Сеченова Рада Равильевна, старший прокурор отдела главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Статья посвящена различным аспектам и формам правозащитной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации вне уголовно-правовой сферы.
Ключевые слова: правозащитная деятельность, прокуратура, защита прав граждан, устранение нарушений.
Human rights activities of prosecution authorities outside the criminal law field
Rada Ravilyevna Sechenova
The article focuses on various aspects and forms of human rights activities of the Russian prosecution authorities outside the criminal law field.
Key words: human rights activities, public prosecution service, protection of human rights, elimination of violations.
Защита прав и свобод человека и гражданина — одна из ключевых задач органов прокуратуры России, выполняя которую они не подменяют иные государственные органы.
В 2009 г. прокуроры в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина выявили около 2 млн. нарушений законов. По их требованию за допущенные нарушения прав человека и гражданина к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 250 тыс. должностных лиц. В защиту прав граждан в суды подано около 700 тыс. заявлений, по которым возмещен ущерб на сумму более 10 млрд. руб.
В России исторически сложилось, что прокуратура — государственный орган, который безвозмездно выступает в защиту прав человека и гражданина, оказывая бесплатную квалифицированную юридическую помощь в сравнительно короткое время. Особое внимание прокуроры уделяют защите прав социально уязвимых категорий граждан: пенсионеров, нетрудоспособных и престарелых граждан, несовершеннолетних. Не случайно число лиц, обратившихся в этот орган за защитой своих прав, неуклонно возрастает.
В 2009 г. в прокуратуру поступило около 600 тыс. обращений о нарушениях прав несовершеннолетних, трудовых, жилищных, земельных, пенсионных, экологических прав. Ежегодное количество обращений граждан в органы прокуратуры превышает миллион. Их рассмотрение происходит в строго регламентированные сроки и является ценной альтернативой длительной и дорогостоящей судебной процедуре. Для определенных социальных групп оплата услуг адвоката непосильна, поэтому правозащитную деятельность органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы можно считать необходимым инструментом демократического правового государства.
Российская модель прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов построена таким образом, что одним из главных его направлений является защита прав и законных интересов граждан, особенно несовершеннолетних.
Прокуроры систематически проводят проверки исполнения законодательства об образовании, противодействии распространению детской проституции и порнографии, экстремизма, предупреждении беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, противодействии незаконному обороту наркотиков, об ответственности родителей за воспитание и содержание детей, об усыновлении.
При организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних органы прокуратуры исходят из принципа приоритетности интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства, закрепленного в Конвенции ООН о правах ребенка, общепризнанных нормах международного права и в российском законодательстве.
В области защиты прав несовершеннолетних в современный период возросла роль прокуратуры как независимого надзорного органа, осуществляющего, в отличие от всех иных контролирующих структур, не только реагирование на поступающие сигналы о нарушениях прав детей, но и постоянное наблюдение за состоянием законности в названной сфере. Особый акцент делается на соблюдении равенства прав детей, проживающих в разных регионах страны, недопущении ущемления правового статуса ребенка, закрепленного на федеральном уровне, а также на предупреждении нарушений прав детей в различных социальных сферах. Это достигается в том числе путем использования координирующей роли прокуратуры и ее права на участие в правотворческой деятельности.
В современных условиях предупреждение, выявление, пресечение и устранение прокуратурой нарушений прав и законных интересов детей, подростков, инвалидов, пенсионеров, других уязвимых слоев населения приобрели большую социальную значимость.
Методика реализации полномочий прокурора избирается в зависимости от конкретной ситуации. Традиционно прокуроры объявляют предостережения о недопустимости нарушения закона, вносят представления с требованием устранить нарушение, опротестовывают незаконные правовые акты, возбуждают дела об административных правонарушениях, обращаются в суды с заявлениями в защиту социальных прав и законных интересов граждан.
