(Старцун В. Н.) («Право в Вооруженных Силах», 2008, N 1)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛЕКАРСТВЕННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН, ПРОХОДИВШИХ ВОЕННУЮ СЛУЖБУ
В. Н. СТАРЦУН
В. Н. Старцун, преподаватель кафедры военного права Военного университета, кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.
По данным ежегодного мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей (далее — мониторинг) <1>, около 15% бывших военнослужащих трудоспособного возраста заявили о том, что состояние здоровья повлияло на их жизненные планы после увольнения с военной службы, ограничивая их исполнение. 12,6% граждан, уволенных с военной службы, оценили свое здоровье как плохое либо как очень плохое. Растет число военных пенсионеров пожилого и старческого возраста, нуждающихся в длительном и дорогостоящем специализированном лечении. ——————————— <1> Ежегодный мониторинг социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М., 2007. С. 83.
На здоровье бывших военнослужащих сказываются не только последствия напряженных, а порой и экстремальных условий военной службы, но и низкий уровень качества жизни после увольнения в запас (отставку). Из данных мониторинга следует, что если бывшие военнослужащие останутся без лекарственного обеспечения и возможностей госпитального лечения, это вызовет острую социальную напряженность среди указанного контингента <2>. ——————————— <2> Доклад о результатах мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей в 2006 году. М., 2007. С. 86.
На лечение и покупку лекарств расходуется относительно значительная (до 9%) доля семейного бюджета граждан, уволенных с военной службы. Эти расходы объективны в связи с надвигающейся старостью и косвенно отражают состояние их здоровья. Лекарственное обеспечение хотя и неотделимо от медицинской помощи, но, по мнению многих специалистов, является самостоятельным видом социального обеспечения <3>. Многие авторы при этом уточняют, что такой вывод правомерен только для тех категорий граждан, которым оно предоставляется бесплатно либо со скидкой <4>. Но проблема правового регулирования лекарственного обеспечения в целом и граждан, уволенных с военной службы, в частности заключается в отсутствии единого нормативного правового акта, закрепляющего круг лиц, которым гарантируется предоставление лекарственной помощи бесплатно или на льготных условиях. Право на такую помощь предусмотрено различными актами, с высокой динамикой их обновления. ——————————— <3> Право социального обеспечения: Практикум. Нормативные акты. Образцы документов / Под ред. проф. Э. Г. Тучковой. М., 1997. С. 121. <4> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 537.
Например, ранее действовавшим законодательством (до 2006 года включительно) предусматривалось, что лекарственное обеспечение является в любом случае бесплатным при стационарном лечении <5>. Такой вывод вытекал из взаимосвязанных положений ст. 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и принимаемых в развитие названной нормы ежегодных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Так, в Программе на 2006 г. стационарная помощь обозначалась как самостоятельный вид медицинской помощи, оказываемой бесплатно. Там же определялось, что «при оказании скорой медицинской помощи, стационарной медицинской помощи и медицинской помощи в дневных стационарах всех типов предоставляется лекарственная помощь» <6>. ——————————— <5> Там же. С. 543. <6> Постановление Правительства Российской Федерации «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год» от 28 июля 2005 г. N 461.
