Бакаева О. Ю., доктор юридических наук, заведующая кафедрой публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета.
Комплексность отрасли таможенного законодательства обусловливает межотраслевой характер понятий, категорий, институтов таможенного права. Особое значение в этой связи имеют финансово-правовые аспекты законодательства о таможенном деле, поскольку важнейшей функцией российских таможенных органов выступает взимание таможенных платежей как составляющей группы доходов федерального бюджета.
Естественно, что финансово-правовые категории таможенного права составляют базовое содержание финансовой деятельности таможенных органов, они проявляют себя на всех этапах образования, распределения и использования денежных фондов государства. Основное место среди них занимает институт таможенных платежей и категории, включенные в него: таможенная пошлина, налоги, уплачиваемые при ввозе товаров на таможенную территорию страны, таможенные сборы, таможенная стоимость. Здесь прослеживается взаимосвязь правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении таможенного обложения, заключающаяся в синтезе норм налогового и таможенного законодательства. И если налогово-правовое регулирование отношений в области таможенного дела прямо указывает на финансово-правовой характер указанных категорий, то отнесение понятий, регламентированных таможенным законодательством, к финансово-правовым может показаться спорным. Поэтому представляется необходимым привести нужные аргументы.
Во-первых, с помощью данных категорий определяется содержание финансовой деятельности таможенных органов. Как субъекты финансовой деятельности государства в целом, они работают в двух направлениях:
— осуществление финансовой деятельности нацелено на удовлетворение интересов государства, которое уполномочило таможенные органы на сбор таможенных фискальных доходов (таможенных платежей и имущественных санкций) и формирование доходов бюджетной системы;
— функционирование таможенных органов обусловлено наличием и возможностью использования финансово-ресурсной основы, включающей денежные фонды, в аккумуляции (собирании) которых они принимали участие.
Во-вторых, таможенные платежи включаются в состав налоговых и неналоговых доходов бюджетной системы, что указывает на их финансово-правовой характер. Они на постоянной основе полностью закреплены за федеральным бюджетом (являются его собственными доходами).
В-третьих, по своей сути данные категории являются финансово-правовыми, так как выступают финансовыми ресурсами государства. Их доля в доходной части федерального бюджета превышает 40%.
Учитывая пробельность российского законодательства, представляется необходимым дать определение некоторым финансово-правовым категориям таможенного права.
Таможенная пошлина — обязательный платеж неналогового характера в федеральный бюджет, уплачиваемый таможенным органам или взимаемый ими в связи с реализацией физическими и юридическими лицами права на перемещение товаров через таможенную границу Российской Федерации.
Таможенный сбор — обязательный неналоговый взнос, уплачиваемый с целью покрытия расходов таможенных органов на совершение действий по таможенному оформлению, хранению, сопровождению товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации.
В целом под таможенными платежами предлагается понимать обязательные платежи, являющиеся налоговыми и неналоговыми доходами федерального бюджета, взимаемые таможенными органами в процессе финансовой деятельности и уплачиваемые в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ.
В доктрине финансового права получили и продолжают получать детальную разработку важнейшие категории и институты, тогда как в таможенном праве они остаются незаслуженно забытыми. Так, явным пробелом и в законодательстве, и в науке следует признать отсутствие разработки основных принципов таможенного обложения. К ним, как видится, целесообразно отнести: всеобщность, законодательное установление, единство системы таможенных платежей, сочетание таможенных и налоговых правовых основ, равноправие, ответственность, соразмерность таможенного обложения, свободу выбора плательщика таможенных платежей.
Участие таможенных органов в процессе распределения и использования финансовых ресурсов позволяет включить их в число субъектов бюджетных правоотношений. В основе бюджетно-правового статуса таможенных органов находятся принадлежащие им полномочия в области бюджета, основанные на системе положений, устанавливающих основы и порядок формирования ими его доходной части, финансирования таможенных органов из федерального бюджета и иных источников, а также распределения и использования публичных денежных фондов внутри системы таможенных органов. Здесь таможенное право оперирует традиционными финансово-правовыми понятиями: финансирование, кредитование, исполнение бюджета и т. д. Естественно, что они должны быть адаптированы к конкретному субъекту. Так, под финансированием таможенных органов Российской Федерации следует понимать законное, плановое, гарантированное выделение из федерального бюджета денежных средств на условиях безвозвратности, безвозмездности и целенаправленности для реализации таможенными органами своей компетенции.
