——————————— <*> Sheremetova G. S. Free legal assistance: prospects of legal regulation.
Шереметова Г. С., аспирантка кафедры гражданского процесса Уральской государственной юридической академии.
Проблемы бесплатной юридической помощи давно обсуждаются в научном сообществе. В данной статье рассматривается последний из законопроектов, направленный на регулирование бесплатной юридической помощи, и предлагаются пути решения возникающих проблем.
Problems of legal aid have been discussed by the scientific society for a long time. The article describes the last draft law concerning a regulation of legal aid and offers the ways of solving problems which arise in this sphere.
Key words: draft law, legal assistance, advocate, indexes of quality.
Российский гражданский процесс целенаправленно идет по пути укрепления состязательного начала. В то же время истинная состязательность предполагает участие юридически подкованных сильных соперников. Однако в условиях правовой необразованности населения это становится практически невозможным без обеспечения права на квалифицированную юридическую помощь. С другой стороны, право на квалифицированную юридическую помощь является частью более сложной проблемы — доступности правосудия, так как для малообеспеченных лиц невозможность нанять профессионального юриста равносильна невозможности отстоять свои интересы в суде. Право каждого на получение квалифицированной юридической помощи гарантируется ст. 48 Конституции Российской Федерации, причем в случаях, предусмотренных законом, такая помощь оказывается бесплатно. В уголовном судопроизводстве таким законом является Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации; в гражданском же судопроизводстве случаи, когда юридическая помощь предоставляется бесплатно, установлены прежде всего ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Указанная статья устанавливает весьма ограниченный перечень категорий дел, где возможно получение бесплатной юридической помощи, да и сама возможность получения юридической помощи ставится в зависимость от наличия правового акта субъекта Российской Федерации, поскольку им должен быть урегулирован перечень документов, необходимых для получения юридической помощи бесплатно. Подобные нормативно-правовые акты приняты немногими субъектами Российской Федерации. А там, где все же эти акты приняты, не выделяется достаточное финансирование данной деятельности. Так, по данным отчета Совета Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации о работе за период с апреля 2005 г. по апрель 2007 г., в 25 субъектах России не приняты законы и иные нормативно-правовые акты по вопросам создания условий оказания гражданам бесплатной юридической помощи; в 38 субъектах Российской Федерации, принявших подобные нормативно-правовые акты, денежные средства на компенсацию расходов адвокатов по оказанию юридической помощи бесплатно не выделены <1>. Такая ситуация влечет существенное ограничение права граждан на получение бесплатной юридической помощи. ——————————— <1> См.: Кривоносова О. Ю. Конституционное право на бесплатную юридическую помощь в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 147.
Помимо прочего необходимость предоставления при определенных обстоятельствах бесплатной юридической помощи по гражданским делам подчеркивается и международными правовыми актами. Среди них наиболее значимым является Конвенция о защите прав человека и основных свобод. И хотя данная Конвенция прямо не содержит указания на получение бесплатной юридической помощи, Европейский суд по правам человека, пользуясь своими полномочиями по толкованию, выводит право на подобный вид помощи из содержания ч. 1 ст. 6 Конвенции <2>. ——————————— <2> См.: решение Европейского суда по правам человека от 9 октября 1979 г. по делу «Эйри против Ирландии» (Airey v. Ireland), а также решение от 21 февраля 1975 г. по делу Голдер против Соединенного Королевства (Golder v. UK).
