ОБЪЕДИНЕНИЕ ВЫСШИХ СУДОВ: РЕОРГАНИЗАЦИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА
Г. Т. ЕРМОШИН
Ермошин Г. Т., кандидат юридических наук, доцент.
Внесение в Государственную Думу проекта Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» дало новый импульс дискуссии о путях развития судебной системы Российской Федерации. В статье дается анализ отдельных аспектов накопленного опыта, который необходимо использовать на благо развития судебной власти в целом. Обращается внимание на необходимость совершенствования нормативного правового регулирования организации и деятельности судебной власти, осуществляемого на подзаконном уровне. Ставится вопрос о разработке федерального конституционного закона «О статусе судьи в Российской Федерации».
Ключевые слова: проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», объединение высших судов, упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ.
Introduction to the State Duma a draft Law of the Russian Federation on the amendment of the Constitution of the Russian Federation «On the Supreme Court of the Russian Federation and the Prosecutor’s office of the Russian Federation» has given new impetus to the discussion about the ways of development of the judicial system of the Russian Federation. The article gives the analysis of individual aspects of the experience gained, that you want to use for the development of the judiciary in General. Draws attention to the necessity of perfection of normative legal regulation of the organization and activity of judicial authorities, carried out on the level of a regulation. The question of the elaboration of the Federal constitutional law «On the status of judges in the Russian Federation».
Key words: draft Law of the Russian Federation on the amendment of the Constitution of the Russian Federation «On the Supreme Court of the Russian Federation and the Prosecutor’s office of the Russian Federation», association of higher courts, the abolition of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation.
Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». Этим проектом дан новый импульс дискуссии о путях развития судебной системы Российской Федерации. К Президентскому законопроекту приложен Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». Из него следует, что реализация новелл, вносимых в Конституцию РФ, в случае принятия предлагаемого законопроекта потребует отмены, изменения или дополнения 28 перечисленных в пояснительной записке федеральных конституционных и федеральных законов. По сути дела, на высшем уровне руководства России заявлено, что пересмотру подлежит все законодательство о судебной власти, включая правовое регулирование судоустройства, судопроизводства, финансирования судебной власти, статуса судьи. Тем самым дан четкий сигнал обществу о том, что основной вектор развития судебной системы Российской Федерации направлен не на механическое объединение двух высших органов судебных подсистем или их нижестоящих органов судебной власти, а на принципиально новое построение системы органов правосудия в Российской Федерации, организации судопроизводства, принципов самостоятельности органов судебной власти в сфере финансирования, в организационно-правовой сфере, в кадровой сфере и т. д. Как известно, в России действует несколько судебных систем: конституционно-уставной сегмент, состоящий из моносудов, система судов общей юрисдикции с неотъемлемой ее частью — мировой юстицией, система военных судов, построенных по экстерриториальному принципу, система арбитражных судов с особенностями ее апелляционного и кассационного рассмотрения дел, экстерриториальностью построения судебных округов и широкими полномочиями Высшего Арбитражного Суда РФ в организационной и кадровой сферах. Масштабы предстоящей работы заставляют на старте, что называется, «остановиться, оглянуться», чтобы в реформаторском энтузиазме не потерять тот бесценный опыт развития самостоятельно существовавших до настоящего момента судебных подсистем. Задача состоит в том, чтобы использовать текущий момент на благо развития судебной власти в целом. Что мы имеем на старте новой эры развития судебной системы Российской Федерации? 1. Конституцией РФ установлено, что Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации являются высшими судебными органами соответственно по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, и по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляют в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дают разъяснения по вопросам судебной практики. Анализ законодательства, практики организации и деятельности судебной власти показывает, что оба высших суда осуществляют еще и внепроцессуальные полномочия по нормативному правовому регулированию организации и деятельности соответствующих судебных подсистем, по их кадровому, организационному, материально-техническому и иным видам обеспечения в форме издания ведомственных инструкции, положений и т. д. Внепроцессуальная деятельность высших судов как органов управления соответствующим сегментом органов государственной судебной