(Воронин О. В.) («Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление», 2011, N 3)
СТАНОВЛЕНИЕ СОВРЕМЕННОГО ПЕНИТЕНЦИАРНОГО НАДЗОРА
О. В. ВОРОНИН
Воронин О. В., доцент кафедры уголовного процесса, прокурорского надзора и правоохранительной деятельности Юридического института Томского государственного университета, кандидат юридических наук.
Формирование пенитенциарного надзора как самостоятельного направления прокурорской деятельности проходило в несколько этапов. Началом первого послужило принятие Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г. В этом акте предусматривались различные формы контроля за исполнением и отбыванием задержания и предварительного заключения. При этом, хотя и закреплялась ведущая роль прокуратуры в осуществлении надзора за законностью реализации указанных мер, фактически не исключался (а иногда и прямо предусматривался) судебный порядок оценки различных обстоятельств, связанных с отбыванием задержания и предварительного заключения. В итоге с учетом последовательной реализации положений Концепции судебной реформы в Конституции РФ и ряде иных федеральных законов обозначившаяся в начале 90-х годов конкуренция между прокурорскими и судебными органами в вопросах правовой оценки изоляции от общества была усилена. В судебной практике появились случаи судебного разрешения вопросов, связанных с оценкой не только законности и обоснованности применения мер предварительной изоляции, но также условий и порядка их исполнения и дисциплинарной практики в отношении лиц, задержанных и подвергнутых предварительному заключению под стражу. Принятие Конституции РФ обусловило внесение изменений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. В результате 17 ноября 1995 г. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» была принята новая редакция Закона о прокуратуре (далее — Закон о прокуратуре), обозначившая начало следующего этапа становления пенитенциарного надзора. С учетом правовых приоритетов, закрепленных в Конституции РФ, Законом о прокуратуре была установлена новая самостоятельная отрасль прокурорского надзора — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Одновременно с этим в предмет всех остальных отраслей прокурорского надзора в качестве самостоятельного элемента было включено наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина со стороны органов, учреждений и должностных лиц, поднадзорных органам прокуратуры, в пределах соответствующих отраслей. Позже указанные сквозные направления деятельности прокуратуры получили наименование правозащитной, или правообеспечительной, прокурорской деятельности <1>. ——————————— <1> Бессарабов В. Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722 — 2002 гг.): история, события, люди: Монография. М., 2003. С. 26.
Поскольку из предмета прокурорского надзора была исключена судебная деятельность, связанная с разрешением вопросов, возникавших в стадии исполнения приговора, изменилось содержание отрасли, а также предмет и пределы надзора. В новой редакции Закона прокурорский надзор был обозначен как надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполнявших наказание и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. С учетом обозначенных правовых приоритетов в ст. 32 Закона о прокуратуре, определявшую предмет, помимо надзора за соблюдением порядка и условий отбывания различных мер уголовно-процессуального и уголовно-правового воздействия, было также включено наблюдение за соблюдением установленных законодательством РФ прав задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера по решению суда. В остальном новая редакция Закона оставляла неизменным содержание прокурорского надзора. Несмотря на то, что нормативное закрепление в новой редакции Закона такого направления, как соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, являлось последовательным шагом в приведении правового регулирования прокурорского надзора в данной отрасли в соответствие с вновь установленными конституционными и уголовно-исполнительными приоритетами, предложенная реализация такого подхода вызывала определенные проблемы. Это было единственное направление, которое наряду с надзором за соблюдением прав отдельных лиц закрепляло надзор за соблюдением ими обязанностей. При этом, несмотря на то что законодатель оставлял открытым вопрос о том субъекте, на которого возлагалось соблюдение обязанностей в рамках данного направления, с учетом контекста иных норм, определявших содержание надзора в данной отрасли, речь, безусловно, шла о соблюдении обязанностей со стороны осужденных и иных лиц, подвергнутых по решению суда мерам принудительного характера, возложенных на них ст. 36 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», ст. 10 ИТК РСФСР и Правилами внутреннего распорядка ИТУ. Включение в компетенцию прокурора соблюдения законов самими осужденными даже в советский период признавалось далеко не всеми учеными <2>, поскольку достаточно проблематично было определить пределы самостоятельного юридически значимого поведения указанной категории лиц. Аналогичная ситуация была характерна и для правового положения осужденных по ИТК РСФСР 1970 г. после изменений 