>. ——————————— <4> См.: Кривоносов А. Н. Прокурор как участник производства по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2009. N 1. С. 75.
«В понятие методов выявления нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, входит вся совокупность способов и приемов, применяемых органами прокуратуры в процессе общенадзорной деятельности в целях выявления нарушений законов и причин, порождающих эти нарушения» <5>. ——————————— <5> См.: Мелкумов В. Г. Вопросы теории и практики общего надзора прокуратуры. Душанбе, 1965. С. 39.
Анализ работы органов прокуратуры позволяет назвать наиболее часто встречающиеся в деятельности органов прокуратуры методы выявления нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции. К ним относятся следующие: — проверка исполнения законов, регулирующих административно-правовые отношения; — проверка законности и обоснованности правовых актов, издаваемых органами административной юрисдикции; — требование от руководителей вышестоящих и контролирующих органов проведения проверок деятельности подконтрольных или подведомственных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; — получение от должностных лиц органов административной юрисдикции объяснений по поводу нарушений законов; — участие прокурора в работе законодательных и исполнительных органов, коллегиальных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; — использование материалов следственной, прокурорской и судебной практики, результатов анализа сведений статистической отчетности органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; — прием граждан прокурором, разрешение жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях <6>. ——————————— <6> См.: Жирова Ж. Роль прокуратуры в надзоре за исполнением законодательства об административных правонарушениях // Законность. 2004. N 11. С. 7; Некрасов С. В. Средства разрешения отдельных проблем повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в административной деятельности ОВД // Юрист. 1999. N 5 — 6. С. 38; Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции РФ. СПб., 2000. С. 134.
Надзор за исполнением законов об административной ответственности представляет определенную сложность в связи с разнообразием законодательных актов и большим кругом органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях <7>. ——————————— <7> См.: Административно-правовой статус участников производства по делам об административных правонарушениях / Под ред. Ю. Н. Демидова. Домодедово, 2005. С. 134.
Осуществляя надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции, прокурору необходимо решить комплекс вопросов, связанных с организацией и методикой проверки соблюдения закона при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административных наказаниях. В сфере надзора за исполнением законов органами исполнительной власти задачи прокурора состоят в том, чтобы правовые акты, издаваемые этими органами и должностными лицами, соответствовали Конституции России и КоАП России <8>. ——————————— <8> См.: Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции РФ. СПб., 2000. С. 131.
Органы исполнительной власти в пределах своей компетенции должны принимать необходимые меры по устранению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. В сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокуроры обязаны добиваться устранения всех выявленных нарушений законов, допущенных органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Участвуя в рассмотрении дел об административных правонарушениях, прокурор должен способствовать вынесению законного и обоснованного решения, а в случае установления нарушений в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях прокурор должен своевременно принести протест <9>. ——————————— <9> Там же.
Прокурору, определяя методы и средства выявления нарушений законов, допущенных органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, необходимо исходить из обстоятельств, подлежащих выяснению при проведении проверок <10>. ——————————— <10> См.: Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции РФ. СПб., 2000. С. 131.
Как отмечает А. П. Стуканов, к таким обстоятельствам относятся: подведомственность проверяемому органу рассматриваемых им вопросов; соблюдение установленных законом сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях; соблюдение порядка их рассмотрения, установленного для данного органа или должностного лица; обоснованность и законность принимаемых решений, соответствие закону назначенных мер административного наказания; соблюдение прав лиц, привлекаемых к административной ответственности; законность, своевременность и полнота исполнения принятых решений; проведение систематического анализа рассмотренных материалов как данным органом, так и вышестоящими органами; принятие необходимых мер для предотвращения нарушений законности и устранения установленных недостатков как данным органом, так и вышестоящими органами ведомственного и вневедомственного контроля; количество обжалованных решений о наложении административных наказаний, их обоснованность, количество удовлетворенных жалоб с отменой принятых решений, причины таких решений <11>. ——————————— <11> Там же.
Практика показывает, что многие административные правонарушения своевременно не выявляются и не фиксируются. Установление таких фактов методами прокурорского надзора представляет определенную сложность, так как прокурор не всегда имеет возможность провести глубокое обследование и получить данные о фактическом исполнении законов об административной ответственности. Вместе с тем для получения такой информации могут быть применены в практике работы органов прокуратуры следующие методы: — привлечение к таким проверкам работников контролирующих органов; — участие при проведении прокурорских проверок специалистов в соответствующих сферах управления; — выявление в ходе проверок материалов, по которым вообще не принималось никакого решения; — обобщение материалов уголовных дел, по которым обстоятельно выяснялись причины и условия, способствовавшие совершению преступлений <12>. Анализ практики прокурорского надзора также показывает, что нарушения требований КоАП России при рассмотрении дел об административных правонарушениях могут выявляться следующими способами: проверкой законности и обоснованности всех постановлений по делам об административных правонарушениях; проверкой законности и обоснованности постановления по делу об административном правонарушении, на которое поступила жалоба; изучением практики применения административных наказаний по отдельной категории дел об административных правонарушениях за определенный период. Как отмечается в научной литературе, а также практике прокурорского надзора, важное значение имеет выявление прокурором ошибок и нарушений, допущенных должностными лицами, составившими протокол об административном правонарушении <13>. ——————————— <12> См.: Некрасов С. В. Средства разрешения отдельных проблем повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в административной деятельности ОВД // Юрист. 1999. N 5 — 6. С. 38. <13> См.: Административно-правовой статус участников производства по делам об административных правонарушениях / Под ред. Ю. Н. Демидова. Домодедово, 2005. С. 142.
