АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВРАЧА
М. А. ШИШОВ
Шишов Михаил Алексеевич, кандидат медицинских наук, ассистент кафедры организации здравоохранения и общественного здоровья ФПК и ППС Ростовского государственного медицинского университета.
Статья посвящена проблеме юридической ответственности врача-специалиста, в том числе возможности исполнения отдельных видов уголовного наказания, а также привлечения к административной ответственности. Сделан вывод о необходимости оптимизации законодательства и повышения роли профессиональных медицинских сообществ.
Topical issues of juridical responsibility of a doctor
M. A. Shishov
The article deals with the legal responsibility of the physician specialist, including the enforceability of certain types of criminal penalties, as well as the imposition of administrative sanctions. It is concluded that the need to optimize the law and the role of professional medical societies.
Key words: legal liability, medical specialist, the professional community.
Проблема ответственности врача, обусловленная его ненадлежащей профессиональной деятельностью, на протяжении последних десятилетий остается одной из наиболее обсуждаемых в сфере медицинского права. При этом, как правило, дискуссии разворачиваются вокруг различных аспектов уголовной [3] и гражданско-правовой ответственности врача [2, 4], а вопросам административной ответственности медицинских работников уделяется меньшее внимание. Вместе с тем произошедшие в 2011 — 2012 гг. изменения законодательства, в том числе принятие Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», привели к обострению данной сложнейшей комплексной проблемы, стоящей на стыке уголовного, гражданско-правового, административного и специального «медицинского» законодательства. В связи с чем более подробно рассмотрим некоторые ее составляющие, связанные как с возможностью исполнения отдельных видов уголовного наказания, применяемого к врачам специалистам, так и с возможностью привлечения врачей к административной ответственности за несоблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и неисполнение предусмотренных законом обязанностей.
Одним из видов наказания, применяемого к врачам-специалистам, осужденным по ч. 2 ст. 109 УК РФ («Причинение смерти по неосторожности»), ч. 2 ст. 118 УК РФ («Причинение тяжкого вреда здоровью по неосторожности»), ст. 290 УК РФ («Получение взятки»), является лишение права заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Согласно п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.10.2009 N 20 «О некоторых вопросах судебной практики назначения и исполнения уголовного наказания» лишение права заниматься определенной деятельностью состоит в запрете на занятие профессиональной или иной деятельностью лицом, совершившим преступление, характер которого связан с этой деятельностью (например, педагогической, врачебной деятельностью, управлением транспортом, охотой). Рассмотрим следующие правовые коллизии, возникающие при вынесении судом приговора о применении к врачу-специалисту наказания в виде лишения права заниматься врачебной деятельностью на срок до трех лет.
Во-первых, ни Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», ни Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» не предусматривают такого вида деятельности, как «врачебная деятельность». Среди источников медицинского права данный термин упомянут в ч. 1 ст. 19 Закона РФ от 02.07.1992 N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», согласно которой «право на врачебную деятельность по оказанию психиатрической помощи имеет врач-психиатр, получивший высшее медицинское образование и подтвердивший свою квалификацию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». Как следствие, первым затруднением будет неясность в вопросе о том, что конкретно запрещено осуществлять врачу-специалисту, если он не является врачом-психиатром.
Во-вторых, во исполнение приговора суда уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства (работы) осужденного, руководствуясь положениями ст. ст. 33, 35 УИК РФ, обязаны потребовать от органов, правомочных аннулировать разрешение на занятие соответствующей деятельностью:
— аннулировать разрешение на занятие той деятельностью, которая запрещена осужденному;
— изъять соответствующий документ, предоставляющий данному лицу право заниматься указанной деятельностью, и направить сообщение об этом в уголовно-исполнительную инспекцию.
При этом, с одной стороны, в силу ч. 1 ст. 69, п. 1 ч. 1 ст. 100, ч. 6 ст. 101 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»:
до 01.01.2016 право на осуществление медицинской деятельности в РФ имеют лица, получившие высшее или среднее медицинское образование в РФ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и имеющие сертификат специалиста;
с 01.01.2016 право на осуществление медицинской деятельности в РФ имеют лица, получившие медицинское или иное образование в РФ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и имеющие свидетельство об аккредитации специалиста.
На основании вышеизложенного уголовно-исполнительная инспекция может потребовать изъятия сертификата специалиста (до 01.01.2016) или свидетельства об аккредитации специалиста (с 01.01.2016). Однако в связи с тем, что форма, условия и порядок выдачи как сертификата специалиста, так и свидетельства об аккредитации специалиста не установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, реализовать данные полномочия уголовно-исполнительной инспекции не представляется возможным.
