(Романовская О. В.) («Спорт: экономика, право, управление», 2009, N 3)
ПРАВОВОЙ СТАТУС ОЛИМПИЙСКОГО КОМИТЕТА РОССИИ
О. В. РОМАНОВСКАЯ
Романовская О. В., доцент кафедры частного права Пензенского государственного университета, кандидат юридических наук.
Статья 11 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <1> (далее — Закон о ФиС) закрепляет, что Олимпийский комитет России (ОКР), возглавляя Олимпийское движение России, является общероссийским общественным объединением. Правовой основой его деятельности выступает Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» <2>. Учитывая международный характер движения, главным условием деятельности ОКР считается также его признание Международным олимпийским комитетом. По такому же принципу действуют паралимпийское движение России, сурдлимпийское движение России, Специальная олимпиада России и Паралимпийский комитет России, Сурдлимпийский комитет России, Специальная олимпиада России соответственно. Ссылка на Федеральный закон «Об общественных объединениях» указывает на организационно-правовую форму ОКР, однако нормы специального Закона обусловливают вывод о том, что ОКР — организация, обладающая рядом специфических черт, отличающих его от «обычных» объединений граждан. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2007. N 50. Ст. 6242. <2> Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
Закон о ФиС определяет основные функции ОКР, которые тот, в свою очередь, выполняет во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта. В настоящее время таким органом является Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России). Сопоставляя функции ОКР и Министерства, нетрудно увидеть их сходство. И тот и другой фактически реализуют государственную политику в сфере развития физкультуры и спорта. Так, к полномочиям Минспорттуризма России согласно Положению о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 408 <3>, в частности, относится: ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 2008. N 22. Ст. 2585.
— осуществление мероприятий по организации и проведению Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр, Всемирных специальных олимпийских игр, а также подготовка к таким спортивным соревнованиям; — проведение мероприятий по подготовке спортивных сборных команд РФ к Олимпийским играм и участие в таких соревнованиях; — проведение мероприятий по организации на территории России Олимпийских игр. В соответствии с Законом о ФиС ОКР: — утверждает состав олимпийской делегации России и направляет ее для участия в Олимпийских играх и других международных спортивных мероприятиях, проводимых под патронажем Международного олимпийского комитета; — обеспечивает спортивную экипировку, проезд, проживание и страхование членов олимпийской делегации России на Олимпийских играх и других международных спортивных мероприятиях, проводимых под патронажем Международного олимпийского комитета; — участвует в разработке и осуществлении мер, направленных на обеспечение необходимого уровня подготовки российских спортсменов для участия в Олимпийских играх и других международных спортивных мероприятиях, проводимых под патронажем Международного олимпийского комитета; — определяет город Российской Федерации, который вправе подать в Международный олимпийский комитет заявку на проведение Олимпийских игр. Если же исходить из того, что пропаганда Олимпийского движения направлена на формирование здорового образа жизни, развитие физкультуры и спорта, то в этой части ОКР и Минспорттуризма России реализуют одни и те же задачи. Их отношения в достижении общих задач во многом можно назвать партнерскими. Значение, которое придается Олимпийскому движению, можно хорошо проследить по тому, как наше государство отстаивало право проведения зимних Олимпийских игр 2014 г. Заявку России поддерживал лично Президент России В. В. Путин. В настоящее время приняты Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <4>, Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» <5>. ГК «Олимпстрой» обладает огромным бюджетом, значительная часть финансовых вливаний, направленных на строительство олимпийских объектов, — это государственные бюджетные средства. В российской практике нельзя привести хотя бы еще один пример такого участия государства в реализации функции общественного объединения. ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6071. <5> Собрание законодательства РФ. 2007. N 45. Ст. 5415.
В соответствии с Законом о ФиС ОКР принадлежит исключительное право использования собственного наименования и официального наименования «Олимпийская команда России». В соответствии со ст. 1 своего устава ОКР является общероссийским союзом физкультурно-спортивных объединений, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц. ОКР представляет собой самостоятельное, добровольное, неправительственное, самоуправляемое, некоммерческое объединение физкультурно-оздоровительной и спортивной направленности, признанное Международным олимпийским комитетом (МОК) <6>. ——————————— <6> Официальный сайт ОКР: http://www. olympic. ru/ (23 мая 2009 г.)