1992 г. К тому же в этот период такой подход не в полной мере соответствовал положениям ст. 1 Закона о прокуратуре, исключившим граждан и иных отдельных лиц из предмета прокурорского надзора. Анализ прочих положений Закона о прокуратуре позволял сделать вывод, что из предмета надзора были исключены все категории граждан независимо от специфики их правового статуса. В этой связи осуществление надзора за соблюдением осужденными и иными лицами, подвергнутыми по решению суда мерам принудительного характера, обязанностей с учетом специфики отбывания данных мер означало дополнительное наделение прокурора полномочиями по дисциплинарному и уголовному преследованию указанных субъектов. Такой подход фактически приводил к дублированию с иными прокурорскими полномочиями, связанными с уголовным преследованием, а также с дисциплинарными возможностями администраций ИТУ и иных органов и учреждений, исполнявших назначенные судом принудительные меры. Однако самое неблагоприятное последствие заключалось в том, что были созданы препятствия для дальнейшего развития правообеспечительного направления в рамках данной отрасли, а также усилена неопределенность роли прокуратуры при судебном разрешении вопросов, связанных с оценкой правомерности применения дисциплинарных мер в отношении осужденных и иных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. ——————————— <2> Гинзбург В. Г., Тарасов А. А. Прокурорский надзор за исполнением приговоров. М.: Госюриздат, 1953. С. 197.
Следующий этап формирования пенитенциарного надзора был связан с принятием Уголовно-исполнительного кодекса РФ 1997 г. Включение в УИК РФ отдельной главы, посвященной правовому положению лиц, отбывавших уголовные наказания, подвело итог нормативной разработке данной проблемы, проводившейся с середины 50-х годов XX в. Согласно ч. 2 ст. 10 УИК РФ за основу правового положения осужденных был взят правовой статус гражданина РФ с учетом ограничений и изъятий, установленных уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством. При этом было уточнено правовое положение осужденных к лишению свободы путем предоставления им отдельных специфичных прав, касавшихся материально-бытового обеспечения, а также регламентировавших их личную безопасность и охрану здоровья. В этом заключалось принципиальное отличие правового регулирования положения осужденных от ИТК РСФСР 1970 г. (после внесения изменений 1992 г.). Предоставление осужденным базового статуса гражданина РФ актуализировало проблему прокурорского надзора за соблюдением осужденными возложенных на них обязанностей. Если раньше наличие данного направления деятельности прокуратуры отчасти можно было объяснить действием ИТК РСФСР, устанавливавшего специальный, отличный от правового положения гражданина статус осужденного, в связи с чем с определенной долей натяжки можно было вести речь о том, что прокурор мог надзирать за исполнением ими обязанностей, поскольку осужденные по своему правовому положению не приравнивались к гражданам и поэтому не исключались из предмета надзора как отдельные лица, то теперь в силу действия ст. 10 УИК РФ такое толкование закона не имело под собой юридического основания. К тому же ст. 22 УИК РФ, определив содержание прокурорского надзора, не содержала упоминания о надзоре прокурора за соблюдением обязанностей осужденными, и сам уголовно-исполнительный закон не предоставил прокурору таких возможностей. В этой связи можно было заключить, что принятие УИК РФ фактически окончательно исключило надзор за соблюдением обязанностей осужденных из предмета данной отрасли прокурорского надзора. Хотя принятие УИК РФ (при отсутствии соответствующих изменений ст. 32 Закона о прокуратуре) не устранило существовавших формальных препятствий развития правообеспечительного направления в рамках данной отрасли, деятельность прокуратуры, связанная с обеспечением прав осужденных, в рамках рассматриваемой отрасли приобрела самостоятельное содержание и новую направленность: если прежде при осуществлении надзора прокурор наблюдал в основном за полной и точной реализацией нормативных предписаний обеспечительного характера со стороны соответствующих администраций, то теперь ракурс его надзора был обусловлен правовой оценкой соответствия возложенных на осужденного ограничений правовому положению осужденного как полноправного гражданина общества с учетом специфики его статуса. При этом в связи с изменением уголовно-исполнительного законодательства правозащитное направление деятельности прокуратуры в рамках отрасли прокурорского надзора за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и назначенных судом мер принудительного характера вышло на передний план и приобрело приоритетное значение. После принятия УИК РФ надзор за соблюдением законности при исполнении уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, несмотря на то что рассматривался отдельными авторами в качестве самостоятельного направления в рамках отрасли надзора за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом <3>, фактически утратил свое самостоятельное значение. ——————————— <3> Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, изд-во «Экслит». С. 375 — 376.
