ВЫЯВЛЕНИЕ ПРОКУРОРОМ ПОТРЕБНОСТЕЙ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
И. ЗАХАРОВА
Захарова И., аспирант Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ.
В литературе правотворческую деятельность определяют как процесс познания правовых потребностей общества и государства, создания правовых норм, принятия нормативных правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур <1>. ——————————— <1> См.: Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999.
Это позволяет выделять в ее структуре три различных по содержанию этапа. Первые два носят материально-творческий характер и осуществляются как правотворческими органами власти, так и субъектами, не имеющими непосредственных полномочий по принятию нормативных правовых актов, например юридическими службами правотворческих органов, Минюстом России, экспертами, учеными, прокурорами. Последний этап воплощает материальное содержание правотворческой деятельности и носит формально-процедурный характер, осуществляется специально уполномоченными на принятие нормативных правовых актов органами власти. При рассмотрении вопроса о функциональной направленности правотворческой деятельности органов прокуратуры возможны два подхода: 1) участие прокурора в правотворчестве — это вид деятельности, осуществляемый в рамках надзорной функции прокуратуры; 2) участие прокурора в правотворчестве — самостоятельная функция органов прокуратуры. У практических работников чаще встречается первый подход: в апреле 2011 г. на базе Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ было опрошено 44 горрайпрокурора, из которых 32 человека (73%) пояснили, что не рассматривают правотворческую деятельность прокуратуры в качестве самостоятельной по отношению к надзорной функции. В научной литературе также высказывается точка зрения, согласно которой участие прокурора в правотворческой деятельности рассматривается как способ предотвращения принятия не соответствующих Конституции и действующему законодательству нормативных правовых актов в рамках прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов <2>. ——————————— <2> См.: Петрова Л., Манакова С. Роль прокуратуры в правотворческой деятельности // Законность. 2008. N 3; Тихомиров Ю., Андриченко Л. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях // Законность. 2008. N 7.
Вместе с тем в настоящее время часто высказывается и позиция о самостоятельности правотворческой функции прокуратуры. В обоснование приводятся доводы о том, что у этой деятельности прокуратуры есть свой собственный предмет и осуществляется она с использованием отличных от надзорных видов деятельности прокуратуры правовых средств <3>. ——————————— <3> См.: Прокурорский надзор. Российская прокуратура в демократическом государстве: Учебник / Под общ. ред. А. Я. Сухарева. М.: Норма, 2008. С. 5; Соколова И. А., Мыцыкова О. И., Карпов Н. Н. Участие прокурора в правотворческой деятельности: Пособие для прокуроров. М.: Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ, 2007.
Обратимся к содержанию правотворческой деятельности прокуратуры. В соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Основываясь на понятии правотворческой деятельности и приведенных положениях Закона, можно сделать вывод, что прокурор принимает участие в реализации обоих названных материально-творческих этапов правотворческой деятельности. Так, «установление необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов» является, по сути, познанием потребностей в правовом регулировании общественных отношений, а «внесение в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов» предполагает создание прокурором правовой нормы в том или ином виде. С учетом изложенного представляется, что предмет правотворческой деятельности прокурора шире, чем предмет надзора за законностью нормативных правовых актов, поскольку основным содержанием деятельности прокурора является оценка потребностей общества в правовом регулировании и создание (совершенствование) норм права, а контроль соблюдения требований законности создаваемых нормативных правовых актов — обязательная, но не сущностная характеристика этой деятельности. Поскольку предмет участия прокурора в правотворчестве иной, чем при надзоре за законностью нормативных правовых актов, полагаем, что рассматриваемое направление деятельности является самостоятельной функцией прокуратуры. С учетом этой позиции назовем акты прокурора, применяемые при его участии в правотворческой деятельности, отличающиеся от актов прокурорского реагирования, применяемых при надзоре за законностью нормативных правовых актов. На наш взгляд, к таковым возможно отнести: информацию о необходимости изменения, дополнения, отмены или принятия законов и иных нормативных правовых актов, инициативный проект нормативного правового акта (с использованием права законодательной инициативы либо без такового), заключение прокурора на проект нормативного правового акта. Рассмотрим содержание первого этапа правотворческой деятельности прокурора, а именно деятельности по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений (необходимости совершенствования действующего законодательства). Инструментом, обеспечивающим выявление потребностей в правовом регулировании общественных отношений, несоответствий нормативно-правовой базы существующим в обществе реалиям и способствующим совершенствованию действующего законодательства, является правовой мониторинг <4>. ——————————— <4> См.: Чеснокова М. Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов РФ // Журнал российского права. 2010. N 8.
