(«Административное и муниципальное право», 2010, N 8)
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ
В АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
М. М. ЗВЯГИН
Звягин Михаил Михайлович, кандидат юридических наук, прокурор по надзору за соблюдением таможенного законодательства Московско-Ярославской транспортной прокуратуры.
В статье рассматриваются проблемы реализации мер административной ответственности за нарушение таможенного законодательства, раскрываются проблемы правоприменительной деятельности, а также роль органов прокуратуры по обеспечению законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов.
Prosecutor’s supervision in the facilitating mechanism of legality in administrative and jurisdictional activity by customs authority
M. M. Zvyagin
The article considers the problems of realization of measures of administrative responsibility for violation of customs legislation and uncovers the problems of law-enforcement practice as well as the role of prosecution authorities in enforcement of legality of administrative and jurisdictional activity by customs authorities.
Состояние законности при привлечении таможенными органами виновных лиц к административной ответственности в целом можно назвать удовлетворительным. В большинстве случаев дела об административных правонарушениях таможенными органами возбуждаются обоснованно, административное производство ведется в соответствии с требованиями КоАП РФ. Подтверждением тому являются статистические данные отмененных постановлений по делам об административных правонарушениях, рассмотренных таможенными органами. Так, по результатам пересмотра дел об административных правонарушениях судами вышестоящими таможенными органами отменяется около трех процентов вынесенных постановлений, из которых треть — по протестам и заявлениям органов прокуратуры.
Вместе с тем необходимо отметить, что транспортными прокурорами выявляются отдельные нарушения законодательства об административных правонарушениях в деятельности поднадзорных таможенных органов.
Так, в 2008 г. в указанной сфере выявлено порядка 3000 нарушений закона. По выявленным нарушениям внесено 417 представлений. Опротестовано 764 незаконных постановления по делам об административных правонарушениях таможенных органов.
Несмотря на системный прокурорский надзор за исполнением требований законодательства об административных правонарушениях, должностными являются одни и те же нарушения и упущения, основные из которых:
— несвоевременное возбуждение дел об административных правонарушениях;
— процессуальные нарушения, в том числе нарушения прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности;
— нарушения норм, регламентирующих порядок назначения и проведения экспертиз, неверное определение субъекта административной ответственности и др.
При изучении материалов дел об административных правонарушениях прокурорами выявлены многочисленные случаи несвоевременного возбуждения дел об административных правонарушениях, а также затягивание сроков проведения так называемых «проверок на наличие в действиях лиц состава административного правонарушения».
В нарушение требований ч. 2 ст. 28.7 КоАП России решения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимаются таможенными органами спустя длительный промежуток времени с того момента, как должностному лицу, при надлежащем исполнении своих должностных обязанностей, должно было стать известно о факте совершения противоправного деяния.
К примеру, 11 декабря 2008 г. должностными лицами Горнякского таможенного поста Алтайской таможни при таможенном оформлении товаров, ввезенных А. П. Легаловым, в результате таможенного досмотра установлен факт заявления декларантом недостоверных сведений о количестве товара.
Товар и автомобиль, на котором он был перемещен, принадлежащие А. П. Легалову, должностными лицами Горнякского таможенного поста были изъяты и помещены в зону таможенного контроля. В нарушение требований ст. 27.10 КоАП РФ факт изъятия товаров и транспортного средства должностными лицами таможенного органа документально не оформлен.
Дело об административном правонарушении по данному факту в отношении Легалова А. П. возбуждено только 15 декабря 2008 г. после его заявления о возврате ему изъятых товаров и автомобиля.
При этом, по причине допущенных процессуальных нарушений закона, определение о возбуждении дела об административном правонарушении было направлено для доработки и устранения недостатков, в связи с чем автомобиль и часть товара были необоснованно возвращены А. П. Легалову, и только 19 декабря 2008 г. должностными лицами Горнякского таможенного поста составлен протокол изъятия товаров, не задекларированных А. П. Легаловым, возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 16.2 КоАП РФ.
Находкинским транспортным прокурором при проверке дела об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя И. Н. Часова установлено, что определение о возбуждении дела об административном правонарушении составлено спустя месяц с момента выявления факта административного правонарушения.
Значительное количество нарушений, выявляемых органами прокуратуры, связано с процессуальными нарушениями, допущенными должностными лицами таможенных органов при производстве по делам об административных правонарушениях.