Учитывая важность рассматриваемого вопроса и сложившееся неблагоприятное положение дел в данной сфере, государство в последнее время прилагает значительные усилия по выработке эффективного правового регулирования вопросов оказания бесплатной юридической помощи. Так, в рамках подготовки федерального закона, регулирующего указанные вопросы, уже разработана концепция и несколько законопроектов, последним из которых является проект федерального закона «О системе бесплатной юридической помощи» (далее — законопроект). Исходя из анализа данного законопроекта, можно утверждать, что его разработчики остались верны идее многообразия субъектов оказания юридической помощи, включив в их состав наряду с государственными юридическими бюро и адвокатами, ряд государственных органов и негосударственных образований. Характеризуя в целом направленность на законодательную регламентацию положительно, необходимо все же отметить некоторые недостатки предлагаемого варианта урегулирования рассматриваемого вопроса. Так, наибольшие опасения вызывает отсутствие в законопроекте каких-либо гарантий качества услуг по оказанию юридической помощи. Вместе с тем необходимость обеспечения достаточно высокого уровня любого из видов предоставляемой юридической помощи подчеркивается многими авторами <3>. Например, О. Ю. Кривоносова по данному поводу пишет: «Проблемы обеспечения надлежащего качества юридической помощи, оказываемой бесплатно, являются в этой сфере одними из ключевых для Российской Федерации (как и для многих других стран)… само по себе назначение неимущему гражданину защитника отнюдь не равносильно реализации конституционного права этого гражданина на квалифицированную юридическую помощь» <4>. ——————————— <3> См., например: Кудрявцев В. Л. Конституционно-правовой институт квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации // Государство и право. 2008. N 2. С. 83 — 89; Кривоносова О. Ю. Конституционное право на бесплатную юридическую помощь в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 185 — 188. <4> Кривоносова О. Ю. Указ. соч. С. 187.
При этом автор выделяет четыре основных способа получения «относительно достоверной, хотя неизбежно неполной информации о качестве юридической помощи»: — анализ дисциплинарной практики адвокатских палат; — анализ мнений представителей основных институтов, задействованных в системе оказания бесплатной юридической помощи: адвокатов, судей, работников органов дознания и органов следствия (в уголовном судопроизводстве); — анализ мнений получателей юридической помощи; — мониторинг деятельности адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь <5>. ——————————— <5> См.: Там же. С. 185.
В целях решения проблемы качества оказываемой юридической помощи представляется необходимым установление общих для всех субъектов юридической помощи показателей, в соответствии с которыми в дальнейшем будет возможным проведение контроля качества. В литературе отмечаются следующие группы показателей качества, используемые в аналогичных условиях за рубежом: исходные показатели, структурные, процессуальные и результирующие показатели <6>, которые соответственно оценивают профессиональные качества лиц, оказывающих юридическую помощь, организацию процедуры, качество самих услуг по оказанию юридической помощи, полноту совершенных действий и удовлетворенность клиентов. ——————————— <6> См.: Шабельников Д. Б., Шепелева О. С. Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта: Сб. материалов. М.: ООО «Вариант», 2010. С. 108.
В соответствии с указанными показателями возможна разработка мер контроля качества услуг по оказанию юридической помощи. Представляется, что данные меры могут носить характер предварительных и итоговых. Так, при предварительном контроле будут оцениваться потенциальные возможности лица оказывать качественную юридическую помощь (в качестве показателей при этом выступят уровень образования, стаж работы в юридической сфере, посещение курсов по повышению квалификации и т. д.). Целью же итогового контроля будет являться оценка деятельности в процессе оказания юридической помощи и ее результат (показателями здесь могут выступить полнота представленной клиенту информации, необходимость и достаточность предпринятых мер, степень удовлетворенности клиента и т. д.). При этом особо внимательно необходимо подойти к выбору контролирующего субъекта ввиду большой сложности и трудоемкости возлагаемых на него задач. В качестве определенной гарантии качества представляется возможным установить в законе меры ответственности за некачественное оказание бесплатной юридической помощи. В настоящий момент законопроект говорит лишь о возможной ответственности адвокатов (в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»). Рассматривая шире вопросы ответственности при оказании юридической помощи, возможно распространение карательных механизмов и на случаи незаконного отказа в предоставлении бесплатной юридической помощи, поскольку ранее в литературе «отсутствие санкций в отношении адвокатов за отказ в предоставлении юридической помощи бесплатно, если данная категория лиц имеет по закону право на получение такой помощи» указывалось как «возможная причина, того, что система предоставления юридических услуг в процессе не сложилась» <7>. ——————————— <7> Европейские стандарты права на справедливое судебное разбирательство и российская практика / Под ред. А. В. Деменевой. Екатеринбург: Изд-во «Чароид», 2003. С. 81.