Поскольку исполнение указанных видов наказания не предусматривало изоляции от общества, оно исключило основное содержание уголовно-исполнительной деятельности, предполагавшее реализацию карательного, исправительно-воспитательного воздействия, а также осуществление мер безопасности. Это означало, что в отношении осужденных к мерам наказания, не связанным с изоляцией от общества, соответствующими уголовно-исполнительными органами и учреждениями не могли применяться основные уголовно-исполнительные меры, включая меры дисциплинарного воздействия. В этой связи полномочия, закрепленные в ст. 32 — 34 Закона о прокуратуре, не могли быть реализованы в отношении указанных органов и учреждений. В результате прокурорский надзор за соблюдением законности при исполнении уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, лишался основного своего содержания. Более того, УИК РФ установил, что все вопросы, возникавшие в ходе отбывания наказаний, не связанных с изоляцией от общества, разрешались в судебном порядке. С учетом установления судебного порядка разрешения вопросов, возникавших в ходе отбывания указанных видов наказаний, правообеспечительная роль прокуратуры в отношении данных осужденных также была значительно снижена. В итоге надзор прокурора за соблюдением законности при исполнении уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, фактически был ограничен наблюдением за распорядительной деятельностью органов и учреждений, исполнявших уголовные наказания, не связанные с изоляцией от общества, не затрагивавшей права осужденных. 21 июля 1998 г. был принят Федеральный закон N 117-ФЗ, передавший систему следственных изоляторов из ведения МВД РФ и иных правоохранительных органов в ведение Главного управления исполнения наказаний Минюста России. С этого момента деятельность практически всех органов и учреждений, исполнявших изоляцию от общества, была сосредоточена в уголовно-исполнительной системе Минюста России. Несмотря на то, что применение мер изоляции было связано с различными правовыми режимами, были созданы условия для упрощения организации надзора за их исполнением. Кроме того, в науке были предприняты попытки определить данную деятельность прокуратуры как надзор за деятельностью уголовно-исполнительной системы <4> или надзор за исполнением законов администрациями пенитенциарных учреждений <5>. Однако, поскольку исполнение не всех предварительных мер изоляции в этот период относилось к компетенции уголовно-исполнительных органов, предложенный подход не в полной мере отражал специфику надзорной деятельности прокурора. Вместе с тем были верно подмечены тенденции ограничения предмета и пределов прокурорского надзора в данной отрасли уголовно-исполнительной деятельности, связанной с реализацией только мер изоляций, назначаемых по решению суда. При определенных условиях и с учетом последовательной реализации положений международных стандартов в национальном уголовно-исполнительном и ином законодательстве, регламентировавшем исполнение указанных видов изоляции, прокурорский надзор за исполнением законов при реализации указанных мер после принятия нового Закона можно было условно определить как пенитенциарный. В свою очередь, принимая во внимание, что этот вид надзора, согласно ст. 33 — 34 Закона о прокуратуре, составлял основное содержание деятельности прокурора в данной отрасли, термин «пенитенциарный» можно было расширительно использовать для обозначения деятельности прокуратуры в рамках всей отрасли прокурорского надзора. ——————————— <4> Прокурорский надзор: Учеб. для вузов / Под ред. проф. Г. П. Химичевой. М.: Изд-во МПЭПУ; Юрайт-М, 2001. С. 119 — 120. <5> Скуратов Ю. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой // Российская юстиция. 1999. N 3. С. 13.