власти (в общей юрисдикции и в арбитражной юрисдикции) осталась вне поля зрения законодателя и правоведов. Отсутствие регламентации уровней правового регулирования и компетенции субъектов нормотворчества в части полномочий по изданию внутриведомственных нормативных правовых актов привело к тому, что некоторые акты приняты совместно Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации и Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации <1>, другие по одним и тем же вопросам приняты раздельно Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации <2>. ——————————— <1> Например, Инструкция о порядке назначения и выплаты ежемесячного пожизненного содержания судьям федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов и мировым судьям утверждена совместно Верховным Судом Российской Федерации (29.07.2003), Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (09.07.2003) и Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации (03.07.2003) // Российская газета. 2004. N 179. <2> Например, Положение о порядке и условиях выплаты судьям арбитражных судов доплат за выслугу лет (Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001 г. N 4); Приказ Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 июля 2006 г. N 65 «Об утверждении Положения о порядке выплаты судьям арбитражных судов компенсации расходов, связанных с наймом (поднаймом) жилых помещений»; Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 07.06.2012 N 124 «Об утверждении Положения о выплате денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений судьям судов общей юрисдикции»; Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 07.06.2012 N 123 «Об утверждении Положения о жилищной комиссии»; Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 07.06.2012 N 122 «Об утверждении Положения о порядке признания судей судов общей юрисдикции нуждающимися в улучшении жилищных условий, обеспечения жилыми помещениями и снятия их с учета» и др.
В связи с этим предлагается дополнить редакцию текста ст. 126 Конституции РФ в президентском законопроекте после слов «…судебной практики…» двумя предложениями: «Верховный Суд Российской Федерации осуществляет также нормативно правовое регулирование организации и деятельности судов, в том числе по их кадровому, организационному, материально-техническому и иным видам обеспечения. Полномочия, порядок образования и деятельности Верховного Суда Российской Федерации устанавливаются федеральным конституционным законом…». 2. Порядок подготовки, правовой экспертизы соответствия законодательству Российской Федерации, государственной регистрации и официального опубликования ведомственных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности гражданина, наделенного судейскими полномочиями, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, органами судейского сообщества, не установлен. Не являясь актами органов исполнительной власти, эти акты не подлежат регистрации в Минюсте РФ, осуществляемой в целях защиты прав граждан. В связи с этим предлагается законодательно или указом Президента РФ установить порядок подготовки, правовой экспертизы соответствия законодательству Российской Федерации, государственной регистрации и официальной публикации нормативных правовых актов, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, органами судейского сообщества. 3. Тенденцией последних лет стала передача полномочий с уровня закона или уровня ведомственных нормативных правовых актов на уровень Совета судей РФ и Высшей квалификационной коллегии судей <3>, что явно снижает уровень гарантий прав судей, их независимости. Предлагается законодательно передать правотворческие полномочия, несвойственные правовой природе органов судейского сообщества, высшему органу судебной власти — новому Верховному Суду РФ. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Г. Т. Ермошина «Органы судебной власти и органы правосудия в судебной системе России: проблемы дефиниции» включена в информационный банк. —————————————————————— <3> К таким полномочиям, в частности, относятся полномочия Совета судей РФ утверждать Типовые правила внутреннего распорядка судов, Перечень заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи, Порядок и условия определения выслуги лет судей, рассматривать и согласовывать порядок выплаты премий и оказания материальной помощи судьям системы судов общей юрисдикции за исключением судей Верховного Суда Российской Федерации и др. См. подробнее: Ермошин Г. Т. Органы судебной власти и органы правосудия в судебной системе России: проблемы дефиниции // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. N 6 (89). С. 20 — 29; Организационное обеспечение деятельности суда (судебное администрирование) в контексте реализации принципа самостоятельности судебной власти // Российская юстиция. 2005. N 3. С. 2 — 9; Судебная власть и судейское сообщество: сферы компетенции и границы взаимодействия // Российский судья. 2004. N 6. С. 3 — 12; Судебная власть и судейское сообщество: сферы компетенции и границы взаимодействия (окончание) // Российский судья. 2004. N 7. С. 18 — 26.