В Программе на 2007 г. стационарная помощь также определяется как самостоятельный вид медицинской помощи. Однако о бесплатном предоставлении лекарств при ее оказании уже не говорится. Новая редакция соответствующего положения на этот счет гласит, что «при оказании медицинской помощи осуществляется обеспечение граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации НЕОБХОДИМЫМИ (выделено автором) лекарственными средствами» <7>. И уже совсем иная картина наблюдается в Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 г. <8> В этом документе уточняется, что бесплатно, а именно за счет средств обязательного медицинского страхования, в соответствии с базовой программой обязательного медицинского страхования обеспечение необходимыми лекарственными средствами предусмотрено лишь при определенных заболеваниях, перечень которых приводится в разд. III Программы <9>. ——————————— <7> Постановление Правительства Российской Федерации «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2007 год» от 30 декабря 2006 г. N 885. <8> Постановление Правительства Российской Федерации «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год» от 15 мая 2007 г. N 286. <9> Речь идет об инфекционных и паразитарных заболеваниях (за исключением заболеваний, передаваемых половым путем, туберкулеза, ВИЧ-инфекции и синдрома приобретенного иммунодефицита), заболеваниях, возникающих при новообразованиях, болезнях эндокринной системы, расстройствах питания и нарушениях обмена веществ, болезнях нервной системы, болезнях крови, кроветворных органов и отдельных нарушениях, вовлекающих иммунный механизм, болезнях глаза и его придаточного аппарата, болезнях уха и сосцевидного отростка, болезнях системы кровообращения, болезнях органов дыхания, болезнях органов пищеварения, болезнях мочеполовой системы, болезнях кожи и подкожной клетчатки, болезнях костно-мышечной системы и соединительной ткани, при травмах, отравлениях и некоторых других последствиях воздействия внешних причин, при врожденных аномалиях (пороках развития), деформациях и хромосомных нарушениях и т. д.
Таким образом, законодательство развивается по пути ограничения государственных гарантий лекарственного обеспечения населения в целом, с одной стороны, и по пути дифференциации групп населения, которым предоставляется лекарственная помощь, с другой стороны. Именно такой подход заложен в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, которым вводится принцип «адресности льгот». Названный Закон, внесший принципиально важные изменения во многие законы, нормы которых регулировали общественные отношения по предоставлению определенным категориям граждан бесплатный лекарственной помощи, исходил из того, что данный вид социального обеспечения есть не что иное, как льгота, которая должна быть заменена денежной компенсацией (как и ряд других социальных льгот). Указанным Законом были внесены изменения в такие Законы, как «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О государственной социальной помощи» и в некоторые другие законы о социальном обеспечении граждан. Суть внесенных изменений в указанные Законы заключается в замене таких «натуральных» видов социального обеспечения, включенных в набор социальных услуг, как дополнительная бесплатная медицинская помощь, лекарственная помощь и санаторно-курортное лечение, ежемесячная денежная выплата. В частности, в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ к гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в который включается и бесплатная лекарственная помощь, отнесены следующие категории граждан, уволенных с военной службы: ветераны боевых действий из числа лиц, указанных в подп. 1 — 4 п. 1 ст. 3 Федерального закона «О ветеранах»; военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев, а также военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период; члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц Ленинграда. Кроме названного Закона N 122-ФЗ, перечень категорий граждан-«льготников», которым лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно или с 50%-й скидкой от розничных цен, определен в Постановлении Правительства Российской Федерации «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения» от 30 июля 1994 г. N 890 <10>. В соответствии с названным актом в число «льготников», которым лекарства при амбулаторном лечении отпускаются бесплатно, входят граждане, уволенные с военной службы: участники боевых операций при защите СССР и Российской Федерации (и здесь снова необходимо обратить внимание на неоднородность формулировок названного акта и Федерального закона «О ветеранах»), т. е. ветераны боевых действий. А к лицам, которым при амбулаторном лечении лекарственные средства отпускаются с 50%-й скидкой, относятся бывшие военнослужащие, принимавшие участие в работе по ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы. Этим же актом устанавливается перечень заболеваний, при которых лекарственная помощь оказывается бесплатно: церебральный паралич; ВИЧ-инфицирование; онкологические заболевания; туберкулез; бронхиальная астма; инфаркт миокарда (первые шесть месяцев); диабет; глаукома и др. ——————————— <10> Постановление Правительства Российской Федерации «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения» от 30 июля 1994 г. N 890.