Такой подход прежде всего позволил бы разграничить формально схожую деятельность прокурора по реализации надзора за исполнением законов органами уголовно-исполнительной системы в различных конкретно-исторических условиях, в частности, до и после принятия нового уголовно-исполнительного законодательства. Кроме того, понятие «надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу» формально включало в себя и деятельность указанных администраций, не связанную с непосредственной реализацией уголовных наказаний и исполнением мер предварительного заключения и, соответственно, не входившую в предмет данной отрасли надзора. В этой связи введение подобного термина способствовало бы более адекватному отражению прокурорской деятельности. 18 декабря 2001 г. был принят УПК РФ, установивший новый порядок уголовно-процессуальной деятельности, связанной с исполнением приговора. Его основное значение заключалось в том, что были установлены новые принципы процессуального взаимодействия прокуратуры, суда и исправительных учреждений при решении вопросов, возникавших в ходе исполнения уголовных наказаний. Несмотря на то что вновь принятый УПК РФ не содержал конкретного перечня процессуальных возможностей прокурора, надзорные средства и методы, предусматриваемые Законом о прокуратуре, уже не применялись при судебном разрешении данной категории дел. В этой связи можно было вести речь о начале формирования новых, процессуально-ориентированных методов осуществления прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере. Таким образом, у складывающегося надзора нового типа можно было выделить такое принципиальное свойство, как наличие собственного процессуального инструментария реализации полномочий. Подводя итог ретроспективе становления пенитенциарного надзора, можно сделать следующие выводы: 1. Пенитенциарный надзор прокуратуры не являлся монопольной формой осуществления контрольной деятельности за уголовно-исполнительной системой. Поскольку прокурорский надзор утратил высшее контрольное значение, пенитенциарный надзор обладал ограниченным содержанием и представлял собой лишь одну из форм осуществления контрольной деятельности наряду с судебным контролем сферы уголовно-исполнительных отношений. 2. Определяющее значение на становление пенитенциарного надзора оказали тенденции развития уголовно-исполнительной и судебной систем. В первом случае определяющей тенденцией стала ориентированность пенитенциарной системы на консолидацию органов, исполнявших различные виды изоляции от общества, в одном ведомстве и обособление их функционирования от деятельности органов и учреждений, направленной на реализацию иных мер, предполагавших альтернативное воздействие на поведение осужденных. Во втором, наоборот, расширение сферы судебной защиты за счет включения в предмет судебного контроля разрешения практически любых вопросов, возникавших в ходе или в связи с отбыванием наказания, включая порядок и условия его отбывания, дисциплинарную практику и разрешение обращений. 3. Основное содержание пенитенциарного надзора образуют два направления деятельности: надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих назначенные судом меры изоляции от общества; и надзор за соблюдением прав лиц, в отношении которых данные меры применяются. Таким образом, из содержания пенитенциарного надзора исключается надзор за соблюдением обязанностей осужденными и лицами, находящимися в предварительном заключении, исполнение наказаний, не связанных с изоляцией от общества, а также исполнение принудительных мер, назначаемых по решению суда и не связанных с уголовно-исполнительным воздействием. Правовые средства осуществления пенитенциарного надзора предполагают наряду с применением традиционных прокурорско-надзорных возможностей также широкое использование процессуальных полномочий прокурора.
