Боголюбов Сергей Александрович, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор. Член экспертных советов при Комитете по природным ресурсам и природопользованию и Комитете по экологии Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Родился в 1936 г. в г. Москве. В 1959 г. окончил юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова.
Автор более 600 публикаций, в том числе постатейных комментариев к Земельному, Водному, Лесному, Градостроительному кодексам РФ, Федеральным законам о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, о мелиорации земель, о гидрометеорологической службе, учебников «Земельное право», «Экологическое право», «Аграрное право», «Природоресурсное право», пособия для правоприменителей «Федеральный государственный экологический контроль».
Кичигин Николай Валерьевич, старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Доцент кафедры административного права факультета права Государственного университета — Высшей школы экономики при Правительстве РФ. Юрист-эксперт ЗАО «Группа компаний «ШАНЭКО». Специалист по экологическому, земельному и градостроительному законодательству. Кандидат юридических наук.
Родился 7 июля 1979 г. в г. Омске. В 2001 г. окончил Омский государственный университет.
Автор более 80 публикаций, в том числе постатейных комментариев к Земельному, Водному, Градостроительному кодексам РФ, Федеральным законам «Об экологической экспертизе», «Об отходах производства и потребления», учебников «Экологическое право», пособия для правоприменителей «Федеральный государственный экологический контроль».
Приказом Управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по субъекту Российской Федерации было утверждено положительное заключение государственной экологической экспертизы по технологии переработки бурового и нефтяного шлама с последующим использованием продуктов переработки. В частности, указано, что технология разработана на основе анализа и обобщения существующей ситуации с источниками образования буровых и нефтяных шламов, а также действующих технологий утилизации буровых и нефтяных шламов.
Где и как накапливать отходы
Буровой шлам является отходом 4-го класса опасности, образующимся при бурении скважин, и является смесью выбуренной породы и отработанного бурового раствора. Нефтяной шлам является отходом 3-го класса опасности, образующимся при эксплуатации нефтяных месторождений.
В последующем по этому субъекту Российской Федерации Управлением Росприроднадзора была проведена проверка соблюдения экологических требований на территории и в районе производственной базы кирпичного завода предприятия.
По результатам проверки был составлен акт, в котором указывалось, что на территории производственной базы кирпичного завода производится складирование бурового шлама и нефтезагрязненного грунта.
В ходе проверки были выявлены следующие нарушения:
отсутствует государственная экологическая экспертиза по проекту объекта по переработке шлама, что является нарушением ст. ст. 35 — 38 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;
ведется складирование и захоронение опасных отходов в водоохранной зоне реки, что является нарушением ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды», ст. 65 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г.;
нарушены правила охраны окружающей среды при эксплуатации промышленного объекта, что является нарушением ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»;
нарушены правила по обращению с экологически опасными отходами, что является нарушением ст. 14 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»;
расчет платы за размещение отходов не согласовывался, что является нарушением ст. 23 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»;
мониторинг поверхностных и грунтовых вод не ведется, что является нарушением условий лицензирования и ст. 9 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».
В акте содержатся выводы и рекомендации комиссии (государственного инспектора): в ходе проверки производственной базы кирпичного завода предприятия установлено, что в водоохранной зоне, в районе городского водозабора, ведется накопление экологически опасных отходов (бурового шлама и нефтезагрязненного грунта), что потенциально может привести к попаданию загрязняющих веществ в питьевую воду и привести к негативным экологическим последствиям.
В другом акте проверки соблюдения требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды указанные нарушения были подтверждены, кроме того, выявлены нарушения на территории полигона твердых бытовых отходов на месторождении лицензионного участка: накопление экологически опасных отходов (бурового шлама и нефтезагрязненного грунта), что потенциально может привести к попаданию загрязняющих веществ в подземные грунтовые воды.
Применительно к накоплению опасных отходов на полигоне твердых бытовых отходов (ТБО) города необходимо отметить следующее. В соответствии с п. 5 ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов. Полигон ТБО города подпадает под указанный запрет.
Под захоронением Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» понимает изоляцию отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду (ст. 1) [1].
Как следует из анализа лимитов на размещение отходов, выданных предприятию, ему разрешено размещение двух видов отходов: шлама очистки трубопроводов и емкостей от нефти и шлама бурового (отходы при добыче нефти и газа) при условии переработки на собственном предприятии. Поэтому накопление указанных видов отходов на полигоне ТБО в городе с целью их переработки, а не захоронения не нарушает требование ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» о запрете захоронения отходов в границах населенных пунктов.
При накоплении таких отходов с целью последующей переработки, разумеется, должны соблюдаться установленные экологические требования, предъявляемые к объекту размещения отходов. В противном случае такое накопление нельзя признать правомерным, а виновные лица должны быть привлечены к юридической ответственности.
Помимо ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», экологические требования к обращению с отходами установлены также в ст. 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [2], в абз. 3 п. 2 которой запрещается размещение опасных отходов и радиоактивных отходов, в том числе на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям.