С другой стороны, согласно положениям п. 46 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» для осуществления медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») необходима соответствующая лицензия. В связи с чем возникает вопрос о возможности реализации полномочий уголовно-исполнительной инспекции в рамках ст. 35 УИК РФ путем аннулирования и изъятия лицензии. Однако лицензия в силу положений п. 2 ст. 3 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» выдается только юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Подавляющее большинство врачей-специалистов, осуществляющих профессиональную деятельность в медицинских организациях, ее не имеют. Кроме того, даже если приговор суда о лишении права заниматься врачебной деятельностью на срок до трех лет вынесен в отношении индивидуального предпринимателя, имеющего соответствующую лицензию, аннулировать или изъять ее по инициативе уголовно-исполнительной инспекции или лицензирующего органа невозможно по следующим причинам. Согласно ч. ч. 11, 12 ст. 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия аннулируется только по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии. При этом данное заявление подается только при условии, что ранее к лицензиату уже применено наказание в виде административного приостановления деятельности в связи с грубым нарушением лицензионных требований, которое остается неустраненным по истечении срока административного наказания или срока, предусмотренного предписанием, выданным лицензирующим органом. В результате исполнить требование уголовно-исполнительной инспекции об аннулировании и изъятии лицензии на осуществление медицинской деятельности также не представляется возможным.
Перейдем к третьей из возможных коллизий, возникающих в случае вынесения судом приговора о применении к врачу-специалисту наказания в виде лишения права заниматься врачебной деятельностью на срок до трех лет. В частности, рассмотрим ситуацию, при которой врач-специалист, в отношении которого вступил в силу данный приговор, регистрируется в качестве индивидуального предпринимателя и обращается в лицензирующий орган с заявлением о получении лицензии — специального разрешения на право осуществления медицинской деятельности. С одной стороны, в силу положений ст. 392 УПК РФ вступившие в законную силу приговор, определение, постановление суда обязательны для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории РФ. Следовательно, лицензирующий орган в своей деятельности обязан учитывать вступивший в законную силу приговор суда. С другой стороны, положениями ч. 7 ст. 14 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» установлен закрытый перечень оснований для отказа в предоставлении лицензии, не предусматривающий для лицензирующего органа возможности отказать индивидуальному предпринимателю в предоставлении лицензии на осуществление медицинской деятельности, в случае наличия вступившего в законную силу приговора суда о лишения права заниматься медицинской или врачебной деятельностью.
На основании вышеизложенного можно сделать промежуточный вывод о необходимости дальнейшей оптимизации Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» с целью устранения противоречий с положениями уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, а именно наделить лицензирующие органы полномочиями:
— приостанавливать действие лицензии, предоставленной индивидуальному предпринимателю, на период срока действия вступившего в законную силу приговора суда о лишении права заниматься соответствующей деятельностью;
— отказывать индивидуальному предпринимателю в предоставлении или переоформлении лицензии, в течение срока действия вступившего в законную силу приговора суда о лишении права заниматься соответствующей деятельностью.
Особенностями принятого в конце 2011 г. Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» являются: более подробная регламентация обязанностей медицинской организации и медицинского работника, по сравнению с ранее действовавшими «Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (утв. ВС РФ 22.07.1993 N 5487-1), а также впервые установленные положения о конфликте интересов и необходимости соблюдения ограничений, налагаемых на медицинских работников при осуществлении ими профессиональной деятельности.
Общеизвестно, что для обеспечения соблюдения прав граждан в сфере охраны здоровья и корреспондирующих им обязанностей медицинских организаций и работников необходимо наличие соответствующей юридической ответственности. При этом в силу положений ст. 1.2 КоАП РФ охрана прав и свобод человека и гражданина, а также охрана здоровья граждан относятся к задачам законодательства об административных правонарушениях. В последнее время в научной медицинской литературе высказывалось мнение об отсутствии административной ответственности медицинских работников за профессиональные правонарушения [5]. Вместе с тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 29.11.2012 г.) содержит ряд норм, предусматривающих ответственность, в том числе врачей-специалистов, за несоблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и неисполнение предусмотренных законом обязанностей. Например, ст. ст. 19, 37, 73, 79, 80 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» предусмотрено право гражданина на медицинскую помощь и корреспондирующая данному праву обязанность медицинских организаций и их работников оказывать медицинскую помощь в соответствии с порядками оказания медицинской помощи. В свою очередь, соблюдение порядка оказания медицинской помощи является лицензионным требованием и условием, предусмотренным пп. «а» п. 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 N 291. В случае несоблюдения данного требования виновные: граждане (врачи-специалисты), должностные лица и сама медицинская организация — могут быть привлечены к административной ответственности, предусмотренной либо ст. 14.1 КоАП РФ, либо ст. 19.20 КоАП РФ (в зависимости от условий оказания медицинской помощи).
