ОБЩИЙ НАДЗОР В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ СУДОПРОИЗВОДСТВА
К. АМИРБЕКОВ
К. Амирбеков, прокурор Кировского района г. Махачкалы, кандидат юридических наук.
В научной среде дискутируется вопрос о пределах общего надзора прокуратуры России. То предлагается его сузить, то высказывается мнение о том, что «сужение прокурорского надзора… негативно сказывается на состоянии законности…» <1>. ——————————- <1> Сухарев А. Я. 40 лет на службе науке и закону // «Законность». 2003. N 4. С. 23.
Встречается даже крайне радикальное мнение о лишении прокуратуры надзорной функции вообще. «Общий надзор» у многих вызывает сомнение в его конституционности, особенно тогда, когда этому надзору подвергается сфера частноправовых отношений людей путем «инициативного присутствия прокуратуры в людских делах». Были времена, когда в результате введения в действие «Основных положений преобразования судебной части в России» (29 сентября 1862 г.) и Судебных Уставов России (20 ноября 1884 г.) общенадзорная функция прокуратуры России была отменена примерно на 60 лет. Общенадзорная функция прокуратуры России видоизменялась, то сужаясь, то расширяясь, не только в досоветский, но и в постсоветский период, когда законодатель исключил из нее надзор за исполнением законов гражданами и судебными органами, однако ввел надзор за соблюдением Конституции РФ и прав и свобод человека и гражданина. Такое положение объясняется не только конституционной неопределенностью ее полномочий и правового статуса общенадзорной функции, но и ее неувязкой с функциями прокуратуры в реформируемом судопроизводстве, а именно в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве, в отличие от уголовного и административного судопроизводства, где полномочия прокурора в судебном производстве четко и логично увязаны с его надзорной функцией в досудебном производстве по уголовным и административным делам. Между тем законодательная база, возникшая после 12 декабря 1993 г., накопленная прокурорско-надзорная и судебная практика позволяют сделать вывод о том, что общенадзорная функция прокуратуры России в том варианте, в котором она изложена в Законе о прокуратуре, противоречит требованиям, духу и принципам действующей Конституции РФ, нуждается в корректировке и приведении в соответствие с ней путем конституционализации правового статуса прокуратуры, а также путем увязки ее общенадзорной функции с ее же полномочиями в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве. Практика и история развития правового пространства страны показывает, что конституционный статус прокуратуры России, а также границы общего надзора не могут быть привнесены в правовую систему России извне или выдуманы кем-то, ибо и этот статус, и эти «границы» логически следуют из сложившейся в России за последние 10 лет реальной правовой действительности. Так, Законом о прокуратуре на прокуратуру возложен надзор за соблюдением Конституции РФ и прав и свобод всех людей и всех граждан, а также надзор за исполнением всех законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами публичной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и за законностью издаваемых ими правовых актов. Из подобной конструкции общенадзорной функции следуют, по крайней мере, два вопроса: 1) почему на прокуратуру возлагается надзор за соблюдением Конституции, если самой Конституцией Генеральный прокурор не наделен правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о признании выявленного в результате надзорной деятельности какого-либо незаконного правового акта противоречащим Конституции РФ; 2) почему на прокуратуру возлагается надзор за соблюдением прав и свобод всех людей и граждан, если Конституцией РФ гарантируется неприкосновенность частной жизни каждого человека и гражданина, что исключает возможность вмешательства прокуратуры в частные дела лица без его согласия. Далее, согласно Закону о прокуратуре общенадзорные функции прокуратура России осуществляет в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности во всех правоприменительных сферах, а также в целях защиты прав и свобод всех людей и граждан. А принятые Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы не позволяют органам прокуратуры достичь целей, поставленных Законом о прокуратуре, в полном объеме, поскольку существенно сужают круг вопросов, по которым прокурор вправе обратиться в суд, а также круг гражданских и арбитражных дел, по которым прокурор может вступить в процесс и дать свое заключение, а затем и отстаивать свою позицию в вышестоящих судебных инстанциях. В условиях действия ГПК РФ 2002 г. прокурор не может добиться восстановления