Вместе с тем задачи восстановления нарушенных прав граждан в некоторых случаях требуют от прокуроров нестандартных шагов, использования новых решений в рамках предоставленных законом полномочий.
Учитывая непростую ситуацию с оплатой труда, Генеральной прокуратурой проводились совместные совещания с главами субъектов Федерации, руководителями федеральных органов исполнительной власти, представителями общественных организаций и крупнейшими работодателями.
Самые злостные неплательщики публично в присутствии СМИ получили из рук руководителей органов прокуратуры предостережения о недопустимости нарушения закона и возможном привлечении к ответственности. Те, кто попал в число лиц, предупрежденных таким образом лично Генеральным прокурором, сразу же изыскали возможность погасить более чем 300 млн. руб. задолженности. Непосредственно на предприятиях открыты и действуют приемные прокуратуры, где прокуроры оперативно устраняют нарушения закона.
Всего в 2009 г. прокуратурой выявлено около миллиона нарушений закона в сфере оплаты труда, возбуждено около 600 уголовных дел, дисквалифицировано более 1 тыс. руководителей организаций.
Наделение прокуроров полномочиями по предъявлению в суды заявлений в защиту социальных прав и законных интересов граждан повысило эффективность проводимой работы. В 2009 г. в суды было заявлено более 600 тыс. исков о взыскании заработной платы на сумму около 10 млрд. руб. Принятые меры способствовали снижению задолженности по зарплате. За год она сократилась вдвое. Практически во всех регионах уменьшилось число организаций-должников.
Эффективная форма реализации полномочий органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, положительно зарекомендовавшая себя на практике, — межведомственные и внутриведомственные рабочие группы, создаваемые в Генеральной прокуратуре РФ, а также в прокуратурах субъектов РФ для оперативного взаимодействия и принятия мер реагирования по наиболее острым проблемам. Получаемая в ходе взаимодействия информация ложится в основу проверок, по результатам которых принимаются меры прокурорского реагирования.
Все методы и подходы современного прокурорского надзора объединены одной важной целью — не допустить нарушения прав и законных интересов человека и гражданина, а в случае их нарушения — немедленно восстановить законность.
Правозащитная деятельность прокуратуры России основана на принципах гласности и открытости для гражданского общества. Генеральный прокурор РФ регулярно проводит встречи с представителями Общественной палаты РФ, правозащитных организаций, на которых обсуждаются наиболее острые и актуальные вопросы соблюдения прав человека, взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными организациями. Представители общественных объединений входят в состав Научно-консультативного совета при Генеральном прокуроре РФ, участвуют в заседаниях коллегий и иных мероприятиях, проводимых органами прокуратуры. В области защиты трудовых прав Генеральная прокуратура РФ взаимодействует с Федерацией независимых профсоюзов России. Прокуроры на местах также взаимодействуют с общественными объединениями.
Результаты проводимой органами прокуратуры работы по защите прав и свобод человека и гражданина постоянно освещаются в средствах массовой информации и на информационных сайтах в сети Интернет.
В целях более эффективной реализации конституционного права граждан на обращение в органы прокуратуры на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ успешно работает общественная Интернет-приемная.
Изложенное свидетельствует об эффективности и социальной направленности правозащитной деятельности органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы и обусловливает необходимость ее развития с учетом накопленной практики.
В целом функция органов прокуратуры по своевременному проведению проверок исполнения законов позволяет предупредить преступные проявления, в том числе обеспечить надлежащее выполнение уполномоченными государственными органами своих контрольных и надзорных полномочий.
Анализ надзорной практики показывает, что в современных условиях органы прокуратуры способны полноценно обеспечивать защиту социально-экономических прав граждан и эта деятельность может носить комплексный характер, не ограничиваться только средствами уголовного преследования.
Прокуратура — один из эффективно действующих правозащитных институтов не только в России. В более чем 30-ти государствах — участниках Совета Европы прокуратура в той или иной степени осуществляет свои полномочия вне уголовно-правовой сферы, обеспечивая защиту трудовых, семейных, жилищных и других прав граждан.