Распределение и использование денежных фондов в процессе финансовой деятельности таможенных органов вторично по отношению к фискальной функции, но существенным образом влияет на нее. Недостаточное финансирование таможенных органов, неэффективное использование выделенных средств порождает проблемы, связанные с мобилизацией таможенных фискальных доходов, их полным и своевременным перечислением в казну.
Помимо названных категорий, важными для финансового права представляются и такие, как: таможенно-тарифное регулирование, тарифные преференции, валютный контроль. Исследование их содержания, несомненно, обогатит науку финансового права.
Исходя из вышеизложенного, крайне важной для финансового права представляется категория «финансово-правовой статус». В последние годы в науке делаются попытки определить его содержание через призму субъективных прав и обязанностей того или иного субъекта. Кроме того, выделяются категории налогово-правового и бюджетно-правового статусов. Нельзя отрицать, что более всего правовое положение субъекта характеризуют его права и обязанности. Между тем, на взгляд автора, они выступают лишь базой, основой и раскрывают в первую очередь содержание общеправового статуса, тогда как субъект может наделяться специальными полномочиями в строго определенной области, а значит, обладать особым правовым статусом.
Как представляется, в состав финансово-правового статуса таможенных органов входят:
— цели и задачи финансовой деятельности таможенных органов;
— функции таможенных органов в процессе осуществления финансовой деятельности;
— полномочия (права и обязанности), составляющие основное содержание финансово-правового статуса таможенных органов;
— формы и методы финансовой деятельности таможенных органов;
— гарантии как элемент финансово-правового статуса данных органов.
Таким образом, полагаем, что финансово-правовой статус таможенных органов представляет собой компетенцию таможенных органов в процессе осуществления финансовой деятельности, формы и методы, посредством которых она реализуется, а также систему гарантий их финансовой деятельности.
Представляется, что напрямую связанный с образованием, распределением и использованием ими финансовых ресурсов государства, он состоит из двух разновидностей:
— фискального статуса, реализуемого на практике через институт таможенных платежей и иных фискальных доходов, формирующих доходную часть федерального бюджета;
— бюджетного статуса, содержащего правовые основы и порядок финансирования таможенных органов из федерального бюджета, а также распределения и использования указанных государственных расходов.
В свою очередь, фискальный статус таможенных органов складывается из двух разновидностей. Налогово-пошлинный статус предопределяет финансовую деятельность таможенных органов в процессе сбора таможенных платежей, а правоохранительный статус (в рамках финансово-правового статуса) проявляется, в частности, в возможности применения к правонарушителям имущественных санкций, поступающих впоследствии в государственный бюджет.
Уяснение содержания финансово-правовых категорий в современном таможенном праве представляется важным не только в теоретическом, но и в практическом плане. Одной из наиболее актуальных задач в настоящее время выступает внедрение принципа бюджетирования, ориентированного на результаты. Совершенствование финансовой деятельности таможенных органов имеет в своей основе ряд показателей. Учитывая, что финансовая деятельность есть деятельность по мобилизации, распределению и использованию публичных денежных фондов, факторы ее эффективности являются следствием всех трех сторон проявления данной правовой категории. Предлагается логически сгруппировать их по следующим направлениям.
1. Аккумуляция финансовых ресурсов в виде таможенных платежей и иных фискальных доходов в области таможенного дела. При оценке данного показателя необходимо проанализировать полноту собираемости таможенных платежей; прирост внешнеторгового оборота с дифференциацией на экспортную и импортную составляющие; потери доходов бюджета (от нарушений таможенного законодательства: контрабанды, недостоверного декларирования, «серого» импорта и т. д.).
2. Распределение финансовых ресурсов в виде направления доходов бюджета на содержание таможенных органов. Этот фактор предопределяет мониторинг достаточности затрат, имеющих непосредственное отношение к таможенной службе.
3. Использование денежных фондов в процессе финансовой деятельности таможенных органов. Исследование данного критерия ставит необходимость ответа на следующие вопросы: каково соотношение выделенных и используемых финансовых ресурсов; каковы результаты финансового контроля за законным и целесообразным использованием бюджетных средств; какова сумма ущерба, нанесенного бюджету в результате нецелевого использования денежных фондов.
Данные факторы эффективности финансовой деятельности таможенных органов отражают соответственно фискальную и бюджетную эффективность. Процесс оптимизации всего функционирования таможенных органов Российской Федерации, включая их финансовое направление, должен основываться в первую очередь на таком правовом регулировании, которое позволило бы обеспечить безусловное выполнение стоящих перед ними задач.