Особенности правового положения ОКР, отличающие его от любого другого общественного объединения, видны из порядка его деятельности. Во-первых, Закон четко определяет, что такое общественное объединение создано в России в одном лице. С одной стороны, подчеркивается общественный статус ОКР и его независимость от государства, с другой — само государство признает, что единственным партнером в сфере организации и деятельности олимпийского движения является только ОКР. Во-вторых, правовому статусу ОКР посвящен специальный Закон — «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Причем виден безусловный приоритет его норм по отношению к Федеральному закону «Об общественных объединениях», несмотря на то что последний определяет иное (ч. 2 ст. 4 Закона «Об общественных объединениях»). В-третьих, в уставе ОКР предусмотрен принцип обязательного членства, что противоречит принципам деятельности общественных объединений. Так, ст. 4 Устава ОКР предусматривает, что членами ОКР могут быть: российские юридические лица — общественные объединения и физические лица — граждане Российской Федерации. Членами ОКР — юридическими лицами являются: — общероссийские общественные объединения (федерации, союзы, ассоциации) по видам спорта, входящим в программу Олимпийских игр; — общероссийские общественные объединения — ассоциации зимних и летних видов спорта, входящих в программу Олимпийских игр; — общероссийские общественные объединения — ассоциации, союзы федераций по олимпийским видам спорта, объединенным в соответствующую международную спортивную федерацию; — общероссийские общественные объединения (федерации, союзы, ассоциации) — члены признанных МОК международных спортивных федераций по видам спорта, не включенным в программу Олимпийских игр; — олимпийские академии; — общероссийские общественные (общественно-государственные) физкультурно-спортивные объединения (организации), в том числе ведомственного характера, содействующие развитию олимпийского движения в России, пропаганде физической культуры и спорта; — региональные общественные объединения, созданные для развития, пропаганды и популяризации олимпийского движения. Формулировка Устава показывает, что ему вообще незнакома ситуация, при которой, например, Ассоциация зимних олимпийских видов спорта могла бы выйти из ОКР. Слово «являются» практически предусматривает предписываемое членство. В отношении физических лиц прямо предусмотрен императив. Изначально в уставе указывается: «Членами ОКР — физическими лицами могут быть граждане Российской Федерации, содействующие успешной деятельности ОКР, вносящие личный вклад в развитие олимпийского движения в России». В дальнейшем предписывается: «Членами ОКР также должны являться действующие спортсмены-олимпийцы и ветераны-олимпийцы, статус которых как членов ОКР прекращается по окончании трех Олимпиад с момента их участия в Олимпийских играх, если не появляется иных обстоятельств, предполагающих пролонгацию их статуса как членов ОКР». Особенностью правового положения ОКР выступает еще факт его признания Международным олимпийским комитетом. Глава 4 Олимпийской хартии (в действии с 7 июля 2007 г.) <7> предусматривает требования, предъявляемые к национальным олимпийским комитетам (НОК). Хартия предписывает, что только национальные олимпийские комитеты обладают исключительным полномочием представлять свои соответствующие страны на Олимпийских играх и на региональных, континентальных и мировых комплексных соревнованиях, проводимых под патронажем МОК. Кроме этого, каждый НОК обязан участвовать в Играх Олимпиады, посылая туда спортсменов. НОКи обладают исключительным полномочием в выборе и назначении города, который может представить свою кандидатуру для организации Олимпийских игр в их соответствующих странах. Хартия допускает сотрудничество НОКов с государственными органами, но оно должно подчиняться олимпийским принципам. В центре регулирования статуса НОКов лежит их автономия, они сами должны противодействовать какому-либо давлению, включая, но не ограничиваясь, политическое, юридическое, религиозное или экономическое, которое могло бы им помешать выполнять Олимпийскую хартию. В случае нарушения данных принципов МОК может приостановить или лишить признание НОК, «если конституция, законодательство или другие нормативные акты, действующие в этой стране, или любой акт правительственного органа или любой другой организации мешают деятельности НОК или формированию и выражению его воли». ——————————— <7> URL: http://www. olympic. ru/doc/Olimpiada_Hartiya_OK. doc (23 мая 2009 г.).
