(Каляшин А. В.) («Административное право и процесс», 2010, N 4)
О МЕСТЕ СЛУЖБЫ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
А. В. КАЛЯШИН
——————————— <*> Kalyashin A. V. On the role of serving in penal system as part of state service of the Russian Federation.
Каляшин А. В., старший преподаватель кафедры управления и административно-правовых дисциплин Владимирского юридического института ФСИН России, кандидат юридических наук.
В современной отечественной административно-правовой науке вопрос о месте, которое занимает профессиональная служебная деятельность сотрудников уголовно-исполнительной системы в общей системе государственно-служебных отношений, остается открытым и полностью не исследованным. В статье анализируются современные международные и российские нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения, связанные со службой в ФСИН России, ее учреждениях и органах.
Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, государственно-служебные отношения, служба в УИС, сотрудник УИС.
The given article is devoted to the institution of administrative law — «service in penal system», which is actively developing now. The question of the role of a penal servant professional activity in the system of state service is both still open and not fully researched in modern law and not regulated in legislation. Modern international and domestic legal acts regulating relations in the Federal Service for Execution of Sentences of the Russian Federation and its institutions are analyzed in the article.
Key words: state service, state servant, relations between the state and the service, service in penal system, penal servant.
В настоящий период времени вопрос о месте, занимаемом профессиональной служебной деятельностью сотрудников УИС в общей системе государственно-служебных отношений в теории административного права, остается открытым и полностью не исследованным, а в законодательстве до конца не регламентированным. В связи с этим видится важным определить место, которое в настоящее время занимает или может занять служба в УИС в системе государственной службы РФ. Рассмотрение указанного вопроса возможно с теоретической и правовой точек зрения. Российская Федерация (далее — РФ), стремясь стать полноправным членом международного сообщества, реализуя мероприятия по гуманизации пенитенциарной системы, приведению российского пенитенциарного законодательства в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, в 1996 г. присоединилась к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и Протоколам к нему <1>. ——————————— <1> См.: ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и Протоколам к нему» от 23.02.1996 N 20-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 775.
Затем на основании Указов Президента РФ <2>, в целях совершенствования системы исполнения уголовных наказаний, в соответствии с рекомендациями Комитета министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах, УИС с 1 сентября 1998 г. переведена под юрисдикцию Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России). ——————————— <2> См.: Указы Президента РФ «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 08.10.1997 N 1100 // СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3616; «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации» от 28.07.1998 N 904 // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3841.
Важно отметить, что до перехода учреждения и органы УИС являлись составной частью системы МВД России, а ее сотрудники проходили службу в органах внутренних дел Российской Федерации (далее — ОВД РФ). Далее в соответствии с п. 13 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <3> от 09.03.2004 N 314 (в ред. от 25.12.2008, с изм. от 22.06.2009) и п. 6 Указа Президента РФ «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» <4> от 13.10.2004 N 1313 сотрудники учреждений и органов УИС Министерства юстиции Российской Федерации переведены в Федеральную службу исполнения наказаний и проходят службу в ФСИН России, ее территориальных органах, учреждениях, исполняющих наказания, следственных изоляторах, а также на предприятиях и в учреждениях, специально созданных для обеспечения деятельности УИС <5>. ——————————— <3> См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945, N 21. Ст. 2023. <4> См.: СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108. <5> См.: Приказ Минюста РФ «О переводе сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в Федеральную службу исполнения наказаний» от 17.01.2005 N 1 // Ведомости УИС. 2005. N 2. С. 48.
В связи с передачей и переводом возникли следующие потребности: — в формировании в ведении Минюста России УИС как совокупности органов исполнительной власти, выполняющих правоохранительные функции; — в юридической регламентации возникших новых государственно-служебных отношений в ФСИН России, ее учреждениях и органах. УИС как комплекс органов исполнительной власти в ведении Минюста России создана, а нормативный правовой акт, регламентирующий прохождение службы в учреждениях и органах ФСИН России, до сих пор не разработан и, соответственно, не принят, несмотря на то что с момента проведения указанных преобразований прошло уже почти 12 лет. В связи с этим сегодня государственно-служебные отношения сотрудников УИС регулируются Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации <6> и утвержденной Приказом Минюста России от 06.06.2005 N 76 на его основе Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы <7>. ——————————— <6> См.: Постановление ВС РФ от 23.12.1992 N 4202-1 (в ред. от 25.12.2008) «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70. <7> См.: Приказ Минюста РФ от 06.06.2005 N 76 (в ред. от 29.07.2008) «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» // Рос. газ. N 114. 2005. 6 июля.
Несмотря на преамбулу к Положению о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, устанавливающую, что Положение регулирует порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками ОВД РФ, в настоящий период времени с правовой точки зрения сотрудники УИС не проходят ни службу в ОВД РФ, ни государственную службу, а служат в ФСИН России, ее учреждениях и органах. Указанная действительность противоречит положению ст. 7 «Правоохранительная служба» Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 N 58-ФЗ (в ред. от 01.12.2007) <8> (далее — ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»), которое устанавливает, что государственную службу должны проходить в том числе и сотрудники государственных органов, служб и учреждений, реализующие следующие государственно значимые функции: по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина (таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины). ——————————— <8> См.: СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Кроме этого, международные правовые акты рекомендуют РФ назначать сотрудников (персонал) пенитенциарных учреждений в качестве государственных служащих. Например, в п. 3 правила 46 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными (утверждены ООН 30 августа 1955 г., одобрены Экономическим и социальным советом на 994-м пленарном заседании 31 июля 1957 г.) <9> установлено, что сотрудников тюремной администрации следует назначать в качестве специализированных работников тюремного управления, пользующихся статусом государственных служащих. ——————————— <9> См.: Сов. юстиция. 1992. N 2. С. 19.