В ряде случаев в нарушение процессуальных требований определения о возбуждении дела об административном правонарушении не соответствовали положениям названного законодательства, не соблюдались сроки вручения их копий лицам, в отношении которых они выносились; протоколы об административных правонарушениях составлялись с нарушением установленных сроков; опрос свидетелей по делам об административных правонарушениях зачастую проводился до возбуждения дела; в определениях о назначении товароведческой экспертизы отсутствовали подписи эксперта о разъяснении прав и обязанностей, предупреждении об ответственности за дачу заведомо ложного заключения; в постановлении по делу об административном правонарушении не указывался адрес органа, вынесшего решение. В нарушение требований ст. ст. 24.1, 26.1 и ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ не выяснялись все обстоятельства по делу.
Так, должностными лицами Пермской таможни в нарушение требований ст. 28.5, ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, определения о возбуждении дел об административных правонарушениях составлялись по истечении месяца с момента выявления фактов административных правонарушений, а в отдельных случаях — по истечении срока давности привлечения к административной ответственности (Читинская таможня).
Распространены нарушения, когда дела об административных правонарушениях рассматриваются без участия лиц, привлекаемых к ответственности, либо их законных представителей. Доказательства надлежащего уведомления лица, привлекаемого к ответственности, о составлении протокола и обеспечения ему возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КОАП РФ, не представлены, соответствующих записей протоколы не содержат, доказательств надлежащего извещения о месте и времени рассмотрения дела отсутствуют.
Так, Енисейским транспортным прокурором при проверке дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 16.3 КоАП РФ, возбужденного таможенным постом «Аэропорт Красноярск» в отношении Р. Т. Касымжанова, установлено, что в нарушение ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассмотрено в отсутствие правонарушителя, данные о надлежащем уведомлении Р. Т. Касымжанова о времени и месте составления протокола, рассмотрения дела в материалах отсутствуют.
Бурятским транспортным прокурором принесено 10 протестов на незаконные решения Наушкинской таможни по причине ненадлежащего извещения лиц о дате и времени составления протоколов об административном правонарушении. Так, сотрудники таможни в момент помещения товара на склад временного хранения вручали физическим лицам уведомления о сроках временного хранения и одновременно уведомляли их о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, в случае нарушения ими данных сроков. В дальнейшем указанные уведомления в случае неявки лица в момент составления протокола необоснованно расценивались в качестве надлежащего уведомления, что повлекло нарушения прав лица, предусмотренных ст. 25.1 КоАП РФ.
Массовый характер носят нарушения, когда к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается ненадлежащее лицо в качестве законного представителя (по доверенности), что приводит к тому, что протоколы об административном правонарушении составляются фактически в отсутствие законного представителя. Данные нарушения характерны при привлечении к ответственности как юридических, так и физических лиц.
КоАП РФ предусмотрено личное участие лица, привлекаемого к ответственности, либо его законного представителя при производстве по делу об административном правонарушении. Участие только представителя привлекаемого к ответственности лица действующим законодательством не предусмотрено.
Представитель, согласно ст. 25.5 КоАП РФ, участвует в производстве по делу исключительно для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется административное расследование, и потерпевшему. Согласно п. 5 ст. 25.5 КоАП РФ представитель наделен определенными процессуальными правами и обязанностями, которые по объему отличаются от прав и обязанностей лица, привлекаемого к ответственности.
Равные права и обязанности физическое лицо, в отношении которого ведется производство по делу, и его представитель имеют только при условии, что лицо, привлекаемое к ответственности, является несовершеннолетним, либо по своему физическому или психическому состоянию лишено возможности самостоятельно реализовать свои права.
Зачастую вместо лица, привлекаемого к ответственности, выступает его защитник (адвокат), что также противоречит требованиям действующего законодательства.
Прокурорскими проверками выявлены многочисленные случаи указания в процессуальных документах неверных данных о событиях административных правонарушений.
Так, в нарушение ст. ст. 28.2 и 29.10 КоАП РФ должностными лицами Омской таможни в протоколе и Постановлении по делу об АП в отношении Лепешева И. А., возбужденному по ст. 16.10 КоАП РФ, неверно указана дата составления протокола. Вопреки требованиям ст. 29.10 КоАП РФ в резолютивной части постановлений по делам об административных правонарушениях NN 10610000-563/2008, 106100000-515/2008 должностными лицами Омской таможни неверно указаны сведения о лицах, привлекаемых к ответственности.
Должностными лицами Томской таможни при вынесении постановления об административном правонарушении по делу в отношении С. В. Трусова в мотивировочной и резолютивной части постановления указаны разные статьи КоАП РФ, по которым виновное лицо должно быть привлечено к ответственности.
Продолжают иметь место случаи привлечения к административной ответственности ненадлежащих лиц.
