Марианна Пискунова, старший научный сотрудник научно-исследовательской части Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.
Одним из оснований приобретения прав на недвижимое имущество достаточно часто становятся акты государственных и муниципальных органов. Гражданский кодекс предусматривает лишь общие основания возникновения гражданских правоотношений. В публикуемой статье рассматривается ряд случаев и особенности оформления прав в зависимости от того, на основании какого акта они возникли.
Вопросы компетенции
Согласно п. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон) основаниями для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним являются акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания. Пунктом 1 ст. 18 Закона определено, что документы, устанавливающие наличие, возникновение и переход прав на недвижимость, должны соответствовать требованиям законодательства и содержать информацию, необходимую для внесения в ЕГРП.
Таким образом, в силу указанных норм акт органа государственной власти или местного самоуправления является основанием для регистрации прав, если он:
— предусмотрен законом в качестве основания возникновения гражданских прав;
— издан уполномоченным органом в рамках его компетенции;
— издан в установленном законодательством порядке;
— содержит сведения об объекте недвижимого имущества, его правообладателе и виде права.
То есть акт госоргана является основанием возникновения и регистрации права только при соблюдении этих условий. Существует мнение, что пока акт органа государственной власти или местного самоуправления не признан недействительным в судебном порядке, регистратор не может отказать в регистрации установленного им права. Такая точка зрения основана на ст. 13 ГК и п. 1 ст. 20 Закона, которым в качестве одного из оснований для отказа установлено признание акта государственного органа или акта местного самоуправления недействительным с момента его издания.
Между тем к компетенции учреждений юстиции относится проверка наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти, а также проверка юридической силы документов (п. 3 ст. 9, п. 1 ст. 17 Закона). Согласно теории права правовые последствия влечет только правомерное действие. Акт, принятый с превышением компетенции или с нарушением законодательства, не может быть основанием для государственной регистрации права независимо от признания его недействительности судом. Признание судом недействительности актов государственных и муниципальных органов не является единственным основанием для отказа в регистрации. Если в учреждение юстиции представлен акт, не предусмотренный законом в качестве основания возникновения гражданских прав или изданный с превышением компетенции, в регистрации должно быть отказано на основании того, что «лицо, выдавшее правоустанавливающий документ, не уполномочено распоряжаться правом на данный объект».
В случае когда акт издан с нарушением законодательства, в регистрации отказывается на основании того, что «документы, представленные на регистрацию, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства». По этому же основанию может быть отказано, если в акте не указан объект недвижимого имущества, его правообладатель или не названо подлежащее государственной регистрации право.
Властное решение
Законом, в частности, предусмотрены следующие случаи возникновения гражданских прав на основании актов органов государственной власти и местного самоуправления.
Предоставление земельных участков решениями исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления в постоянное (бессрочное) пользование юридических или в собственность (безвозмездно) физических лиц в соответствии со ст. 20, 28, 29 ЗК РФ, иными нормами земельного законодательства. В случае регистрации наличия ранее возникших прав применяются также и нормы, действовавшие до вступления в силу ЗК РФ.
При выкупе или аренде земельного участка права возникают не на основании решения, постановления уполномоченного органа о предоставлении земли, а на основании заключенной в соответствии с ним сделки. Поэтому государственная регистрация права собственности покупателя осуществляется на основании решения о предоставлении участка и договора купли-продажи, а в случае предоставления участка в аренду регистрации подлежит договор аренды (ст. 30 ЗК РФ).
Закрепление имущества за унитарным предприятием или учреждением на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п. 1 ст. 299 ГК РФ).
Такой способ приобретения права возможен лишь в отношении «свободного», не закрепленного за иным предприятием или учреждением имущества. Необходимым условием регистрации является документальное подтверждение наличия права государственной или муниципальной собственности на закрепляемое имущество, а также наличие передаточного акта имущества от собственника предприятию или учреждению. Разумеется, такие акты государственных или муниципальных органов возможны лишь в отношении предприятий и учреждений соответствующей формы собственности.
