(Долгополов А. А.) («Российский следователь», 2005, N 11)
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПОСТРОЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ КОНСТРУКЦИЙ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ В СФЕРЕ ОБОРОТА ОРУЖИЯ И ВЗРЫВЧАТЫХ ВЕЩЕСТВ
А. А. ДОЛГОПОЛОВ
Долгополов А. А., начальник УЛРР ГУВД Краснодарского края, полковник милиции, кандидат юридических наук.
Оружие и взрывчатые вещества занимают важное место в социальной жизни общества, правоотношения по поводу этих предметов и веществ охватывают значительный круг физических и юридических лиц. Оружие необходимо для обеспечения правопорядка, обороноспособности страны, безопасности особо важных, промышленных, природных объектов, осуществления охранных функций, оно активно используется гражданами в целях самообороны, охоты, значительное число технологических процессов в промышленности, геологии, добыче полезных ископаемых невозможны без взрывчатых веществ. Одним из основных факторов, влияющих на особенность правовой регуляции оборота оружия и взрывчатых веществ, является их общественная опасность при неправомерном либо неосторожном использовании, поэтому общество должно образовать такие условия их хранения, учета, применения, при которых обеспечивалась бы безопасность самого общества. При решении такой задачи государство, как гарант безопасного существования общества, сталкивается с достаточно большим числом проблем, которые необходимо решать на различных этапах правовой, организационной, управленческой, технической регуляции общественных отношений, обусловленных задачей по формированию правомерного поведения субъектов правоотношений по поводу оружия и взрывчатых веществ. То есть необходим комплекс нормативно-правовых средств, создающий механизм правового регулирования социальной деятельности общества, призванный обеспечить безопасное хранение, использование, реализацию, утилизацию этих предметов и веществ. При этом под безопасным оборотом рассматривается такая система правоотношений, при которой использование оружия и взрывчатых веществ было возможно только по назначению, установленному соответствующими правилами. Для реализации этой социально значимой задачи структурные составляющие комплекса правовых средств должны быть логично связанны между собой в единую юридическую конструкцию. Структура юридической конструкции административно-правовых режимов, основывается на нормах права и приводится в действие при возникновении соответствующих правоотношений по поводу оборота оружия. Компонентами юридической конструкции административно-правовых режимов образующими ее структуру, являются: административно-правовой статус субъектов и объектов правоотношений, регулируемых административно-правовым режимом; режимные правила; правовые средства; правовые, организационные, материально-технические гарантии функционирования административно-правовых режимов. Целью регулятивного воздействия административно-правовых режимов в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ является обеспечение правомерного поведения субъектов регуляции, устойчивое социально-правовое состояние (функционирование) объекта регуляции, а в итоге наступления социально значимого результата — обеспечение правопорядка. Основанием к возникновению правоотношений, регулируемых административно-правовыми режимами в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ, являются правовые нормы, то есть установленные государством правила поведения в этой области общественных отношений, а также юридические факты, образованные событиями либо поведением участников (субъектов) этих отношений. Сложность в образовании юридических конструкций административно-правовых режимов в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ состоит в том, что такая конструкция должна учитывать большое число объектов регуляции, таких, как: непосредственные участники правоотношений по поводу оружия и взрывчатых веществ — владельцы оружия (физические и юридические лица); правомерное или неправомерное поведение субъектов правоотношений по поводу приобретения, хранения, учета, использования оружия, взрывчатых веществ; деятельность лицензирующих и контролирующих органов по поводу оборота оружия и взрывчатых веществ; режимные правила, устанавливаемые для безопасного оборота оружия и взрывчатых веществ; правовые, организационные, материально-технические гарантии функционирования административно-правового режима и ряд других. Регулятивной особенностью административно-правовых режимов в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ является необходимость регламентации должного поведения, устанавливаемого государством в правовых нормах на всех этапах движения оружия и взрывчатых веществ, начиная от производства и заканчивая утилизацией (оружия) или использования (взрывчатых вещества), а также детализация поведения субъектов правоотношений, начиная от общих правил и заканчивая должностными инструкциями сотрудников соответствующих юридических лиц, участвующих в правоотношениях по поводу оружия и взрывчатых веществ. Это связано с необходимостью отрегулировать каждый этап изменения правового статуса оружия, взрывчатых веществ, что обусловлено повышенной опасностью указанных