Несколько иначе (в отличие от Устава ОКР) Хартия определяет членство в НОКе. Правило 29 закрепляет: «Независимо от своего состава НОКи должны включать: 1.1) всех членов МОК в их стране, если таковые есть. Эти члены имеют право голоса на генеральных ассамблеях НОК… 1.2) все национальные федерации, являющиеся членами МСФ, чьи виды спорта включены в программу Олимпийских игр, или их представителей; 1.3) действующих или ушедших из спорта спортсменов, принимавших участие в Олимпийских играх, однако последние должны покинуть свой пост не позднее чем по окончании трех Олимпиад с момента их последнего участия в Олимпийских играх». Как видно, Устав ОКР несколько иначе определяет членство, устанавливая обязательное членство. В Олимпийской хартии членство некоторых субъектов определено как привилегия, более того, НОК предписывается включать их в свой состав. Определены гарантия от государственного влияния, согласно которой правительства или иные общественные власти не могут назначать членов НОК. Однако НОК может принять решение по своему усмотрению об избрании в качестве своих членов представителей этих властей. Особо отметим, что НОК в одном государстве может быть создан только в единственном числе. Даже если на территории государства будут созданы два олимпийских комитета, это создаст проблемы членства для обеих организаций. МОК приостановит участие одного НОК и не допустит членство второго. Можно еще привести одну общественную организацию, чей статус зависит от аналогичного международного признания — это общероссийская общественная организация «Российский Красный Крест». Главное требование Международного Комитета Красного Креста (МККК) — создание и деятельность только одного национального общества Красного Креста или Красного Полумесяца в пределах одного государства. Сам статус МККК уникален. Он является ассоциацией, подчиняющейся Гражданскому кодексу Швейцарии, в то же время официально признан Женевскими конвенциями 1949 г. и мировым сообществом, обладая тем самым особым положением независимой гуманитарной организации. Его сотрудники находятся под международной защитой. В годы советской власти на территории СССР действовало Положение о Союзе Обществ Красного Креста и Красного Полумесяца Советских Социалистических Республик, утвержденное Постановлением СНК СССР от 1 сентября 1925 г. В настоящее время Российский Красный Крест — общественная организация, подчиняющаяся положениям Федерального закона «Об общественных объединениях». Однако ряд норм этого Закона применяется в конкретном случае с учетом требований международного гуманитарного права. В частности, не допускается создание альтернативных организаций. Недопустимо использование международной эмблемы Красного Креста иными организациями, кроме соответствующего национального общества. Есть еще ряд отличий, на которых в рамках данного исследования останавливаться подробно не будем. Как уже упоминалось, ОКР объединяет общероссийские спортивные федерации, статус которых определяет ст. 14 Закона о ФиС: создание, деятельность, реорганизация и ликвидация общероссийских спортивных федераций осуществляются в соответствии с законодательством РФ об общественных объединениях с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом. Для получения официального статуса общероссийской спортивной федерации необходимо получить государственную аккредитацию, осуществляемую Минспорттуризма России. Закон также исходит из общего правила, что по одному виду спорта на территории России может быть аккредитована в качестве общероссийской спортивной федерации только одна общественная организация. Положение об аккредитации общероссийских физкультурно-спортивных объединений (федераций, союзов, ассоциаций) по различным видам спорта утверждено Постановлением Правительства РФ от 6 июля 2001 г. N 515 <8>, которое, хотя и было принято до принятия нового Закона о ФиС, продолжает действовать в части, не противоречащей новому Закону. Положение предусматривает, что аккредитация федераций, входящих в состав международных спортивных объединений, признанных Международным олимпийским комитетом, осуществляется с учетом предложений ОКР. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 3022.