через суд нарушенного права не публичного характера. Его полномочия в этой области ограничиваются предостережением, представлением и протестом, в случае отклонения которых он не может дело передать в суд, хотя известно, что прокурорско-надзорная функция без права на обращение в суд является фикцией. Сила прокурорской власти всегда состояла в том, что в случае отклонения своего акта реагирования прокурор имел право обратиться в суд по любому вопросу и, добившись в суде удовлетворения своего требования, восстановить справедливость и законность. Подтверждением тому служит практика. Приказом от 23 марта 2003 г. главного врача муниципального родильного дома N 2 г. Махачкалы за «допущенный дефект оказания медицинской помощи пациенту» объявлен выговор заведующему отделением Т. По результатам прокурорской проверки, проведенной по обращению Т., прокурор района принес протест об отмене данного приказа, мотивируя его недоказанностью совершения Т. дисциплинарного проступка и нарушением порядка привлечения работников к дисциплинарной ответственности, установленного ст. 193 ТК РФ. Главный врач и его руководитель не согласились с выводами прокурорской проверки и отклонили протест прокурора, в связи с чем прокурор предложил Т. самому обратиться в суд за защитой своих прав, так как он, Т., не относился к категории лиц, в интересах которых в соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор имеет право обратиться в суд, хотя по ГПК РСФСР, действовавшему до 1 февраля 2003 г., прокурор в данном случае обладал правом на обращение в суд в защиту интересов Т. ГПК РФ и другие федеральные законы устанавливают 17 разновидностей гражданских дел, по которым прокурор может либо сам обратиться в суд в защиту интересов иных лиц, либо вступить в процесс по судебному разбирательству дела, инициированного другими субъектами. Анализ характера этих гражданских дел показывает, что все они в той или иной мере вытекают из публично-правовых отношений или затрагивают публичный интерес. Так, согласно ст. 45 ГПК РФ в суд с заявлением прокурор может обратиться в интересах: 1) неопределенного круга лиц; 2) отдельного гражданина, если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд; 3) Российской Федерации; 4) субъектов Федерации; 5) муниципальных образований. Вступать в гражданский процесс и давать заключение прокурор вправе по делам: — о выселении; — о восстановлении на работе; — о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью; — об оспаривании опубликованных нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК) органов государственной власти, местного самоуправления или должностного лица; — о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260); — об усыновлении (удочерении) ребенка (ст. 273); — о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 284); — об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным (ст. 284); —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. По-видимому, ссылаясь на ст. 284 ГПК РФ, автор имел в виду ст. 278 ГПК РФ. —————————————————————— — об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами (ст. 284); — об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288); — о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304). По некоторым гражданским делам прокурор принимает участие в судебном разбирательстве в силу других законов. Например, по гражданским делам: — о лишении родительских прав — в силу ст. 70 СК РФ; — о восстановлении в родительских правах — в силу ст. 72 СК РФ; — об ограничении в родительских правах — в силу ст. 73 СК РФ; — о принудительной госпитализации больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза — в силу ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»; — о признании забастовки недействительной или незаконной — в силу ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»; — о признании организации или СМИ, или материалов и продукции, произведения искусства экстремистскими, о ликвидации таких организаций — в силу ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Арбитражный процессуальный кодекс РФ (ст. 52) предусматривает возможность обращения в суд и участия прокурора при рассмотрении трех категорий дел: 1) об оспаривании правовых актов органов публичной власти, затрагивающих законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; 2) о признании недействительными сделок, совершенных с участием органов публичной власти; 3) о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной также с участием органов публичной власти. В остальных случаях даже для защиты публичных интересов прокурору не предоставлено право на обращение в