Помимо названных нормативных правовых актов, порядок льготного обеспечения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке и нормах льготного обеспечения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения инвалидов войны и других групп населения в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» от 17 июля 1995 г. N 710 <11>. В соответствии с этим документом бывшие военнослужащие, имеющие право на льготное лекарственное обеспечение, могут (по желанию) быть прикреплены к аптечному учреждению по месту жительства. В случае если при обращении в указанное учреждение в нем отсутствует необходимый препарат, то оно обязано оставить рецепт у себя и немедленно принять меры к приобретению лекарственного средства в других аптеках. При этом на отдельные виды лекарственных препаратов цена устанавливается государством <12>. И здесь встает вопрос «дуализма» прав бывших военных в рассматриваемой сфере. А именно: насколько названные требования актуальны для военно-медицинских учреждений? ——————————— <11> Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке и нормах льготного обеспечения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения инвалидов войны и других групп населения в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» от 17 июля 1995 г. N 710. <12> Постановление Правительства Российской Федерации «О государственном регулировании цен на лекарственные средства» от 9 ноября 2001 г. N 782.
Анализ названных актов о лекарственном обеспечении позволяет констатировать, что в части лекарственной помощи проявляется индивидуализация правового положения граждан, уволенных с военной службы, в зависимости от принадлежности к одной из указанных в законодательстве льготных категорий. При этом «в чистом виде» бывшие военнослужащие правом на льготное обеспечение лекарствами и изделиями медицинского назначения в медицинских учреждениях «общего назначения» не обладают. По нашему мнению, это не соответствует современным потребностям правового регулирования отношений, возникающих в связи с комплектованием Вооруженных Сил Российской Федерации военнослужащими, проходящими военную службу по контракту. В этой связи в законодательстве следует определить систематику статусообразующих признаков граждан, уволенных с военной службы, в том числе в части прав на льготную лекарственную помощь. С этой целью необходимо определить базовый статус добросовестно отслуживших контрактников, в составе которого обязательно должен присутствовать такой компонент, как право на льготное медицинское, санаторно-курортное и лекарственное обеспечение. В целом можно заключить, что лекарственное обеспечение, или, как часто в литературе <13> определяют этот вид обеспечения, лекарственная помощь, является самостоятельным видом социального обеспечения населения в первую очередь в силу сложности правового регулирования и множественности действующих нормативных правовых актов по этому вопросу, не всегда взаимосвязанных между собой и доступных для понимания простому гражданину. Для граждан, уволенных с военной службы, проблема сложности и труднодоступности для понимания законодательства о лекарственном обеспечении имеет особое значение. Причина этому — неоднородность правового положения бывших военных в зависимости от принадлежности к той или иной группе «льготников», выделенных в законодательстве о лекарственном обеспечении. К тому же это законодательство не взаимодействует с нормой ст. 16 Федерального закона «О статусе военнослужащих», которая является статусообразующей для бывших военнослужащих в части медицинской помощи и лекарственного обеспечения. В силу п. 5 ст. 16 указанного Закона на определенные категории уволенных по «льготным» основаниям офицеров и прапорщиков (мичманов) <14> распространяются гарантии лекарственного обеспечения, предусмотренные для военнослужащих. В частности, они имеют право на бесплатное обеспечение лекарствами, изделиями медицинского назначения по рецептам врачей в медицинских, военно-медицинских подразделениях, частях и учреждениях федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. ——————————— <13> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 537. <14> В соответствии с п. 5 ст. 16 Федерального закона «О статусе военнослужащих», права и социальные гарантии военнослужащих и членов их семей, указанные в пп. 2 — 4 названной статьи, распространяются на офицеров, уволенных с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых в льготном исчислении составляет 20 лет и более, а при общей продолжительности военной службы 25 лет и более вне зависимости от основания увольнения, и на членов их семей, а также на прапорщиков и мичманов, уволенных с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более.
На качестве лекарственного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, особенно военных пенсионеров, которые не относятся к какой-либо определенной в законе льготной категории, сказывается отсутствие эффективно действующих законодательных положений, предусматривающих предоставление этим категориям граждан лекарственной помощи в системе обязательного медицинского страхования. Следовательно, необходимо внести соответствующие дополнения в Закон Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».