Так, 22 января 2008 г. главным государственным таможенным инспектором отдела товарной номенклатуры и торговых ограничений Владимирской таможни в связи с недостоверным декларированием товаров вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ООО «Беко» по ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ.
Вместе с тем грузовые таможенные декларации были поданы таможенным брокером — ООО «Центртаможинформ» на основании брокерского договора от 7 июня 2006 г. В графе 54 ГТД указан представитель ООО «Центртаможинформ» О. Ю. Минеева. Доверенность от имени таможенного брокера и копия брокерского договора находились в пакете документов, приложенных к ГТД.
Таким образом, ответственность за достоверное декларирование товаров, в силу ст. 144 Таможенного кодекса РФ, лежала на таможенном брокере. В отношении ООО «Беко» дело об административном правонарушении возбуждено неправомерно.
Имеются факты необоснованного привлечения к административной ответственности при отсутствии события правонарушения.
Так, например, Постановлением Внуковской таможни от 04.12.2008 ОАО «Внуковский авиаремонтный завод N 400» (далее — ОАО «ВАРЗ-400») привлечено к административной ответственности в виде административного штрафа, за правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 16.19 КоАП РФ, — пользование или распоряжение товарами в нарушение таможенного режима, под который они помещены.
При производстве по делу факт пользования товарами ОАО «ВАРЗ-400» в нарушение таможенного режима, под который они помещены, не установлен. Вина предприятия во вменяемом ему правонарушении не установлена. Таким образом, в действиях ООО «ВАРЗ-400» отсутствует событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 16.19 КоАП РФ.
В деятельности таможенных органов выявлены факты назначения виновному лицу наказания за совершенное административное правонарушение за пределами установленной законом санкции.
К примеру, Постановлением Красноярской таможни к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 16.22 КоАП РФ, привлечено ОАО «Авиакомпания «Красноярские авиалинии», и на него наложено наказание в виде административного штрафа в размере 500000 рублей, в то время как санкция ст. 16.22 КоАП РФ предусматривает наказание для юридических лиц в виде штрафа в размере от пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей.
Указанный факт носит отнюдь не единичный характер. Так, Внуковской таможней ОАО «ВАРЗ-400» привлечено к административной ответственности по ч. 2 ст. 16.19 КоАП РФ и ему назначено наказание в виде штрафа в размере одной второй стоимости товара, явившегося предметом административного правонарушения. Вместе с тем санкцией данной статьи КоАП РФ административное наказание для юридических лиц предусмотрено в виде штрафа в размере от одного до двукратного размера стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения.
Не всегда наряду с юридическим лицом к административной ответственности привлекается виновное в совершении правонарушения должностное лицо.
Так, Постановлением Пензенской таможни по делу об административном правонарушении от 30 апреля 2008 г. ООО «Белатель» привлечено к административной ответственности по ст. 16.11 КоАП РФ «Уничтожение, повреждение, удаление, изменение либо замена средств идентификации» за утрату средств идентификации.
В материалах дела имелись объективные данные, что причиной правонарушения послужили виновные действия водителя-экспедитора указанной организации В. В. Лемешева, который останавливался перед утратой средств идентификации для отдыха на неохраняемой стоянке. Вместе с тем в отношении Б. В. Лемешева дело об административном правонарушении не возбуждалось. Таможенными органами допускаются нарушения при решении вопроса о взыскании издержек по делам об административных правонарушениях.
В соответствии с п. 4 ст. 24.7 КоАП РФ, решение об издержках по делу об административном правонарушении отражается в постановлении о назначении административного наказания. В силу п. 68 Приказа ФТС России от 18 декабря 2006 г. N 1339 «О порядке хранения изъятых вещей и документов, имеющих значение доказательств по делам об административных правонарушениях», сотрудник, осуществляющий административное расследование по делу об административном правонарушении, контролирует баланс издержек по хранению вещественных доказательств.
В нарушение перечисленных норм, в постановлении Мордовской таможни по делу об административном правонарушении от 26 марта 2009 г. в отношении ООО «Феникс Лайт+» конкретный размер издержек, подлежащих взысканию за хранение изъятого товара на складе временного хранения, не указан.
Должностными лицами таможенных органов не принимаются исчерпывающие меры по установлению обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность.
Так, при привлечении ООО «Север» к административной ответственности вопрос об окончании срока исполнения предыдущего наказания Хабаровской таможней не исследовался, несмотря на то что ранее общество за аналогичные правонарушения было привлечено к ответственности по 9 делам об административных правонарушениях.
Должностными лицами таможенных органов принимаются незаконные решения при определении судьбы вещественных доказательств.