предметов и веществ в случае неправомерного или неосторожного их использования, значительной общественной опасностью последствий, которые в результате могут наступить. Создаваемые юридические конструкции административно-правовых режимов в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ должны учитывать вышеперечисленные требования к правовой регуляции и выстраиваться с учетом прогнозирования юридических фактов, которые могут образовываться в конкретных жизненных обстоятельствах и повлечь юридические последствия для участников правоотношения в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ. На основании такого прогноза при конструировании административно-правовых режимов необходимо прежде всего разрабатывать правовые меры по недопущению неправомерного использования или применения оружия, взрывчатых веществ, а также меры правового реагирования на факты несоблюдения режимных правил, определяющих порядок оборота оружия и взрывчатых веществ. Формирование и выработка оптимального соотношения прав, обязанностей, ответственности субъектов правоотношений, образуемых юридической конструкцией, зависят от сущности юридических фактов, образующихся в процессе социальной жизни и охватываемые сферой правового регулирования административно-правового режима. Сущность юридических фактов в данном контексте рассматривается с точки зрения их влияния на возникновение правовых последствий, воздействующих на процесс достижения правовой цели административно-правовых режимов. Создаваемые юридические конструкции административно-правовых режимов в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ в дальнейшем в результате практической деятельности с учетом коррективов, вносимых потребностями общества, должны оцениваться и подвергаться совершенствованию. Эта способность адекватно реагировать на социальные потребности общества делает юридические конструкции основным правовым инструментом в образовании административно-правовых режимов в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ, которые свои регулятивные возможности позволяют изменять с учетом применения различных правовых средств, в зависимости от степени достижения поставленной юридической цели. Именно юридические конструкции позволяют переплавить требования жизни, богатства опыта и достоинства разума в строгие, математически четкие и настроенные на дальнейшее совершенствование построения прав, обязанностей, гарантий и ответственности конкретных лиц <*>. ——————————— <*> См.: Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2002. С. 262.
Досконально проработанные юридические конструкции административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ определяют допустимые пределы правомерного поведения субъектов и объектов регуляции, позволяют достаточно точно учесть и реализовать правовые статусы множества субъектов правоотношений. Целенаправленно выстраивая комплекс правоотношений по поводу оборота оружия и взрывчатых веществ, применяя как инструмент воздействия на участников отношений систему прав, обязанностей, ответственности, гарантий, учитывая всевозможные образующиеся юридические факты, юридические конструкции административно-правовых режимов наиболее эффективным образом позволяют добиться социально значимого результата. Ключевыми элементами юридических конструкций административно-правовых режимов являются формируемые правовыми нормами: права, обязанности, ответственность. Это те основные рычаги влияния на социальные процессы, при помощи которых посредством правовых средств достигается поставленная правовая цель. Соответственно, исходя из этого, выстраивается сама правовая структура юридической конструкции административно-правовых режимов. В юридической конструкции административно-правовых режимов правовые нормы имеют как свою самостоятельность, так и оказывают воздействие на каждую составляющую часть самой юридической конструкции Один и тот же комплекс юридических норм, выступающий в качестве правовых средств, может быть самостоятельным, а может стать составляющей частью определенной юридической конструкции. Так, уголовно-правовые нормы, направленные на защиту общества от противоправного использования оружия в уголовном праве являются вполне самостоятельными нормами, вместе с тем в юридической конструкции административно-правового режима оборота оружия те же самые нормы являются ее составной частью и в совокупности с другими нормами, в том числе с административно-правовыми, выполняют праворегулирующую функцию в качестве института ответственности наряду с нормами, устанавливающими в юридической конструкции права, обязанности, гарантии функционирования административно-правового режима. Именно особая юридическая конструкция того или иного комплекса юридических норм и является тем главным (а непосредственно в регулятивной и охранительной сферах — единственным) основанием, которое объективно выделяет данный комплекс норм в особое первичное структурное подразделение — правовой институт <*>. Таким образом, административно-правовой режим, в том числе и в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ, можно рассматривать в качестве правового института. ——————————— <*> См.: Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2002. С. 218.