Согласно ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор вправе требовать от руководителей вышестоящих и контролирующих органов проверок деятельности подконтрольных или подведомственных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Данное требование является формой использования специальных познаний при решении задач повышенной сложности и с большими временными затратами, связанными с производством специальных исследований. Вышеназванное полномочие прокурор должен использовать в следующих случаях: — когда нарушение закона, о котором стало известно прокурору, полномочен устранить вышестоящий или контролирующий орган административной юрисдикции; — когда необходимо вторгаться в оперативно-хозяйственную деятельность, проверять исполнение ведомственных нормативных актов, направленных на предупреждение и пресечение административных правонарушений; — когда необходимы специальные познания для того, чтобы проверить исполнение законов об административной деятельности государственных органов <14>. ——————————— <14> См.: Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции РФ. СПб., 2000. С. 134.
В ряде методических рекомендаций Генеральной прокуратуры РФ, направленных всем прокурорам субъектов РФ и посвященных проблемам организации проверок исполнения законов в органах административной юрисдикции, неоднократно обращалось внимание на необходимость получения объяснений от должностных лиц по поводу нарушений законов <15>. ——————————— <15> Там же.
Следует сказать, что прокурор наделен достаточно широкими полномочиями по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции. Надзор — основная его функция, поэтому проведение прокурорских проверок, особенно в рассматриваемой сфере деятельности, должно носить систематический характер, чтобы своевременно принимать необходимые меры по устранению нарушений закона. Практика показала, что конкретное нарушение закона может быть устранено определенной формой прокурорского реагирования. Вместе с тем нельзя не заметить, что нарушения законов могут быть ликвидированы различными формами прокурорского реагирования, а в ряде случаев — их комплексом. В теории прокурорского надзора под формами реагирования понимают мероприятия, осуществляемые прокурорами в процессе реагирования на выявленные нарушения законов, для устранения этих нарушений и обстоятельств, им способствующих, а также в целях привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушениях законов <16>. ——————————— <16> Там же.
К основным формам реагирования прокурора на выявленные нарушения законов в деятельности органов административной юрисдикции необходимо отнести следующие: — принесение протестов на незаконные или необоснованные правовые акты; — внесение представлений об устранении нарушений законов и обстоятельств, им способствующих; — вынесение постановлений о возбуждении производства об административном правонарушении; — объявление в письменной форме должностным лицам предостережений о недопустимости нарушения закона; — обращение в суд с заявлением об отмене или изменении незаконного или необоснованного правового акта органа административной юрисдикции; — доклады и сообщения прокурора о состоянии законности в деятельности органов административной юрисдикции, причинах и условиях, способствующих совершению административных правонарушений; — направление прокурором информации в представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов РФ с конкретными предложениями по устранению причин и условий, способствующих росту административных правонарушений; — организация и проведение прокурором координационных и межведомственных совещаний с рассмотрением на них вопросов, направленных на усиление борьбы с административными правонарушениями <17>. ——————————— <17> См.: Жирова Ж. Роль прокуратуры в надзоре за исполнением законодательства об административных правонарушениях // Законность. 2004. N 11. С. 7.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает перечень актов прокурорского реагирования, направленных на устранение нарушений законов, допущенных органами административной юрисдикции. К их числу относятся: — протест прокурора; — представление прокурора; — постановление прокурора; — предостережение о недопустимости нарушения закона. Понятие форм реагирования на выявленные нарушения законов, допущенные органами административной юрисдикции, гораздо шире понятия актов прокурорского реагирования. А. П. Стуканов верно отмечает, что при выявлении нарушений прокурор должен избрать правильную, соответствующую закону и имеющимся данным форму реагирования из тех, которые предусмотрены Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Протест прокурора — одно из основных средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, допущенные органами административной юрисдикции. Как отмечается в научной литературе, «…важнейшей административно-процессуальной формой прокурорского надзора является принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении» <18>. ——————————— <18> См.: Рябус О. А. Процессуальный статус участников производства по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 18.
Принесение прокурором протеста на противоречащий закону правовой акт является не только правом, но и обязанностью прокурора. При этом целью протеста следует считать реальное устранение нарушений закона. В соответствии со ст. ст. 23, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» протесты прокурора подразделяются на следующие виды: — протест на правовой акт, изданный во исполнение законов, регулирующих административно-правовые отношения; — протест на постановление органа административной юрисдикции по конкретному делу об административном правонарушении. При этом протесты на незаконные и необоснованные постановления органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, могут быть следующими: — протест на постановление органа административной юрисдикции; — протест на постановление судьи по делу об административном правонарушении <19>. ——————————— <19> См.: Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции РФ. СПб., 2000. С. 134.