Так, например, инспектором отдела административных расследований таможенного поста МАПП Нехотеевка Белгородской таможни 7 марта 2008 г. вынесено Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении N 10101000-1518/2007, возбужденному 7 сентября 2007 г. в отношении Кайдалова В. Н. по ч. 1 ст. 16.1 КоАП РФ по факту нарушения порядка прибытия транспортного средства — автомобиля «УАЗ» и товаров народного потребления на таможенную территорию РФ путем ввоза помимо пункта пропуска через Государственную границу РФ.
В резолютивной части Постановления указано, что транспортное средство — автомобиль марки «УАЗ», изъятое протоколом изъятия вещей и документов, являющееся предметом административного правонарушения, находящееся на ответственном хранении на открытой площадке камеры хранения вещественных доказательств ТП МАПП Нехотеевка, подлежит передаче в собственность государства в соответствии с законодательством РФ.
На момент рассмотрения дела в отделе административных расследований Белгородской таможни имелись данные, полученные из УГИБДД Белгородской области, о законных владельцах основных номерных агрегатов автомобиля. Таким образом, решение о передаче автомобиля «УАЗ» в собственность государства при наличии сведений о законных владельцах незаконно и необоснованно. Принятие подобного решения не входило в компетенцию должностного лица таможенного органа, поскольку согласно ст. 35 Конституции РФ, ст. 225 Гражданского кодекса РФ, ст. 290 Гражданского процессуального кодекса РФ имущество может быть передано в собственность государства лишь по решению суда.
Также необходимо отметить, что должностными лицами ряда таможенных органов зачастую не предпринимаются меры по устранению нарушений, ранее повлекших отмену постановления и возвращение дела об административном правонарушении на новое рассмотрение.
Например, 29 июля 2008 г. Московской прокуратурой по надзору за исполнением законов на воздушном и водном транспорте в ФТС России был внесен протест на постановление о прекращении дела об административном правонарушении в отношении ООО «Астон Мартин Москва».
Решением ФТС России постановление по делу об административном правонарушении отменено, а дело направлено на новое рассмотрение в Шереметьевскую таможню. Основанием для отмены послужили процессуальные нарушения, не позволившие принять всестороннее и объективное решение по делу. Вместе с тем, не устранив указанные нарушения, таможенный орган вынес новое постановление уже о привлечении ООО «Астон Мартин Москва» к административной ответственности. Вновь вынесенное постановление также было отменено.
Также прокуратурой выявлялись факты фабрикования дел об административных правонарушениях, чем нарушались права и законные интересы граждан, искусственно завышались показатели в работе.
Так, Северо-Западной транспортной прокуратурой установлено, что постановлением Выборгской таможни по делу об административном правонарушении житель Санкт-Петербурга Трофимов О. Н. признан виновным в совершении административного проступка, предусмотренного ст. 16.4 КоАП РФ. Правонарушение, вменяемое Трофимову О. Н., выразилось в том, что при прохождении таможенного контроля на таможенном посту МАПП «ТоРФяновка» Выборгской таможни он не заявил о наличии валюты, подлежащей обязательному письменному декларированию.
Впоследствии в ходе оперативно-розыскных мероприятий сотрудниками отдела собственной безопасности Выборгской таможни у Трофимова получено объяснение, из которого следует, что он пересекал таможенную границу через МАПП «ТоРФяновка», заполнил таможенную декларацию и предъявил имеющиеся денежные средства. Также Трофимов пояснил, что в протоколе и постановлении по делу об административном правонарушении подписи, выполненные от его имени, являются поддельными, что впоследствии подтвердилось криминалистическим исследованием.
Таким образом, факт совершения О. Н. Трофимовым административного правонарушения не подтвержден, что явилось основанием для принесения протеста на постановление по делу об административном правонарушении.
Аналогичный протест принесен Северо-Западной транспортной прокуратурой на постановление по делу об административном правонарушении Выборгской таможни в отношении А. О. Калистратова.
Библиографический список:
1. Гуев А. Н. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. М., 2003.
——————————————————————
КонсультантПлюс: примечание.
Монография А. П. Зрелова «Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов (научно-практический комментарий к статье 28.7 КоАП РФ)» включена в информационный банк.
——————————————————————
2. Зрелов А. П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.
3. Калюжный Ю. Н. Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.
4. Клоков Е. А. Административное расследование в органах внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2005.
5. Малашин Е. В. О санкциях за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции // Налоговый вестник. 2000. N 5.
6. Пятикова Е. А. Административное расследование по делам о нарушениях таможенных правил: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