арбитражный суд или участие в арбитражном судопроизводстве. При сравнении полномочий и функций прокурора, установленных законом в административном и уголовном судопроизводстве, с его функциями и полномочиями в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве обнаруживается непоследовательность, нелогичность и даже неконституционность некоторых законоположений. К примеру, если в результате общенадзорной проверки прокурор выявляет уголовное или административное правонарушение, он имеет полномочия возбудить уголовное дело или административное производство, обладает полномочиями по надзору по ним в досудебном производстве, вправе участвовать при их разбирательстве в суде со всеми правами стороны. Полномочия прокурора в административном и уголовном судопроизводстве логичны и полностью соответствуют принципу состязательности сторон. Однако этого нет ни в гражданском, ни в арбитражном, ни в конституционном судопроизводстве, о чем изложено выше. Это объясняется, на наш взгляд, тем, что в действующих законах не учтен теоретически верный и практически обоснованный принцип необходимости увязки общенадзорной функции прокуратуры с ее полномочиями в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве по той же схеме, как это осуществлено в законодательстве, регулирующем административное и уголовное судопроизводство. При таком методологическом подходе очевидно, что в гражданском, арбитражном и конституционном судопроизводстве для прокурора его общенадзорная деятельность, включая и надзор за соблюдением Конституции РФ и прав и свобод человека и гражданина, является не чем иным, как досудебным производством, которое в определенных случаях (например, в случае отклонения его протеста или оставления без реагирования представления или предостережения) должно быть завершено в судебной стадии производства по нормам гражданского, арбитражного или конституционного судопроизводства, ибо в противном случае вся его деятельность по обнаружению и документированию правонарушения в данной области теряет всякий смысл. Иначе говоря, если на прокурора возложен надзор за соблюдением Конституции РФ, он должен обладать правом на обращение в Конституционный Суд с заявлением о признании не соответствующим Конституции РФ правового акта. Если же, скажем, на прокурора возложен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, то ГПК РФ должен предусматривать право прокурора на обращение в суд с заявлением в защиту интересов всех граждан или же этот вид надзора должен быть сужен до тех рамок, что установлены ГПК РФ, т. е. прокурор должен надзирать за соблюдением прав и свобод только тех лиц, которые в силу отмеченных в ст. 45 ГПК РФ причин сами не в состоянии обратиться в суд за защитой своих прав. Таким образом, есть объективная необходимость четкого разделения правоотношений на публичные и частные и соответственно — разграничения публичных и частных интересов. Необходимо отойти от старых стереотипов и понять, что при свободе экономической деятельности, рыночной экономике, плюрализме в политике требование об обеспечении единой законности в частноправовых отношениях является абсурдом и противоречит Конституции РФ, где частная жизнь и экономическая свобода признаны неприкосновенными и гарантированы государством. «Инициативное присутствие государства» в этой сфере общественных отношений противоречит не только Конституции РФ, но и стандартам цивилизованного мира. А к чему такое присутствие приводило, известно. В частноправовой сфере понятие единой законности, точного применения всех законов и всеми органами, в отношении всех людей и всех граждан должно трансформироваться в возможность каждого человека и гражданина обратиться в независимый суд и получить судебное решение по любому вопросу, затрагивающему его частные права и интересы. В этой сфере единая законность равносильна равной возможности каждого на обращение в суд и получение судебного решения по любому частному вопросу, затрагивающему интересы частного лица. Иначе обстоит дело в публично-правовой сфере. Здесь, безусловно, необходимо инициативное присутствие государства, ибо латентность нарушений законов и отсутствие адекватного реагирования государства в этой сфере равносильны анархии. Поэтому именно в этой сфере государство и должно обеспечить единство законности и точное исполнение законов в традиционном их понимании. Для демократического государства характерно, что законность обеспечивается путем применения правовых процедур, высшей формой которых выступает судебное производство, осуществляемое независимым судом, не входящим ни в исполнительную, ни в законодательную ветвь власти. Подлинная