4. Не подвергая сомнению активную и продуктивную роль квалификационных коллегий в кадровой сфере, следует обратить внимание на определенную «избыточность» некоторых их полномочий. Уровень квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации — уровень субъекта Российской Федерации, прекращающих полномочия лиц, находящихся на государственной должности федерального уровня, не соответствует федеральному уровню статуса органа, наделяющего судейскими полномочиями. Правом на досрочное прекращение судейских полномочий судей федеральных судов должна обладать только Высшая квалификационная коллегия судей, что позволит избежать влияния местных органов власти на судьбу судьи и повысит уровень независимости судей. 5. За пределы компетенции органов судейского сообщества выходит право квалификационных коллегий досрочно прекращать полномочия председателей, заместителей председателей судов в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими своих должностных обязанностей без лишения судейских полномочий и по их личным заявлениям и др. Это чисто организационный вопрос, выходящий за рамки компетенции органов судейского сообщества, который должен решаться в рамках административных полномочий руководителя высшего органа судебной власти. 6. В системе судов общей юрисдикции накоплен многолетний опыт функционирования двух самостоятельно развивающихся судебных систем, замыкающихся только на самом высшем уровне. Действительно, территориальная дислокация собственно судов общей юрисдикции и системы военных судов принципиально различаются. Более того, различаются организационные принципы формирования президиумов судов общей юрисдикции и военных судов, их правомочия. Эти различия не вызывают никаких нареканий и не препятствуют деятельности в рамках установленной самостоятельности Военной коллегии Верховного Суда РФ, согласованной с деятельностью остальных коллегий Верховного Суда РФ. Представляется, что в текущий момент нельзя упустить возможность без особой организационной ломки сохранить успешно действующую систему арбитражных судов с их особой структурой дислокации арбитражных апелляционных и арбитражных кассационных судов, которая может замыкаться на Коллегию по экономическим спорам нового Верховного Суда РФ. 7. Объединение высших судов ставит в повестку дня необходимость пересмотра полномочий Пленума новообразующегося Верховного Суда РФ. По действующему законодательству ВАС РФ как орган государственной судебной власти правомочен самостоятельно при необходимости создавать во всех арбитражных судах и другие коллегии — коллегии по рассмотрению иных споров, если для этого имеется достаточное количество дел определенной категории, самостоятельно создавать постоянно действующие судебные присутствия арбитражных судов субъектов Российской Федерации на территории этих субъектов Российской Федерации и постоянно действующие судебные присутствия арбитражных апелляционных судов на территории апелляционных округов в отдаленных, труднодоступных территориях при наличии такой необходимости, назначать руководителей постоянно действующих судебных присутствий из числа заместители председателей соответствующих арбитражных судов, определять места пребывания федеральных арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, постоянных судебных присутствий арбитражных судов (арбитражных апелляционных судов), самостоятельного формирования президиумов арбитражных судов всех уровней, в том числе и Президиума ВАС РФ и др. Ни одного из этих полномочий в части организационно-правовой самостоятельности, аналогичных полномочиям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, законодатель Верховному Суду Российской Федерации не предоставил. Действующим законодательством установлено, что члены Президиума Верховного Суда Российской Федерации из числа судей Верховного Суда Российской Федерации и персональный состав Апелляционной коллегии утверждаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а численность и члены президиума верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа из числа судей этих судов утверждаются Президентом Российской Федерации. Представляется своевременным ввести в полномочия новообразуемого Верховного Суда РФ те, которыми обладал Высший Арбитражный Суд РФ, введя соответствующие изменения в полномочия Совета Федерации и Президента РФ. 8. В сфере правового регулирования статуса судьи в Российской Федерации действуют одновременно 13 базовых законов, в которые изменения вносились 143 законами. Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» <4> изменен сорока законами, из которых в 2013 г. принято 6 федеральных законов, вносящих новые изменения в Закон о статусе судей. На подходе есть еще несколько. Нередко одни ранее введенные положения отменяются, а затем последующими актами вводятся вновь. В силу этого часть положений Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» давно уже перешли в разряд деклараций. ——————————— <4> Далее — Закон о статусе судей.
