К ВОПРОСУ ОБ ОСНОВАНИЯХ ДЛЯ ОТКАЗА В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ
ЛИЦЕНЗИИ НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В. Г. ТРЕПЕЛЬ, М. А. ШИШОВ, Е. В. ШУМИЛИНА
Трепель В. Г., руководитель Управления Росздравнадзора по Ростовской области (г. Ростов-на-Дону).
Шишов М. А., главный государственный инспектор Управления Росздравнадзора по Ростовской области.
Шумилина Е. В., ведущий специалист-эксперт Управления Росздравнадзора по Ростовской области.
Статья посвящена анализу установленных действующим законодательством оснований для отказа в выдаче лицензии на осуществление медицинской деятельности. Выделены отдельные аспекты, требующие оптимизации и совершенствования.
On the Issue of Grounds for Refusal in Provision of License of Effectuation of Medical Activity
V. G. Trepel’, M. A. Shishov, E. V. Shumilina
Article is devoted the analysis of the bases established by the current legislation for refusal in licensing for realisation of medical activity. The separate aspects demanding optimisation and perfection are allocated.
Key words: license, medical organization, health care, patient.
Право государства ограничивать свободу экономической деятельности с целью обеспечения охраны здоровья установлено ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 41, ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Аналогичные нормы предусмотрены и международным правом, в частности ст. 25, ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека.
В России одним из механизмов, призванных регулировать виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба здоровью граждан, согласно ст. 49 ГК РФ, ст. 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» является лицензирование.
Учитывая то, что лицензирование можно рассматривать как ограничение общей правоспособности юридических лиц, рассмотрим установленные действующим законодательством основания для отказа в выдаче лицензии на осуществление медицинской деятельности, с учетом правоприменительной практики.
Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» (п. 3 ст. 9) установлено только два основания для отказа: наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации либо несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.
Однако данные основания не учитывают предусмотренную гражданским законодательством различную правоспособность коммерческих и некоммерческих юридических лиц.
В силу ч. 1 ст. 49, ч. 1 ст. 52 ГК РФ право конкретной организации осуществлять медицинскую деятельность зависит от ее правоспособности, в частности от предмета и целей деятельности, указанных в учредительных документах. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия — это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности. Следовательно, наличие лицензии само по себе не может порождать право осуществлять медицинскую деятельность. Лицензия, являясь разрешительным механизмом, не может выходить за рамки установленной для конкретного юридического лица правоспособности, она только указывает на период времени, в течение которого юридическому лицу разрешено реализовывать предусмотренное его учредительными документами право осуществлять медицинскую деятельность.
Согласно п. 18 Постановления Пленума ВС РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных организаций, предусмотренных законом, наделены общей правоспособностью и могут осуществлять любые виды предпринимательской деятельности, не запрещенные законом, если в учредительных документах таких коммерческих организаций не содержится исчерпывающий перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься. Следовательно, соискателю лицензии — коммерческой организации не может быть отказано в выдаче лицензии на осуществление медицинской деятельности на основании того, что соответствующий вид деятельности не предусмотрен ее учредительными документами.
В силу ст. 49, п. 2 ст. 52 ГК, ст. 4 Федерального закона РФ от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» унитарные, некоммерческие организации и автономные учреждения обладают специальной правоспособностью и вправе осуществлять только те виды деятельности, которые соответствуют целям и предмету деятельности, указанным в учредительных документах.
Учитывая вышеизложенное, лицензирующий орган не может предоставить лицензию на осуществление медицинской деятельности унитарным, некоммерческим организациям и автономным учреждениям, если медицинская деятельность не предусмотрена их учредительными документами.
Различия в правоспособности, помимо гражданского законодательства, установлены и рядом специальных федеральных законов, регулирующих отдельные сферы здравоохранения.
Например, ст. 52 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. ВС РФ 22.07.1993 N 5487-1, ред. от 25.11.2009) установлено, что судебно-медицинская и судебно-психиатрическая экспертизы производятся в предназначенных для этой цели учреждениях государственной системы здравоохранения. Следовательно, лицензирующий орган с учетом требований данного специального законодательного акта не вправе предоставить лицензию (разрешить оказывать данный вид деятельности) иным юридическим лицам.
В силу ст. 18 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 (ред. от 22.08.2004, с изм. от 27.02.2009) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» психиатрическую помощь оказывают государственные, негосударственные психиатрические и психоневрологические учреждения и частнопрактикующие врачи-психиатры, в учредительных документах которых указаны виды психиатрической помощи. Таким образом, юридическим лицам, учредительные документы которых не предусматривают оказания психиатрической помощи, а также не являющимся учреждениями (специализированными учреждениями здравоохранения), может быть отказано в предоставлении лицензии на осуществление медицинской деятельности в виде работ и услуг по психиатрии (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 22.07.2009 по делу N А43-30991/2008-1-458).