Правовые нормы выполняют одну из основных задач в функционировании административно-правового режима, они образуют три основных правовых блока, являющихся составными частями юридической конструкции административно-правовых режимов: административно-правовой статус субъектов и объектов правоотношений, регулируемых административно-правовым режимом; правовые гарантии функционирования административно-правового режима; режимные правила. Административно-правовой статус субъектов и объектов правоотношений, регулируемых административно-правовыми режимами, устанавливается соответствующими нормами права, определяет права, обязанности, подконтрольность, систему взаимодействия субъектов и объектов правоотношений. В юридической конструкции должны быть четко определены статусы всех участников правоотношений, а также объектов правоотношений, входящих в поле правовой регуляции административно-правовых режимов. Кроме непосредственных участников правоотношений в юридической конструкции административно-правовых режимов должен быть определен административно-правовой статус контролирующих органов, в сфере оборота оружия это органы внутренних дел, в сфере оборота взрывчатых веществ — органы внутренних дел, органы Росгоснадзора. Доскональная проработка и определение правового статуса государственных органов, осуществляющих лицензирующие, контрольные функции, принимающих решения о возможности функционирования субъектов и объектов правоотношений по поводу оборота оружия и взрывчатых веществ, имеет важное значение в обеспечении эффективности функционирования административно-правовых режимов. Основным критерием оценки способности той или иной юридической конструкции административно-правовых режимов продуктивно регулировать общественные отношения в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ является прежде всего наличие в ней в достаточной степени эффективных правовых средств на всех уровнях правового регулирования правоотношений по поводу оружия и взрывчатых веществ, обеспечивающих гарантированно безопасное их хранение и использование. В структуре юридической конструкции административно-правовых режимов особое место занимают правовые, организационные, материально-технические гарантии, которые при помощи различных правовых средств обеспечивают возможность реализации режимов, создание таких правовых условий, при которых неисполнение режимных правил неотвратимо влечет за собой невозможность осуществления оборота оружия и взрывчатых веществ, их изъятие, привлечение виновных должностных лиц к соответствующей ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной). Правовые гарантии, как и любые иные, формируются нормами права и наделяют административно-правовые режимы возможностью выявлять и предупреждать правонарушения в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ, принимать меры по пресечению нарушений режимных правил, устанавливать юридическую ответственность за нарушение режимных правил. Организационные, материально-технические гарантии определяют порядок управленческой деятельности, обеспечивающей соблюдение режимных правил, устанавливают систему, порядок наделения соответствующих должностных лиц необходимыми полномочиями, обязанностями, в том числе функциональными, для обеспечения соблюдения режимных правил, вводят материально-технические меры защиты режимных правил, устанавливают систему информационного обеспечения должностных лиц, ответственных за соблюдение режимных правил. Одним из основных компонентов юридических конструкций административно-правовых режимов в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ являются режимные правила, которые определяют субъективные права, полномочия, обязанности, устанавливаемые административно-правовыми режимами по отношению к субъектам правоотношений. Режимные правила образуются совокупностью правовых норм, формируют модель должного поведения субъектов правоотношений, обеспечивают соблюдение их правового статуса. Режимные правила обеспечивают охрану, предотвращение противоправных деяний в отношении административно-правовых режимов, устанавливают правовые ограничения, запреты, чем создают условия для устойчивого функционирования объекта регуляции. Режимные правила должны образовываться при помощи правовых норм в иерархической последовательности: федеральным законодательством; постановлениями Правительства Российской Федерации; нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. В юридической конструкции административно-правовых режимов среди норм, требований, которые в совокупности образуют режимные правила в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ, важное место занимают технические нормы, образованные для достижения одной из основных целей режимного регулирования — обеспечения надежной сохранности оружия и взрывчатых веществ при его хранении. Рассмотрим подробно основные аспекты этой части режимных правил, административно-правовых режимов, регулирующих оборот оружия и взрывчатых веществ. Особенностью технических норм в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ является их неотделимость от правовых норм — технические нормы могут оказывать регулирующее воздействие на общественные отношения только в том случае, если они закреплены в нормативно-правовых документах. Техническим нормам, закрепленным в административно-правовых актах, можно дать такое понятие, как административно-технические нормы. Административно-технические нормы, оказывающие воздействие или устанавливающие ограничения в субъективных правах физических или юридических лиц, должны быть установлены федеральным законодательством. Административно-техническое регулирование порядка хранения оружия, взрывчатых веществ носит императивный характер, устанавливаемый законодательно, а также другими нормативными правовыми