независимость суда предполагает не только независимость от других ветвей власти, но и от участников и сторон судопроизводства, что гарантируется отсутствием у суда правовых рычагов инициирования самого судебного производства ни на стороне истца, ни на стороне ответчика; ни на стороне обвинения, ни на стороне защиты. Поэтому в условиях демократии суд не имеет возможности никак, не нарушив принцип собственной независимости, вмешаться в сферу применения законов по своей инициативе. Поэтому именно прокуратура России с ее централизованной системой способна и должна обеспечивать в публичной сфере и точное применение законов, и единство законности, и неотвратимость ответственности за любое нарушение закона путем использования процессуально-правовых процедур, каковыми являются конституционное, гражданское, арбитражное, административное и уголовное судопроизводства. Каждое из них, по нашему мнению, должно четко подразделяться на досудебную и судебную стадию. В административном и уголовном производстве хорошо регламентировано досудебное производство. Однако этого нет в конституционном, гражданском и арбитражном судопроизводстве. Прокурорско-надзорное производство по гражданско-правовому или конституционно-правовому нарушению, на наш взгляд, должно по своему статусу рассматриваться как досудебное производство и должно быть признано таковым при производстве по делам, возникающим из правоотношений, затрагивающих публичный интерес. Суд же в любом из этих производств рассматривает с соблюдением тех же процедур не только дела, вытекающие из публично-правовых, но и частноправовых отношений, что уже отмечено в литературе. Поэтому из всех органов государства именно прокуратура с ее конституционной централизованной системой способна и должна выступать во всех правоприменительных производствах, в том числе в их досудебных и судебных стадиях, защитником публичного интереса и единой законности в публично-правовой сфере общества. В этом, на наш взгляд, и состоит конституционное предназначение прокуратуры России. При таком понимании конституционно-правового статуса прокуратуры России четко очерчиваются пределы и предмет ее надзорной деятельности, особенно общенадзорной, и любые дискуссии о конституционности последней становятся абсурдными и неуместными. В этом случае в Конституцию РФ должна быть внесена поправка, устанавливающая конституционную компетенцию прокуратуры России по охране единой законности в публично-правовой сфере посредством надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, всеми государственными и негосударственными органами, их управленческими работниками и руководителями, а также посредством участия в судопроизводстве в целях защиты публичного интереса. Предусмотренные ГПК РФ полномочия прокурора в целом вписываются в такой его конституционный статус. В то же время, безусловно, потребуется внесение изменений в ст. 257 ГПК РФ, регулирующую порядок рассмотрения дел по обжалованию в суд решений и действий должностных лиц публичной власти и государственной службы, а также самих органов публичной власти, предусмотрев возможность участия прокурора на стороне ответчика при их рассмотрении, так как эта категория дел затрагивает публичный интерес на стороне ответчика и, помимо всего прочего, именно на прокурора возложен надзор за исполнением законов этими органами и этими должностными лицами и за законностью издаваемых ими правовых актов. В арбитражном судопроизводстве, при таком подходе, становится противоречащим Конституции положение ст. 52 АПК, предоставляющее прокурору право подавать заявление в суд в защиту интересов отдельно взятого предпринимателя против публичной власти, если даже предприниматель этого не просит и сам в состоянии обратиться в суд. В то же время выглядит абсурдом положение Закона о прокуратуре, которым на прокурора возлагается надзор за исполнением тех законов в сфере экономики, выявив нарушения по которым прокурор не вправе обратиться в суд в случае отклонения его протеста. В области конституционного судопроизводства возникает необходимость в предоставлении Генеральному прокурору права на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам признания тех или иных правовых норм противоречащими Конституции или по вопросам толкования тех или иных конституционных норм и положений, поскольку соблюдение Конституции — это стержневой вопрос в обеспечении публичного интереса. Именно такой подход в решении вопроса о пределах, предмете и средствах обеспечения законности в сфере осуществления общенадзорной функции прокуратуры России наиболее оптимален в современных условиях и обеспечивает ее конституционность.