Ученые Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ выделили четыре основных направления правового мониторинга <5>: мониторинг состояния действующего законодательства, мониторинг правоприменительной практики, статистические исследования, социологические исследования. ——————————— <5> См.: Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В., Горохов Д. Б., Чеснокова М. Д, Черепанова Е. В., Глазкова М. Е. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. N 6.
В ведомственных приказах Генеральной прокуратуры РФ отражение получили два направления правового мониторинга — мониторинг законодательства <6> и мониторинг правоприменительной практики (в том числе практики прокурорского надзора <7>. Остановимся подробнее на содержании и организации этих видов правового мониторинга. ——————————— <6> Приказ Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления». <7> Приказ Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2008 г. N 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления».
Мониторинг законодательства включает в себя формирование информационного массива о правовом регулировании входящих в объект мониторинга общественных отношений, включающего как законы, так и подзаконные, ведомственные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты <8>. ——————————— <8> См.: Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В., Горохов Д. Б., Чеснокова М. Д., Черепанова Е. В., Глазкова М. Е. Указ. соч.
В силу п. 5.3 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры РФ, утвержденного Приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144, правовое управление Генеральной прокуратуры РФ организует мониторинг законодательства по вопросам уголовного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального, арбитражного процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, о прокуратуре, судоустройстве и правоохранительной деятельности. В ведомственных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ не определены сферы правового регулирования, по которым правовой мониторинг проводится на уровне прокуратур субъектов РФ, но поскольку п. 2.2 проведение мониторинга регионального законодательства также предусмотрено, попытаемся перечислить сферы правоотношений, по которым в прокуратурах субъектов РФ формируется информационный массив нормативных правовых актов: — сфера государственно-правового строительства (конституция (устав) субъекта РФ, правовые акты об административно-территориальном устройстве и системе органов государственной власти, о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, регламент законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, правовые акты об организации органов исполнительной власти субъекта Федерации, о порядке опубликования и вступления в силу законов и других нормативных правовых актов, о регистре нормативных правовых актов, о государственной службе); — финансовая и бюджетная сфера; — сфера развития демократических институтов общества (правовые акты о референдуме, местных референдумах, о гарантиях избирательных прав граждан, об обращениях граждан и организаций, о средствах массовой информации, о региональной поддержке средств массовой информации, о региональных общественных объединениях); — сфера социального развития общества; — сфера экологии; — сфера охраны правопорядка (правовые акты в сфере борьбы с преступностью, противодействия коррупции, определения правонарушений, за совершение которых предусмотрена административная ответственность). Полагаем, что на уровне горрайпрокуратур мониторинг законодательства организуется в следующих сферах правового регулирования: противодействие коррупции, муниципальная служба, муниципальный заказ, муниципальный контроль, обеспечение пожарной безопасности, безопасность дорожного движения, охрана окружающей природной среды, проведение публичных мероприятий, земельное, жилищное, градостроительное законодательство, бюджетная сфера. При мониторинге законодательства, помимо формирования массива действующих нормативных правовых актов, возможно изучение законопроектов (проектов нормативных правовых актов), отклоненных законодательными (представительными) органами, официальных отзывов и заключений на них, установление причин отклонения проектов правотворческими органами. Подобное положение закреплено в Приказе Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 в отношении правового управления Генеральной прокуратуры РФ, однако в целях оптимизации работы прокуроров, исключения фактов дублирования отклоненных ранее законодательных (правотворческих) инициатив может быть воспринято практическими работниками на всех уровнях системы органов прокуратуры. Кроме того, при мониторинге законодательства важной будет и оценка информации о правотворческой политике органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это положение отражено в Приказе Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144, согласно которому правотворческая деятельность прокуратуры осуществляется с учетом планов законопроектной деятельности Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации <9>. В дополнение к перечисленным в ведомственном Приказе назовем и иные источники получения информации о государственной правотворческой политике: ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, программы социально-экономического развития РФ, тематические программы и планы организационно-технических мероприятий органов исполнительной власти, планы правотворческой деятельности муниципальных органов. ——————————— <9> Пункт 1.3 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры РФ, утвержденного Приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144.
