ПРЕДМЕТ НАДЗОРА НУЖДАЕТСЯ В ДОПОЛНИТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
В. П. РЯБЦЕВ
Рябцев Валерий Петрович, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.
В статье обосновывается необходимость расширения предмета прокурорского надзора, а также объединения задач, предусмотренных в ст. ст. 21, 26 Закона о прокуратуре, в единой норме.
Ключевые слова: предмет прокурорского надзора, причины и условия правонарушения, правовая регламентация.
The object of the supervision is requiring in additional regulation V. P. Ryabtsev
This article are scientifically grounds the necessity of the widening of the object of prosecutor’s supervision.
Key words: object of prosecutor’s supervision, causes and circumstances of the delinquencies, legal regulation.
Законодательное определение предмета прокурорского надзора имеет организующее и мобилизующее значение не только для прокуроров, но и для всех иных правоприменителей, на которых распространяется их компетенция. Поэтому так важны полнота, точность норм закона, определяющих предмет прокурорского надзора. Возникновение новых угроз состоянию законности и правопорядка, многообразная правоприменительная практика 90-х гг. вызвали необходимость вернуть органам прокуратуры некоторые полномочия, успешно применявшиеся в советский период и которые были устранены при принятии Закона о прокуратуре РСФСР (1992 г.) и его новой редакции в 1995 г. с последующими изменениями. Профилактический аспект деятельности органов прокуратуры был в результате существенно ослаблен. Изменениями, внесенными в Закон о прокуратуре в 1999 г., было, в частности, восстановлено такое полномочие прокурора, как право на направление предостережения, особенно должностным лицам, о недопустимости нарушений законов в целях их предупреждения, при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Между тем определенный в законе предмет прокурорского надзора не дает четких и однозначных оснований для использования прокурорами этого полномочия, для создания новых полномочий, востребованных правоприменительной практикой. Закон о прокуратуре восполнил недостатки предмета прокурорского надзора, закрепленного в п. 1 ст. 21, посредством дополнения п. 1 указанием на надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, о чем до этого говорилось только применительно к надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Однако это оказалось явно недостаточным. Отмечается несоответствие между целями прокуратуры (ст. 1), предметом надзора (ст. ст. 21, 26, 29, 32) и отдельными полномочиями прокурора. В том числе полномочием прокурора направлять предостережение о недопустимости нарушения закона. Так, согласно п. 1 ст. 21 предметом надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в этой статье, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых этими органами и должностными лицами. Иначе говоря, надзор осуществляется, когда есть признаки нарушения законов, а также изданы правовые акты субъектами правоприменения, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона, что само по себе уже основание для их проверки на соответствие Конституции РФ и законам. Однако для направления предостережения о недопустимости нарушения закона таких последствий правоприменения не требуется. В ст. 25.1 четко и прямо указывается, что оно направляется прокурором «в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях». Иначе говоря, нарушения закона еще нет, создалась лишь ситуация для возможного совершения правонарушения в будущем. И прокурор направляет предостережение именно в целях предупреждения правонарушения, совершение которого в создавшихся условиях становится реальным или очевидным. Выход из создавшейся правовой коллизии видится в необходимости приведения предмета прокурорского надзора (ст. ст. 21, 26, 29, 32) в соответствие с возложенными на прокуратуру задачами, а также с полномочиями и правовыми средствами их реализации, которыми наделены прокуроры в последние годы, но которые по своей сути выходят за пределы действующего предмета надзора. Так, острая необходимость принятия комплексных мер борьбы с коррупцией, повышения роли органов прокуратуры в этом процессе обусловили внесение изменений и дополнений в Закон о прокуратуре. Федеральным законом от 17 июля 2009 г. в Закон о прокуратуре введена ст. 9.1 «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Поскольку эта статья введена в контексте ст. 9 «Участие в правотворческой деятельности», можно заключить, что и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 9.1) рассматривается законодателем как средство реализации функции участия в правотворчестве. В таком случае, если быть последовательным, внесение протестов, представлений прокурорами в связи с принятием управомоченными субъектами (ст. 21) правовых актов, которые, по мнению прокуроров, не соответствуют закону, следовало бы также отнести к содержанию функции прокуратуры по участию в правотворчестве. Однако этого не происходит. Согласно ст. 9.1 прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Цель такой экспертизы — выявление в нормативном правовом акте коррупционных факторов, при установлении которых прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупционных факторов. Для этого важно определить правовую природу коррупционных факторов. Согласно базовому ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов относится к мерам по профилактике коррупции (п. 2 ст. 6). Следовательно, коррупционные факторы, исчерпывающе перечисленные в ч. 2 ст. 1 ФЗ от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», обнаруженные в названных актах или их проектах, сами по себе не являются нарушениями закона, а