документами. Административно-техническими нормами должны устанавливаться технические параметры, сущность которых заключается в определении правил, норм, требований к помещениям для хранения оружия и взрывчатых материалов, их инженерно-техническому оборудованию охранно-инженерным системам, определение порядка (режима) эксплуатации объектов хранения оружия и взрывчатых веществ. Для того чтобы административно-технические режимы эффективно функционировали, помимо нормативно-правовых оснований их установления должен быть принят комплекс организационных, управленческих мер, направленный на обеспечение реализации этих норм. Правовое регулирование общественных отношений по поводу обеспечения сохранности оружия и взрывчатых веществ носит жесткий характер, основой чего является единственно возможный вариант правомерного поведения — соблюдение установленных правил и предписаний, невыполнение которых влечет незамедлительное изъятие оружия и взрывчатых веществ у их владельцев (физических либо юридических лиц). Такое правовое положение (правовой статус) оружия и взрывчатых веществ обеспечивается соответствующими нормативно-правовыми документами. Однако если в отношении оружия можно констатировать достаточно четкую нормативно-правовую систему правового регулирования общественных отношений по поводу его оборота, в том числе и хранения, в настоящее время действуют Закон Российской Федерации «Об оружии», Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. N 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации», Приказ МВД Российской Федерации от 12 апреля 1999 г. N 288 «О мерах по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. N 814» и ряд других нормативно-правовых документов, то пока не принят федеральный закон об обороте взрывчатых веществ, о стройной нормативно-правовой регуляции в этой сфере говорить не приходится. Вместе с тем вопрос правового регулирования оборота взрывчатых веществ на законодательной основе является весьма актуальным. По данным МВД России, в Российской Федерации промышленным производством взрывчатых веществ и средств взрывания занимается 52 предприятия, ежегодный объем потребления взрывчатых материалов превышает 850 тысяч тонн, при этом количество предприятий и организаций, занимающихся изготовлением взрывчатых материалов в местах их применения, неуклонно растет. На территории Российской Федерации работа со взрывчатыми веществами выполняются 1182 организациями почти на 5000 промышленных объектах, в обороте взрывчатых материалов задействовано 40 тысяч человек, в том числе 10 тысяч взрывников. Основными каналами поступления взрывчатых веществ и средств инициирования в незаконный оборот по-прежнему являются хищения и утраты из государственных военизированных организаций, на предприятиях-производителях и потребителях взрывчатых веществ. В результате комплексных операций, проведенных МВД России, из незаконного оборота и за допущенные нарушения изъято 678 тонн промышленной взрывчатки, 125 тыс. шт. боеприпасов, подлежащих утилизации, более 2 млн. шт. средств взрывания, приостановлено функционирование 63 складов и 1200 объектов производства, хранения, распространения взрывчатых веществ и пиротехнической продукции. В сфере правового регулирования взрывчатых веществ в настоящее время действуют: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 2002 г. N 468 «Об утверждении положений о лицензировании деятельности в области взрывчатых материалов промышленного назначения», совместный Приказ МВД СССР и Госгортехнадзора СССР от 24 сентября 1984 г. N 125/203 «Об утверждении Инструкции о порядке хранения, использования и учета взрывчатых материалов». Отсутствие законодательства, регулирующего порядок оборота взрывчатых веществ, не позволяет выстраивать достаточно эффективные юридические конструкции в сфере оборота взрывчатых веществ. К примеру, порядок изъятия взрывчатых материалов в случае нарушения режимных правил, в настоящее время практически не урегулирован. Административно-технические нормы, являющиеся одним из компонентов режимных правил, направлены на регулирование поведения физических или должностных лиц, имеющих допуск к оружию, взрывчатым веществам, формируют правомерное поведение субъектов правоотношения. Требования административно-технических норм в соответствии с Законом Российской Федерации «Об оружии» адресованы конкретным субъектам — физическим лицам, владельцам огнестрельного оружия, руководителям и должностным лицам предприятий по торговле оружием, спортивных, образовательных и других учреждений. Административно-технические нормы, устанавливающие конкретные требования и технические условия хранения оружия, содержатся в законах и иных нормативно-правовых актах, которые относятся к значительному кругу субъектов правоотношений, имеют нормативный характер, на их основе выстраиваются управленческие отношения по поводу обеспечения сохранности оружия. Так, в п. 58 Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. N 814, устанавливается обязанность МВД России принять и ввести в действие административно-технические нормы, определяющие требования к технической укрепленности хранения оружия и боеприпасов. Конкретные требования к техническим нормам хранения оружия и боеприпасов устанавливаются Инструкцией по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД Российской Федерации от 12 апреля 1999 г. N 288, которая устанавливает обязательные для исполнения субъектами правоотношений административно-технические предписания. В главе XX Инструкции устанавливаются технические требования к порядку размещения, оборудованию оружейных комнат, хранилищ, складов, помещений для оружия, принадлежащего физическим, юридическим лицам <*>. ——————————— <*> См.: Сборник нормативных документов / Под ред. Л. В. Веденова. М., 2003. С. 149.