Например, имущество субъекта РФ не может быть закреплено за федеральной организацией. При закреплении имущества права хозяйственного ведения, оперативного управления возникают: для движимых вещей — с момента передачи, как указано в п. 1 ст. 299 ГК, а для недвижимых по общему для недвижимости правилу — с момента государственной регистрации.
Если имущество приобретено предприятием или учреждением в результате самостоятельной хозяйственной деятельности, оно не нуждается в «закреплении» и поступает непосредственно в хозяйственное ведение или оперативное управление. Предприятия и учреждения действуют в имущественном обороте от своего имени и в своем интересе, самостоятельно приобретая для себя права хозяйственного ведения и оперативного управления. И хотя при этом возникает государственная (муниципальная) собственность, это — самостоятельные действия предприятий и учреждений, а не действия публичного собственника.
Большой ошибкой является «закрепление» органом, уполномоченным распоряжаться государственным или муниципальным имуществом (комитетом, агентством), самостоятельно приобретенной предприятием, учреждением недвижимости. Как известно, право на вновь созданную или приобретенную по договору недвижимость возникает с момента государственной регистрации (ст. 219, 223 ГК). Публичный собственник не может закрепить вещь, право на которую еще не возникло (строительство) либо которая находится в собственности отчуждателя до момента регистрации перехода права к приобретателю (купля-продажа).
В этом случае сначала осуществляется государственная регистрация права хозяйственного ведения или оперативного управления на основании договоров купли-продажи, долевого участия в строительстве, акта ввода объектов в эксплуатацию и пр. Только после регистрации права предприятия или учреждения имущество может быть включено в реестр соответствующей публичной собственности (на основании свидетельства, выданного учреждением юстиции). С момента регистрации права предприятия, учреждения автоматически возникает право государственной или муниципальной собственности, которое в дальнейшем может быть зарегистрировано по заявлению органа, уполномоченного выступать от имени публичного собственника, на основании выписки из реестра (перечня) федеральной, государственной или муниципальной собственности.
Разграничение собственности
Порядок был определен Постановлением ВС РФ от 27.12.91 N 3020-I «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В частности, было установлено, что право собственности субъектов РФ на имущество, отнесенное к государственной собственности или переданное из федеральной собственности, возникает с момента принятия постановления Правительства РФ о передаче. Если постановление не было принято в течение 3 месяцев со дня регистрации в Мингосимуществе РФ представленных субъектом Федерации перечней, то право возникало с момента принятия решения Верховного Совета народных депутатов данного субъекта о принятии объектов в собственность.
Распоряжением Президента РФ от 18.03.92 N 114-РП было утверждено Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. После разграничения имущество в соответствии с составленными перечнями подлежит пообъектной регистрации в реестрах федеральной, государственной и муниципальной собственности, которые являются документами, подтверждающими права публичных собственников.
Ведение реестров осуществляется соответствующим органом (комитетом) по управлению имуществом. В качестве оснований для внесения изменений в реестр указаны, например, постановления Правительства РФ, решения вышестоящих комитетов по управлению имуществом. Соответственно данные акты являются основанием для государственной регистрации прав.
При государственной регистрации прав на основании выписок из реестра правовая экспертиза проводится в общем порядке. Согласно п. 3 ст. 9, п. 1 ст. 17 Закона учреждение юстиции должно проверить наличие прав у подготовившего документ органа власти и юридическую силу этого документа. Например, проверить соответствие объекта муниципальной собственности требованиям приложения 3 вышеуказанного Постановления ВС РФ N 3020-I.
Кроме того, в силу ст. 2 Федерального закона от 17.07.2001 N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» основанием для государственной регистрации права собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований являются постановления Правительства РФ об утверждении соответствующих перечней земельных участков.
Отметим, что новое строительство нельзя отнести к случаям приобретения прав на основании актов государственных или муниципальных органов. Постановление уполномоченного органа об утверждении акта ввода объекта в эксплуатацию — это не юридический акт наделения правом собственности, а только подтверждение факта окончания строительства и создания нового объекта недвижимости в соответствии со строительными, градостроительными и другими нормами.