Эффективности правотворческой работы прокуратуры будет способствовать изучение и различных аналитических материалов о тенденциях развития законодательства, подготовленных органами власти. К таковым можно отнести: информационно-аналитические материалы Совета Федерации РФ (доклады Совета Федерации РФ о состоянии и развитии законодательства, аналитические доклады и аналитические вестники Совета Федерации); информационно-аналитические материалы Государственной Думы РФ (информационно-аналитические бюллетени, аналитические вестники, аналитические записки и обзоры, мониторинг средств массовой информации); информационно-аналитические материалы законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ (доклады о состоянии и развитии законодательства, результаты проводимого органами власти правового мониторинга в отдельных областях правового регулирования, информационно-аналитические вестники, мониторинг средств массовой информации); информационно-аналитические материалы Министерства юстиции РФ и его территориальных органов (результаты проведенных мониторингов законодательства, обзоров законодательства и проч.); информационно-аналитические материалы представительных органов местного самоуправления. Второе направление правового мониторинга, используемое в органах прокуратуры при участии в правотворческой деятельности, — изучение правоприменительной практики. В соответствии с п. 1.5 Приказа Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2008 г. N 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» в ходе подготовки заключений по рассматриваемым в прокуратуре субъекта Федерации проектам законов необходимо полнее использовать информацию о правоприменительной практике, свидетельствующую о целесообразности или нецелесообразности изменения или дополнения действующего законодательства. Но, как видится, информация о правоприменительной практике может быть использована при подготовке не только заключений на проекты нормативных правовых актов, но и других актов участия прокурора в правотворческой деятельности — информационных сообщений о необходимости изменения, дополнения, отмены или принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также инициативных проектов нормативных правовых актов. Изучение правоприменительной практики предполагает анализ и оценку проблем правоприменительной практики в ходе реализации нормативных правовых актов, получение информации от представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам применения нормативных правовых актов, выездное изучение практики применения нормативных правовых актов, «круглые столы», совещания с государственными и муниципальными служащими, определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел в правоприменении <10>. ——————————— <10> См.: Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В., Горохов Д. Б., Чеснокова М. Д., Черепанова Е. В., Глазкова М. Е. Указ. соч.
Кроме того, целям мониторинга правоприменительной практики служит изучение: — функциональных информационно-аналитических материалов органов прокуратуры — доклада Генерального прокурора РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по их укреплению, аналитического доклада о состоянии законности НИИ Академии Генпрокуратуры РФ; — функциональных информационно-аналитических материалов высших органов судебной власти — Вестника КС РФ, Вестника ВАС РФ, Бюллетеня ВС РФ; — сведений о результатах обжалования нормативных правовых актов (размещенных на сайтах высших органов судебной власти, сайтах судов общей юрисдикции и арбитражных судов других уровней судебной системы); — информации, поступающей от граждан, общественных объединений, средств массовой информации, о проблемах правоприменения, информации о результатах рассмотрения обращений граждан органами государственной власти, органами местного самоуправления; — рекомендаций научных учреждений. После получения по результатам правового мониторинга необходимых сведений о потребностях в правовом регулировании общественных отношений, несоответствии нормативно-правовой базы существующим в обществе закономерностям развития отношений прокурор может переходить к непосредственному созданию (совершенствованию) нормативного правового акта.