Еще одним недостатком рассматриваемого законопроекта можно назвать необходимость представления набора документов для получения юридической помощи в форме устных консультаций (по п. 1 ч. 4 ст. 6 законопроекта), что делает невозможным предоставление таких консультаций по телефону (иным средствам связи). Вместе с тем такой способ консультирования является довольно эффективным, малозатратным и особо актуальным для инвалидов, пожилых людей, т. е. именно для тех категорий граждан, на которых рассчитан этот законопроект. Более того, по данным Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации за 2008 г. в сфере оказания юридической помощи бесплатно (в порядке ст. 26 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации») адвокатами выполнено 1106338 поручений, в ходе которых дано юридических консультаций — 854296 (или 77% от общего числа поручений) <8>. Приведенные показатели свидетельствуют о значительной потребности в юридической помощи именно в виде устных консультаций по правовым вопросам. ——————————— <8> См.: Отчет Совета Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации за период с апреля 2007 г. по апрель 2009 г., размещенный на сайте Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации: http://www. fparf. ru/.
Если же исходить из зарубежного опыта, то, например, в Нидерландах консультирование по телефону занимает 58% по отношению к другим способам устного консультирования в окнах юридической помощи, оказывающих так называемую первичную юридическую помощь <9>. ——————————— <9> Данные приводятся по докладу Петера ван ден Биггелаар «Первичная юридическая помощь», размещенному на сайте института «Право общественных интересов»: http://www. pili. org.
В связи с этим некоторые авторы предлагают не ограничивать круг лиц, имеющих право на получение устных консультаций, чтобы устранить необходимость документального подтверждения своего права на получение такого вида помощи <10>. Представляется, что в силу ограниченности выделяемых финансовых ресурсов подобный подход на современном этапе становления российской системы бесплатной юридической помощи не совсем приемлем. ——————————— <10> См., например: Шабельников Д. Б., Шепелева О. С. Указ. соч. С. 280.
При первичном обращении лица за юридической помощью не видится возможностей для получения консультаций по телефону без документального подтверждения данным лицом своего статуса. Поэтому при вторичном обращении считаем целесообразным предоставить нуждающимся в юридической помощи лицам право на получение устных консультаций при указании лишь своих паспортных данных (в случае обращения за помощью с использованием средств связи). Такой подход обеспечит адресность получения юридической помощи и повысит доступность отдельных ее видов. Помимо прочего последний вариант законопроекта не устанавливает никаких требований к сотрудникам государственных юридических бюро, оставляя этот вопрос на усмотрение субъектов Российской Федерации. Представляется, что подобная ситуация не способствует установлению эффективно функционирующей системы юридической помощи на территории всей страны. Поэтому в целях обеспечения единого стандарта оказания юридической помощи будет полезным на федеральном уровне установить минимальные требования к работникам государственных бюро, непосредственно задействованным в процессе оказания юридической помощи, в частности, таким требованием может выступить наличие высшего юридического образования. Подводя итог, можно отметить, что сегодня законодателем предпринимаются меры, направленные на построение системы оказания бесплатной юридической помощи, однако не все проблемы решены. Для эффективного действия всей системы необходимо дополнительно проработать ряд вопросов (таких, как гарантии качества услуг по оказанию юридической помощи, обеспечение доступности юридической помощи всем категориям лиц, имеющим на нее право, и проч.). В связи с этим указанный законопроект можно рассматривать лишь как еще один шаг, хотя и, безусловно, положительный, на пути обеспечения права отдельных категорий граждан на бесплатную юридическую помощь, гарантированную Конституцией Российской Федерации.