Проверяя соблюдение законности при привлечении граждан к административной ответственности органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, прокурор нередко выявляет случаи необоснованного отказа в возбуждении дела об административном правонарушении <20>. ——————————— <20> Там же.
Изучение административно-юрисдикционной деятельности различных органов исполнительной власти показало, что основанием для принесения прокурором протеста являются: — нарушения компетенции и полномочий органа, составившего протокол об административном правонарушении; — несоблюдение реквизитов протокола об административном правонарушении органом (должностным лицом), его составившим; — грубые нарушения установленных законом прав лица, в отношении которого составлен протокол; — нарушения требований КоАП России в части сбора доказательств, свидетельствующих о наличии состава административного правонарушения; — недостаточное исследование обстоятельств совершенного административного правонарушения, отсутствие объяснений свидетелей административных правонарушений, а также потерпевших; — привлечение к административной ответственности лиц, не являющихся субъектами административного правонарушения; — грубые нарушения прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; — несоблюдение сроков в производстве по делу об административном правонарушении; — неправильная юридическая оценка действий лица, совершившего административное правонарушение; — применение вида административного наказания, не предусмотренного законом за совершение конкретного административного правонарушения <21>. ——————————— <21> См.: Стуканов А. П. Указ. соч. С. 116.
Одной из важнейших форм реагирования на выявленные нарушения законов в деятельности органов административной юрисдикции является представление прокурора (ст. ст. 24, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Оно особенно эффективно, если вносится на основании данных, полученных в результате проверки в нескольких органах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, или за длительный период. Как правило, в таких случаях выявляется достаточно большое количество нарушений, анализ которых позволяет прокурору установить широкий спектр причин и условий, способствующих их совершению. В представлении прокурор должен проанализировать установленные нарушения, сгруппировать их, показать, что приводит к их совершению, и дать предложения по их устранению и предупреждению <22>. ——————————— <22> См.: Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции РФ. СПб., 2000. С. 134.
На наш взгляд, представления прокурора можно разделить на два вида: представления, направленные на устранение причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений; представления об устранении нарушений законов, допущенных органами административной юрисдикции при возбуждении производства об административном правонарушении, административном расследовании и рассмотрении дела <23>. ——————————— <23> Там же.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 25) предоставляет прокурору право вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, если из имеющихся у него материалов усматривается и установлено такое нарушение. Однако прокурор не решает вопрос о наложении административного наказания, а направляет дело вместе с мотивированным постановлением конкретному органу (должностному лицу), который в соответствии с нормами КоАП России должен рассмотреть его и принять решение, письменно уведомив об этом прокурора. В. И. Ломакин отмечает, что действующее законодательство устанавливает три вида постановлений, которые может выносить прокурор: постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, постановление об освобождении лица, незаконного подвергнутого административному задержанию <24>. ——————————— <24> См.: Ломакин В. И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2006. С. 12.
Анализ практики прокурорского надзора показывает, что наиболее часто прокурорами выносились постановления о возбуждении производства об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства об охране окружающей среды <25>. ——————————— <25> См.: Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции РФ. СПб., 2000. С. 134.
Статья 25.1 в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорам предоставляет право в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Применение предостережения отнесено Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают. Предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов <26>. ——————————— <26> Там же.
Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда, государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. При наличии оснований для привлечения нарушителей к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяется. Однако в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования. Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется только к должностным лицам. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Предостережение следует объявлять должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений <27>. ——————————— <27> См.: Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции РФ. СПб., 2000. С. 139.
Предостережение может объявляться также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений. Предостережение объявляется на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информации контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях. Предостережение оформляется в виде специального прокурорского акта в письменной форме. Предостережение должностному лицу объявляется под расписку непосредственно в прокуратуре <28>. ——————————— <28> Там же.
В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережение может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования <29>. ——————————— <29> Там же.
Библиографический список
1. Административно-правовой статус участников производства по делам об административных правонарушениях / Под ред. Ю. Н. Демидова. Домодедово, 2005. 2. Жирова Ж. Роль прокуратуры в надзоре за исполнением законодательства об административных правонарушениях // Законность. 2004. N 11. 3. Кривоносов А. Н. Прокурор как участник производства по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2009. N 1. 4. Ломакин В. И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2006. 5. Мелкумов В. Г. Вопросы теории и практики общего надзора прокуратуры. Душанбе, 1965. 6. Некрасов С. В. Средства разрешения отдельных проблем повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в административной деятельности ОВД // Юрист. 1999. N 5 — 6. 7. Рохлин В. И., Стуканов А. П. Прокурорский надзор за соблюдением законности по делам об административных правонарушениях. СПб., 1997. 8. Рябус О. А. Процессуальный статус участников производства по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. 9. Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции РФ. СПб., 2000.