Сама аккредитация включает в себя рассмотрение (экспертизу) заявления и представленных документов, аттестацию федерации, принятие решения о выдаче аттестата об аккредитации или об отказе в его выдаче, оформление и выдачу аттестата. Срок действия аттестата не может быть более четырех лет. Федерация признается аккредитованной в течение всего периода, указанного в аттестате, если действие аттестата не приостановлено или он не аннулирован органом по аккредитации. Часть 3 ст. 14 Закона о ФиС закрепляет требования, которым должна соответствовать общероссийская федерация. Следует отметить, что Олимпийская хартия также предъявляет специальные требования к национальным федерациям. Официальные разъяснения ее правил 28 и 29 указывают, что национальная федерация должна быть членом национального Олимпийского комитета, заниматься специфической и реальной спортивной деятельностью, в своей стране и на международном уровне, в частности, организуя и принимая участие в соревнованиях и осуществляя тренировочные программы для спортсменов. В этих же разъяснениях говорится о том, что НОК не должен признавать более одной национальной федерации для каждого вида спорта. Соответственно международные документы не предполагают процедуру государственной аккредитации, отдавая процедуру признания национальным олимпийским комитетам, а также вводя такую форму единения, как членство в указанном комитете. Представляется такой подход оправданным. В этом случае функции по государственной аккредитации, принадлежащие Минспорттуризму РФ, можно считать избыточными. ОКР, по-видимому, и так сможет выполнять функции по соблюдению принципов Олимпийской хартии через членство в нем общероссийских спортивных федераций. По-видимому, отказ от международной модели обусловлен тем, что ОКР признается общественной организацией. В этом случае нормы Федерального закона «Об общественных объединениях» не допускают обязательного членства и осуществления контроля со стороны общественной организации, когда его природа носит публичный характер. В такой ситуации видна непоследовательность законодателя. Закон о ФиС показывает, что ОКР обладает рядом специфических черт. Даже сам факт существования специального Закона, который определяет статус конкретной общественной организации, указывает на ее неординарность. При анализе положений Устава ОКР также видно, что ряд его норм «не вписывается» в устоявшуюся модель регулирования статуса общественных организаций. Отношения между ОКР и общероссийскими спортивными федерациями также носят специфический характер. Например, Устав общероссийской спортивной организации «Федерация спортивного катания на коньках России» <9> предусматривает, что Федерация осуществляет свою деятельность в соответствии с российскими нормативными актами и Конституцией Международного союза конькобежцев (ИСУ), а также общепризнанными международными нормами и положениями. Федерация признана Олимпийским комитетом России, что необходимо по Конституции ИСУ для представления своего вида спорта на международной арене. Устав общероссийской общественной организации «Ассоциация гольфа России» <10> устанавливает, что ассоциация является основанным на членстве физкультурно-спортивным общественным объединением, созданным с целью развития, пропаганды, популяризации гольфа в Российской Федерации. Ассоциация осуществляет свою деятельность в соответствии с российскими нормативными актами, а также Уставами Международной федерации гольфа (International Golf Federation), Европейской ассоциации гольфа (European Golf Association), Ассоциации профессиональных гольфистов Европы (PGA of Europe). Ассоциация является членом Олимпийского комитета России. Ассоциация в соответствии с аккредитацией имеет право проводить официальные спортивные соревнования Российской Федерации, международные спортивные соревнования на территории Российской Федерации, мероприятия по подготовке к участию в международных спортивных соревнованиях и участию в них сборных команд Российской Федерации по гольфу, предусмотренные единым календарным планом физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий. ——————————— <9> URL: http://www. goldskate. ru/federation/index. shtml. <10> URL: http://www. rusgolf. ru/ustav. htm.
Членство в ОКР для общероссийских спортивных федераций является условием их государственной аккредитации, а также основанием для признания международным спортивным сообществом. Необходимо отметить, что ОКР не выполняет функции «головной организации» по отношению к спортивным федерациям. Они не являются филиалами или представительствами ОКР. Подводя итог, можно отметить, что статус ОКР «не вписывается» в общую формулу общественного объединения. Так, анализ полномочий ОКР указывает на его партнерские отношения с Минспорттуризма России в процессе осуществления государственной политики в сфере развития физической культуры и спорта. Особенности статуса ОКР заключаются в том, что Закон четко определяет, что такое общественное объединение создано в России в одном лице. Однако одним из элементов права на объединение выступает право на создание общественных объединений. Правовое положение ОКР определяет специальный Закон. Кроме того, в Уставе ОКР предусмотрен принцип обязательного членства (для действующих спортсменов-олимпийцев и ветеранов-олимпийцев). ОКР признан Международным олимпийским комитетом. Все это свидетельствует о том, что законодательство об общественных объединениях нуждается в уточнении относительно таких организаций, которые хотя и созданы под патронажем государства, но отделены от него, обладают такими признаками, как автономность, самоуправляемость, некоммерческий характер. При этом они основаны на членстве, что и сближает их именно с общественными объединениями.