Также следует учитывать, что первичная медико-санитарная помощь в силу ст. 37.1, ст. 38 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, п. 2, п. 4 Приказа Минздравсоцразвития РФ от 29 июля 2005 г. N 487 «Об утверждении Порядка организации оказания первичной медико-санитарной помощи» является бесплатной, а значит, взимание платы с пациента за ее осуществление не допускается. Следовательно, ее оказание в медицинских организациях частной системы здравоохранения коммерческими организациями возможно преимущественно в рамках системы медицинского страхования. Таким образом, коммерческим медицинским организациям может быть отказано в предоставлении лицензии на осуществление отдельных видов первичной медико-санитарной медицинской помощи при отсутствии договора со страховой медицинской организацией (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14.09.2009 Ф04-5574/2009(19605-А03-26) по делу А03-14730/2008).
Вопрос о том, можно ли применять основания для отказа в предоставлении лицензии, установленные специальным законодательством в сфере здравоохранения и не предусмотренные Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», следует разрешать с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Касаясь вопроса о приоритете одного закона перед другим при регулировании одних и тех же отношений, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П, Определении от 24 января 2008 г. N 53-О-О указал, что приоритет федерального закона, принятого в форме кодекса, перед другими законами не является безусловным; он может быть ограничен как установленной Конституцией Российской Федерации (ст. 76, ч. 3) иерархией федеральных конституционных законов и обычных законов, так и правилами применения различных законов равной юридической силы. В отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило lex posterior derogat priori («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.
Актуальной проблемой законодательства является вопрос о предоставлении лицензии на осуществление медицинской деятельности в виде работ и услуг по психиатрии-наркологии.
В силу ч. 1, ч. 2 ст. 55 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ (ред. от 17.07.2009) «О наркотических средствах и психотропных веществах» диагностика наркомании, обследование, консультирование и медико-социальная реабилитация больных наркоманией проводятся в учреждениях государственной, муниципальной или частной систем здравоохранения, получивших лицензию на указанный вид деятельности. В то же время лечение больных наркоманией проводится только в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения.
Анализируя положения Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», можно сделать следующие выводы:
— законодателем допускается получение лицензии организациями частной системы здравоохранения, оказывающими диагностику наркомании, обследование, консультирование и медико-социальную реабилитацию больных наркоманией;
— законодателем установлено, что лечение больных наркоманией проводится только в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения.
Вместе с тем Положением о лицензировании медицинской деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. N 30 (ред. от 07.04.2008), не предусмотрено разделение медицинской деятельности, оказываемой больным наркоманией, на диагностику, обследование, консультирование, лечение и медико-социальную реабилитацию, а установлено единое, комплексное понятие: работы и услуги по психиатрии-наркологии.
В силу п. 1 ст. 10 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующим органом в бланке лицензии указывается единый вид работ и услуг психиатрия-наркология. Возможность дополнительного указания на различный объем услуг по психиатрии-наркологии, разрешенных для организаций государственной (муниципальной) и частной систем здравоохранения, действующим законодательством не предусмотрена.
Как следствие, у недобросовестных организаций частной системы здравоохранения возникает возможность, предоставляя лицензию на осуществление медицинской деятельности в виде работ и услуг по психиатрии-наркологии, вводить пациента в заблуждение относительно их права оказывать лечение больным наркоманией.
Завершая анализ оснований для отказа в предоставлении лицензии, которое можно рассматривать как ограничение правоспособности юридических лиц, приведем по данному вопросу правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, указанную в Постановлении от 25 апреля 1995 г. N 3-П, Определении от 14 июля 1998 г. N 86-О: «Положения закона, касающиеся возможных ограничений прав и свобод, должны быть ясны и определенны. Этот принцип, вытекающий из требований статьи 19 Конституции Российской Федерации, неоднократно был выражен в позициях Конституционного Суда как необходимое условие недопущения произвола при применении закона. Установленные ограничения должны быть четки и понятны любому гражданину и должностному лицу. Норма должна не допускать произвольного толкования, ясно устанавливать пределы ограничений и степень усмотрения исполнительных органов. В противном случае нарушается принцип верховенства закона (ст. 76, ч. 3 ст. 90, часть 3 ст. 115 Конституции Российской Федерации)».
Подводя итог, можно сделать заключение о необходимости оптимизации Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» с целью разрешения коллизии современного законодательства.
Литература
1. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
2. Постановление Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
3. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан 1993 г.
4. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 29 июля 2005 г. N 487 «Об утверждении Порядка организации оказания первичной медико-санитарной помощи».