В то же время необходимо отметить, что не все требования к профессиональной деятельности медицинских работников, предусмотренные Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», возможно «подвести» под соответствующие лицензионные требования и условия. В частности, в настоящее время КоАП РФ не содержит специальных норм, предусматривающих административную ответственность за несоблюдение ограничений, связанных с конфликтом интересов, а также налагаемых на медицинских работников при осуществлении ими профессиональной деятельности.
С учетом вышеизложенного можно сделать промежуточный вывод о необходимости оптимизации КоАП РФ:
— в части введения дополнительных статей в Особенную часть КоАП РФ, предусматривающих административную ответственность за несоблюдение предусмотренных Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»: прав граждан в сфере охраны здоровья; порядка оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи; порядков проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований; требований по безопасному применению и эксплуатации медицинских изделий и их утилизации (уничтожению); ограничений, применяемых к медицинским работникам при осуществлении профессиональной деятельности;
— в части наделения должностных лиц органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, полномочиями составлять соответствующие протоколы об административных правонарушениях.
Вместе с тем рассматривать проблему ответственности врача за результаты своей профессиональной деятельности только «через призму» юридической ответственности представляется не совсем корректным. Во-первых, невозможно поставить проверяющего «за спиной» каждого врача и каждого пациента. Во-вторых, привлечение врача к юридической ответственности, несмотря на свою профилактическую направленность, как правило, означает, что правонарушение свершилось и наступили неблагоприятные последствия. В связи с вышеизложенным, крайне актуальны положения Послания Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2012 г. о необходимости развития профессиональных сообществ медицинских работников, которые, наряду с прочими, должны стать ядром дееспособного и активного гражданского общества.
Для примера рассмотрим ситуацию, возникшую в сфере судебной медицины. После вступления в силу Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и утраты юридической силы «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (утв. ВС РФ 22.07.1993 N 5487-1), предусматривавших проведение судебно-медицинской экспертизы только в медицинских учреждениях государственной системы здравоохранения, возможность получить соответствующую лицензию появилась у организаций любой формы собственности и ведомственной принадлежности. При этом в соответствии с положениями ст. 8 Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» заключение эксперта должно основываться на положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных. Таким образом, если орган государственного контроля (надзора) обязан оценивать оказанную пациенту медицинскую помощь только в части ее соответствия требованиям вступивших в силу нормативно-правовых актов, то судебно-медицинский эксперт вправе строить заключение в том числе на основании сведений, полученных из научно-медицинской литературы. Принимая во внимание «свободу» издательской деятельности, неудивительно, что у двух различных экспертов может быть два диаметрально противоположных заключения по одному вопросу и оба заключения будут основаны на базе «научных» данных. Как следствие, возникает потенциальная возможность для злоупотреблений путем затягивания сроков судебного разбирательства, с помощью предоставления в суд актов (заключений или справок), в которых содержатся «мотивированные» доводы о несогласии с заключением судебно-медицинского эксперта, изготовленных организациями частной системы здравоохранения, имеющими лицензию на осуществление медицинской деятельности в виде работ и услуг по судебно-медицинской экспертизе.
Одним из выходов из подобной ситуации, а также сходных ситуаций в иных профессиональных врачебных сферах является активная роль профессиональных сообществ медицинских работников, включающая в себя в том числе поддержание и авторитета, и квалификации, и надлежащего уровня профессиональной деятельности, а также моральной ответственности своих членов. История медицины содержит сведения о наличии во времена Гиппократа в греческих полисах специальной формы наказания — адоксии (бесчестия), при которой осужденный лишался практики, так как всякий здравомыслящий больной избегал обращаться к обесславленному врачу [1].
Представляется целесообразным, чтобы профессиональные сообщества медицинских работников в рамках установленных полномочий взяли на себя ответственность участвовать в организации, непосредственном осуществлении и оценке качества медицинской деятельности, в том числе информировании граждан и организаций о врачах-специалистах, лишившихся права быть членами профессионального сообщества.
Список литературы
1. Блаватская Т. В. Из истории греческой интеллигенции эллинистического времени. М.: Наука, 1983. С. 161 — 162.
2. Сергеев Ю. Д., Ломакина И. Г., Канунникова Л. В. Гражданско-правовая ответственность при медицинском вмешательстве (теоретические аспекты проблемы) // Медицинское право. 2005. N 4. С. 3 — 9.
3. Сергеев Ю. Д., Трефилов А. А. Ответственность за неоказание помощи больному в уголовном праве России, Украины и Беларуси: сравнительно-правовые аспекты // Медицинское право. 2012. N 2. С. 3 — 6.
4. Ситдикова Л. Б. Гражданско-правовая ответственность в сфере оказания медицинских услуг // Медицинское право. 2012. N 3. С. 9 — 14.
5. Сучкова Т. Е. Административная ответственность медицинских работников за ненадлежащее исполнение профессиональных обязанностей // Медицинское право. 2011. N 4. С. 48 — 56.