Пункт 54.2 части III «Персонал пенитенциарных учреждений» Рекомендации N R (87) 3 Комитета министров Совета Европы «Относительно Европейских пенитенциарных правил» (принята Комитетом министров Совета Европы 12.02.1987) определяет, что «персонал состоит, как правило, из профессиональных штатных сотрудников, имеющих статус гражданских служащих, вследствие чего им гарантируется занятость, при условии добросовестного выполнения своих обязанностей, эффективности, физической пригодности, душевного здоровья и соответствующего уровня образования. Заработная плата должна быть достаточно высокой, чтобы позволить нанимать и сохранять на службе мужчин и женщин соответствующей квалификации; им предоставляются различные льготы и благоприятные условия службы, учитывающие характер труда и предъявляемые к персоналу требования» <10>. ——————————— <10> См.: Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М.: СПАРТАК, 1998. С. 209 — 263.
Таким образом, рекомендации норм международного и российского права, произошедшие преобразования в России создали предпосылки для регламентации правоотношений, связанных с поступлением на службу в УИС, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) ее сотрудников в качестве государственных служащих. Проблема в определении места службы в УИС в системе государственной службы неразрывно связана и с принятием федерального закона о правоохранительной службе РФ. В рамках проводимой в России административной реформы, в частности в результате преобразований государственной службы, был принят ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Этот Закон (ст. 2) выделил следующие виды государственной службы: государственная гражданская, военная и правоохранительная. Настоящий Закон впервые дал определение правоохранительной службе. Однако представленная дефиниция в настоящее время не применяется, поскольку до сих пор не принят и, соответственно, не введен в действие отдельный федеральный закон о правоохранительной службе. А необходимость введения в действие такого Закона обусловлена ст. 19 вышеуказанного законодательного акта. Таким образом, пока не принят самостоятельный федеральный закон о правоохранительной службе, определить, какие органы являются правоохранительными и какие субъекты проходят правоохранительную службу, проблематично. В то же время некоторые выводы можно сделать на основании анализа действующего правового материала. Так, по смыслу ст. 2 Федерального закона от 20.04.1995 N 45-ФЗ (в ред. от 22.08.2004) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» <11> государственной защите подлежат лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, а также сотрудники учреждений и органов УИС. Нормы вышеуказанного Закона косвенно относят сотрудников УИС к должностным лицам правоохранительных органов. ——————————— <11> См.: СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1455.
В Постановлении Правительства РФ от 31.12.2004 N 911 (в ред. от 26.04.2008) «О порядке оказания медицинской помощи, санаторно-курортного обеспечения и осуществления отдельных выплат некоторым категориям военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членам их семей» сотрудники УИС включены в перечень служащих правоохранительных органов <12>. ——————————— <12> См.: СЗ РФ. 2005. N 2. Ст. 166.
В некоторых документах, в частности в телеграмме Пенсионного фонда РФ от 07.04.2005 N ГБ-25-30/13170, разъясняется: «К федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная или правоохранительная служба, относятся: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба исполнения наказаний» <13>. ——————————— <13> См.: Пенсия. 2005. N 4.
В главе I «Общие положения» ч. 2 ст. 4 «Правоохранительная служба» проекта Федерального закона «О правоохранительной службе в Российской Федерации» заложено следующее положение: «Правоохранительная служба предусматривается в федеральных органах государственной власти, в ведении которых находятся вопросы внутренних дел, исполнения наказаний…» <14>. ——————————— <14> URL: www. Fireman. ru/news.
Сказанное позволяет сделать следующие выводы. В проекте Федерального закона «О правоохранительной службе в Российской Федерации» заложена норма, предусматривающая правоохранительную службу в учреждениях и органах УИС. Но с правовой точки зрения сотрудники УИС приобретут статус федерального государственного служащего и будут проходить государственную правоохранительную службу только с момента принятия и вступления в силу указанного Закона и включения в утвержденный Президентом РФ Реестр должностей федеральной государственной службы перечня типовых должностей правоохранительной службы. Поэтому на начальном этапе нам видится актуальным принять Закон «О правоохранительной службе в Российской Федерации», в котором будет установлен единый правовой режим прохождения службы служащими правоохранительной службы. Место, которое должна занять служба в УИС в системе государственной службы РФ после принятия и вступления в силу Федерального закона «О правоохранительной службе в Российской Федерации», представлено в схеме.
Схема
Государственная служба РФ
Федеральная Государственная служба государственная служба субъектов РФ
Федеральная Правоохранительная Военная служба гражданская служба (после служба принятия и вступления в силу закона)
Служба в Служба в уголовно — Служба в органах исполнительной таможенных внутренних системе органах, органах дел РФ наркоконтроля и других правоохранительных органах
Из схемы видно, что служба в УИС должна выступить в качестве самостоятельного правового института и входить в комплексный социально-правовой институт государственной службы РФ.