Полномочиями вне уголовно-правовой сферы обладают органы прокуратуры Армении, Болгарии, Венгрии, Германии, Испании, Ирландии, Латвии, Литвы, Польши, Португалии, Румынии, Хорватии, Украины и других стран. Пределы и объем этих полномочий определяются в зависимости от исторически сложившихся правовых традиций государства, поэтому какая-либо их классификация по этому признаку представляется некорректной.
Органы прокуратуры Бельгии, Франции, Люксембурга и Нидерландов обладают широкими полномочиями в области гражданского, семейного, трудового права. Во Франции прокуроры представляют интересы общества и государства в судах любой инстанции. Например, в трудовых спорах прокуроры защищают интересы работников и осуществляют надзор за соблюдением требований трудового законодательства; в коммерческих спорах задача прокурора — предотвратить банкротство предприятия.
Генеральная прокуратура РФ последовательно отстаивает на международных встречах государств — участников Совета Европы позицию о значительной роли прокуроров вне уголовно-правовой сферы. В результате проводимой работы постепенно этот институт получает должную оценку в международно-правовых документах.
В октябре 2008 г. в Страсбурге Консультативный совет европейских прокуроров принял Заключение N 3 «Роль прокуратуры вне уголовно-правовой сферы», в котором функция прокуратуры по защите прав человека, закрепленная внутренним законодательством в некоторых государствах-членах, оценивается как очень важная. Пункт 32 Заключения гласит: «Перед всеми государствами Европы стоит задача развивать и укреплять правозащитный потенциал всех своих органов, включая суды и прокуратуру».
Прокуратура способна не только защитить законные интересы и права одного или нескольких граждан, но и эффективно реагировать на нарушения, затрагивающие одновременно права многих лиц. Полномочие по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, делает прокуратуру основным инструментом реальной защиты прав и свобод больших групп граждан либо неограниченного круга лиц (разд. II, п. 19 Заключения N 3).
Правозащитная деятельность органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы стала предметом обсуждения на прошедшей в июле 2008 г. в Санкт-Петербурге восьмой Конференции Генеральных прокуроров стран Европы с участием первых лиц Совета Европы — Генерального секретаря Терри Дэвиса, комиссара по правам человека Томаса Хаммарберга, генерального директора по правам человека и правовым вопросам Филиппа Буайя, представителей Европейского суда по правам человека.
Выступавший на конференции Генеральный секретарь Совета Европы Терри Дэвис особо отметил опыт российской прокуратуры, указав, что некоторые ее правовые тенденции могут быть использованы в качестве передового опыта для прокуратур государств Европы.
Существенное значение для консолидации международной практики правозащитной деятельности органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы имеет проведенная в ноябре 2009 г. в Генеральной прокуратуре РФ Международная рабочая встреча с участием представителей генеральных прокуратур России, Армении, Беларуси, Казахстана и Молдовы. Состоялся обмен опытом по вопросам организации прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних, избирательных, экологических прав граждан, а также правозащитной деятельности в социальной и экономической областях, включая ценообразование на лекарственные средства.
Представляется, что на современном этапе назрела необходимость обобщения и анализа всех правозащитных функций вне уголовно-правовой сферы органов прокуратуры государств-участников Совета Европы.
На заседании Европейского комитета по правовому сотрудничеству (11 — 14 октября 2010 г. в г. Страсбург, Франция) принято решение о целесообразности разработки рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам — членам Совета Европы о роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы и о создании рабочей группы по подготовке текста указанной рекомендации. Разработка и принятие этого документа весьма значимы для укрепления и совершенствования правозащитных функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы. Несмотря на различия форм реализации рассмотренных полномочий органов прокуратуры, одно их свойство остается единым для всех правовых систем — прокуратура является инструментом обеспечения защиты прав человека, верховенства закона, традиций и ценностей правового государства.