Именно это и дало основания судейскому сообществу отметить в декабрьском 2008 г. Постановлении VII Всероссийского съезда судей (а затем через четыре года слово в слово повторить в декабрьском 2012 г. Постановлении VIII Всероссийского съезда судей), что «Обеспечение независимости и беспристрастности суда рассматривается в качестве основного направления деятельности государства по выработке мер, направленных на защиту прав граждан, на противодействие коррупции. Между тем со времени, прошедшего после VI Всероссийского съезда судей (в Постановлении 2012 г. было заменено на слова «после VII Всероссийского съезда судей»), на законодательном уровне не было принято достаточно действенных мер по укреплению статуса судей. Более того, имеются отдельные тенденции к снижению материальных и социальных гарантий независимости судей, то есть произошло дальнейшее отступление от весьма важных положений, которые были закреплены в 1992 г. в Законе Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» <5>. ——————————— <5> Постановление VIII Всероссийского съезда судей 19 декабря 2012 г. «О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития». приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www. ssrf. ru/page/9085/detail (по состоянию на 17.08.2013).
Необходимость принятия принципиальных решений по изменению подходов к нормотворческой деятельности в этой сфере становится очевидной. Это обусловило необходимость поиска радикальных путей корректировки сложившейся ситуации в правовом регулировании статуса судьи в Российской Федерации. На наш взгляд, одним из таких путей является разработка и принятие федерального конституционного закона «О статусе судей в Российской Федерации». Основу законопроекта составляют четыре принципиальных положения. Во-первых, правовое регулирование, осуществляемое законом, должно охватывать все общественные отношения, возникающие в процессе отбора и назначения гражданина на судейскую должность (этап формирования судейского корпуса), осуществления судейских полномочий, прекращения судейских полномочий и пребывания судьи в отставке. Во-вторых, закон должен стать единственным нормативным правовым актом законодательного уровня, кодифицирующим все действующие на момент его принятия нормативные правовые акты законодательного уровня в данной сфере общественных отношений. В-третьих, закон должен закрепить единую систему правового регулирования, включающую на единых принципах все нормативные правовые акты нижестоящих уровней, которые будут приниматься в развитие положений закона, и определяет компетенцию каждого из субъектов нормотворчества, исключая имеющуюся на сегодняшний день разбалансированность правового регулирования в этой сфере, необходимость издания разъяснений одними органами, например органами судейского сообщества, нормативных правовых актов, изданных другими органами, например высшими судами, и наоборот. В-четвертых, закон должен установить порядок подготовки ведомственных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности гражданина, наделенного судейскими полномочиями, порядок проведения правовой экспертизы их соответствия законодательству Российской Федерации, порядок государственной регистрации и официального опубликования.
Список использованной литературы
1. Российская газета. 2004. N 179. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Г. Т. Ермошина «Органы судебной власти и органы правосудия в судебной системе России: проблемы дефиниции» включена в информационный банк. —————————————————————— 2. Ермошин Г. Т. Судебная власть и судейское сообщество: сферы компетенции и границы взаимодействия (окончание) // Российский судья. 2004. N 7. 3. Ермошин Г. Т. Организационное обеспечение деятельности суда (судебное администрирование) в контексте реализации принципа самостоятельности судебной власти // Российская юстиция. 2005. N 3.