представляют собой обстоятельства, способствующие коррупционным преступлениям и иным правонарушениям. Такими факторами являются положения нормативных правовых актов (их проектов), устанавливающие для правоприменителя: а) необоснованно широкие пределы усмотрения; б) возможность необоснованного применения исключений из общих правил; в) положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Проводя антикоррупционную экспертизу и устанавливая названные факторы, прокурор не определяет наличие нарушений законов в конкретном правовом акте, а констатирует наличие в этом акте норм, содержащих факторы, создающие условия для возможного совершения коррупционного правонарушения с использованием этого акта в будущем. Однако в Законе о прокуратуре, как отмечалось, такого элемента предмета прокурорского надзора, как установление причин и условий (обстоятельств), способствующих совершению правонарушений, нет (ст. ст. 21, 26, 29, 32). Кроме того, необходимость установления органами прокуратуры причин и условий (обстоятельств), способствующих совершению правонарушений, и принятия мер по их устранению заложена ФЗ от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которым органы прокуратуры наделены полномочиями по обеспечению законности и обоснованности плановых и внеплановых проверок, осуществляемых в названной сфере соответствующими государственными органами. В этих целях органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок. Сводный план — средство надзора за соблюдением оснований проведения плановых проверок, предусмотренных этим законом (ч. 8 ст. 9). Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по установленным законом основаниям может быть проведена только после согласования с соответствующим органом прокуратуры. Тем самым в обоих случаях прокурор принимает меры к установлению и устранению обстоятельств, способствующих совершению коррупционных и иных правонарушений. В отличие от ранее действовавших законов о прокуратуре Закон о прокуратуре РФ 1992 г. не содержит ни задач, ни приоритетных направлений деятельности прокуратуры, которые возлагали бы на нее обязанности в процессе надзорной и иной функциональной деятельности устанавливать причины и условия (обстоятельства), способствующие совершению преступлений и иных правонарушений, а также обязанность принимать меры, направленные на их предупреждение. Такой отказ законодателя от возложения обязанностей по профилактике правонарушений характерен не только для закона о прокуратуре, но и для многих других законодательных актов статутного характера о различных правоохранительных органах, принятых в 90-х гг. В значительной мере это пагубное воздействие иллюзорного представления, отраженного в Концепции судебной реформы в России о регулирующей роли рынка, который «все расставит по своим местам». Между тем «разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений» была одним из основных направлений деятельности прокуратуры (ст. 3 Закона СССР о прокуратуре СССР 1979 г.), что, несомненно, положительно сказывалось на общей атмосфере законопослушания, состоянии законности и правопорядка. В порядке восполнения названного пробела в законодательстве о прокуратуре, ее задачах и полномочиях Генеральный прокурор РФ в некоторых своих нормативных приказах обязал органы прокуратуры выяснять причины и условия, способствующие правонарушениям, и принимать меры к их устранению. Однако указанные виды деятельности и полномочия прокуроров уже не в полной мере охватываются или следуют из содержания ст. ст. 21, 26, 29, 32 Закона о прокуратуре РФ, определяющих содержание предмета прокурорского надзора. Для устранения существующего пробела необходимо дополнить ст. 21 Закона в части конкретизации предмета надзора следующим пунктом: «установление причин и условий (обстоятельств), способствующих совершению правонарушений, и принятие мер к их устранению и предупреждению». О такой необходимости свидетельствуют и названные новые полномочия органов прокуратуры, направленные прежде всего и главным образом на профилактику правонарушений. Непродуктивным представляется и выделение в отдельное направление деятельности органов прокуратуры, предусмотренной главой 2 Закона о прокуратуре («Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина»). Она в значительной мере дублирует главу 1 раздела III «Прокурорский надзор». Такая конструкция закона только на первый взгляд подчеркивает значимость прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. На практике эти нормы воспринимаются как регламентация отдельного самостоятельного направления (отрасли) прокурорского надзора, одного из нескольких других. В действительности, исходя из содержания и смысла Конституции РФ (ст. ст. 2, 6, 17 — 64), а также Закона о прокуратуре (ст. ст. 1, 21, 29, 32), соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — общая задача всех видов и направлений деятельности органов прокуратуры, во всех сферах правовых отношений. Поэтому с учетом ст. 1 достаточно дополнить п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре положением и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, для того чтобы в сочетании с указанными нормами закона исчерпывающе определить предмет прокурорского надзора. Тем самым только повышается и подчеркивается универсальная значимость для органов прокуратуры защиты прав и свобод человека и гражданина. Об этом со всей убедительностью свидетельствуют результаты ежегодно проводимых анализов состояния законности и правопорядка в стране и деятельности органов прокуратуры <1>. ——————————— <1> См.: Ежегодные информационно-аналитические доклады, подготавливаемые НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