Возникновение правоотношений по поводу оборота оружия и взрывчатых веществ обусловлено соблюдением условий, определенных административно-техническими нормами. Без создания соответствующих условий по сохранности оружия органами внутренних дел не могут быть выданы лицензии и разрешения на право хранения, приобретения оружия и боеприпасов, а соответственно не может осуществляться деятельность по их использованию, торговле и т. п. Например, не может быть выдано органами внутренних дел разрешение на право приобретения огнестрельного оружия без проверки соответствия условий хранения оружия по месту жительства требованиям административно-технических норм. Пунктом 28 Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД РФ от 12 апреля 1999 г. N 288, определено, что до принятия решения о выдаче лицензий по месту жительства граждан Российской Федерации проводится проверка обеспечения условий сохранности оружия и наличия запираемых на замок сейфов, металлических шкафов, ящиков из высокопрочных материалов или деревянных ящиков, обитых железом, а также выявления обстоятельств, препятствующих сохранности оружия <*>. При получении лицензии на торговлю или коллекционирование оружия и патронов руководителю юридического лица необходимо представить наряду с другими документами акты комиссионных обследований помещений, предназначенных для хранения и размещения оружия и патронов, составленные сотрудниками лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел с привлечением представителей государственного санитарно-эпидемиологического, пожарного и архитектурного надзора, а также акт, составленный подразделением вневедомственной охраны при органе внутренних дел по месту нахождения объекта о соответствии оборудования мест хранения оружия и патронов, торговли ими (закрытых витрин, залов экспонирования) требованиям МВД России <**>. ——————————— <*> См.: Указ. соч. / Под ред. Л. В. Веденова. С. 116. <**> См.: Закон России «Об оружии» // Сборник нормативных документов / Под ред. Л. В. Веденова. М., 2003. С. 112.
Таким образом, административно-технические нормы носят императивный характер, их несоблюдение влечет запрет на любые юридические действия, связанные с оборотом оружия или взрывчатых веществ. В случае несоблюдения административно-технических норм владельцы оружия и боеприпасов (физические либо юридические лица) несут соответствующую ответственность, разрешения на право хранения оружия могут быть аннулированы (ст. 26 Закона РФ «Об оружии»), а оружие и боеприпасы изъяты (ст. 27 Закона РФ «Об оружии»). В качестве средств обеспечения административно-технических норм установлена соответствующая ответственность за нарушение правил, определяемых административно-техническими нормами, предусмотренная Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 20.8 «Нарушение правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему»; ст. 20.14 «Нарушение правил сертификации оружия и патронов к нему»), Уголовным кодексом Российской Федерации (ст. 218 «Нарушение правил учета, хранения, перевозки и использования взрывчатых легковоспламеняющихся веществ и пиротехнических изделий»). Для обеспечения контроля за исполнением требований административно-технических норм в сфере оборота оружия взрывчатых веществ исполнительные органы государственной власти должны быть наделены соответствующими правами при осуществлении ими властных полномочий, определен их административно-правовой статус, позволяющий реализовать запретительные, разрешительные и иные нормы. В целях неуклонного исполнения правил хранения, использования, реализации, перевозки оружия и взрывчатых веществ, установленных административно-техническими нормами, порядок соблюдения их требований должен быть закреплен в локальных актах юридических лиц и указан в должностных инструкциях соответствующих ответственных сотрудников. С учетом правовой сущности, важности места, занимаемого в системе правовых отношений, можно полагать, что административно-техническое регулирование является видом административно-правового регулирования отношений в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ. Административно-технические нормы устанавливают обязательные для исполнения, применения требования к эксплуатации, производству, хранению, перевозки, реализации оружия и взрывчатых веществ, объектам их хранения, поэтому являются частью системы административного права. Основные требования, определяющие административно-технические нормы, должны приниматься федеральным законом, что сделано по отношению к оружию, но отсутствует в сфере оборота взрывчатых веществ. Этот пробел в правовом регулировании существенно влияет на эффективную организацию безопасного оборота взрывчатых веществ. При отсутствии законодательно урегулированного административно-технического регламента оборота взрывчатых веществ соответственно не могут быть приняты эффективные правила, стандарты, нормы в области хранения, перевозки, производства, реализации, применения, утилизации взрывчатых веществ, а также эксплуатации объектов их хранения. В целях обеспечения эффективного воздействия административно-технических норм на достижение цели по сохранности оружия и взрывчатых веществ необходимо включение в юридическую конструкцию административно-правовых режимов разработанных стандартов и нормативов каждого вида технических средств, используемых для обеспечения сохранности оружия и взрывчатых веществ, четкое определение технических условий по их установке и применению. Для правового обеспечения административно-технических норм в сфере оборота оружия взрывчатых веществ должны быть разработаны и включены в структуру юридических конструкций административно-правовых режимов отраслевые нормы трудового, административного, уголовного права, предусматривающие ответственность должностных, физических, юридических лиц за нарушение установленных правил хранения, перевозки, экспонирования, реализации, утилизации оружия и взрывчатых веществ.