Необходимо четко разграничивать действие норм п. 5 ст. 12 Федерального закона об отходах и абз. 3 п. 2 ст. 51 Федерального закона об охране окружающей среды с целью исключения их дублирования и неправильного применения. Если норма п. 5 ст. 12 Федерального закона об отходах распространяется на территории городских и сельских населенных пунктов, то абз. 3 п. 2 ст. 51 Федерального закона об охране окружающей среды распространяется на территории, прилегающие к городским и сельским поселениям (населенным пунктам). Можно предположить, что в данном случае имеются в виду пригородные зоны населенных пунктов. Однако четко и однозначно границы «территорий, прилегающих к городским и сельским поселениям», в законодательстве Российской Федерации не определены.
Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Федеральный закон об отходах производства и потребления были внесены изменения, в том числе введен новый термин «накопление отходов», под которым понимается временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования. Данная норма вступила в силу в июле 2009 г.
С этого момента будет возможно накапливать отходы, в том числе в границах населенных пунктов и на прилегающих территориях, на срок до 6 месяцев с целью их последующей переработки и иного использования, естественно, при соблюдении установленных экологических требований.
В разделе 3 «Охрана окружающей среды» рабочего проекта «Полигон по приемке и обезвреживанию твердых бытовых отходов вместимостью 14,2 млн. куб. м» на полигоне предусматривалось устройство системы по переработке буровых отходов, отходов добычи нефти и газа.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что накопление отходов на территории ТБО с целью их последующей переработки при соблюдении установленных экологических и санитарно-эпидемиологических требований (проведение государственной экологической экспертизы, производственного экологического контроля и мониторинга) не противоречит положениям действующего экологического законодательства Российской Федерации.
Административная и уголовная ответственность
за накопление отходов
В акте также были подтверждены нарушения на производственной базе кирпичного завода предприятия, за что оно неоднократно привлекалось к административной ответственности за нарушение требований Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Федерального закона «Об отходах производства и потребления», возбуждалось административное производство по ст. 8.2 КоАП РФ по факту нарушения требований законодательства в области обращения с отходами производства и потребления: размещение опасных отходов в водоохранной зоне и в 300 м от городского водозабора.
Аналогичное административное производство по ст. 8.2 КоАП РФ возбуждалось по факту нарушения требований экологического законодательства при эксплуатации полигона ТБО города.
По указанным материалам судьей районного суда были вынесены постановления по делу об административном правонарушении. В постановлении по факту размещения отходов на производственной площадке кирпичного завода было установлено, что предприятие систематически нарушало экологические требования в области обращения с отходами.
Судебным актом предприятию было запрещено эксплуатировать сушильно-обжиговое оборудование в водоохранной зоне реки сроком на 90 суток. Предприятие обязывалось демонтировать и перенести сушильно-обжиговое оборудование за пределы водоохраной зоны (не менее 200 м) реки.
Инспектором был проведен осмотр места происшествия на производственной площадке кирпичного завода, расположенной в водоохранной зоне реки, и было возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 247 УК РФ и п. «б» ч. 2 ст. 171 УК РФ.
В статье 247 УК РФ установлена уголовная ответственность за нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов.
Уголовная ответственность предусмотрена за производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировку, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил, если эти деяния:
создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде;
повлекли загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовую гибель животных, а равно были совершены в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации;
повлекли по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей.
В данной статье Уголовного кодекса РФ не установлены четкие и однозначные критерии, по которым деяние будет квалифицироваться как создавшее угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде.
В юридической литературе есть мнение о том, что ч. 1 ст. 247 УК РФ следует отнести к составу поставления в опасность. Для квалификации действий (бездействия) по такому составу требуется установление в конкретном деянии угрозы наступления определенного в законе вреда. Угрозе бесспорно присуща ее реальность как наличествующая возможность наступления вреда.
Если угроза не будет объективно реальной в составе поставления в опасность, а будет абстрактной, маловероятной к реализации в данный момент времени, в определенном месте и при иных строго очерченных условиях, то и состав поставления в опасность в целом будет отсутствовать [3].
В комментарии к Уголовному кодексу РФ указано, что угроза вреда считается созданной, если она была реальной, действительной (а не мнимой) и вред здоровью людей или природной среде не был причинен лишь по счастливой случайности или благодаря вовремя принятым мерам независимо от воли причинителя вреда [4].
В другом комментарии отмечается, что угроза причинения существенного вреда здоровью человека выражается в реальной возможности заболевания, опасного для жизни либо соединенного со значительной стойкой утратой трудоспособности или с длительным расстройством здоровья хотя бы одного лица. Причиной возникновения такой угрозы может стать, например, превышение предельно допустимых норм при использовании источников ионизирующего излучения.
Угроза причинения существенного вреда окружающей среде — реальная опасность негативных изменений в состоянии окружающей среды, связанных с деятельностью человека: загрязнением, истощением, повреждением, разрушением экологических систем. В некоторых случаях преступление может носить длящийся или продолжаемый характер, например при захоронении (хранении) радиоактивных, химических, бактериологических отходов с нарушением соответствующих правил, производстве запрещенных видов опасных отходов [5].
Понять нормативное содержание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде позволяют разъяснения Пленума Верховного Суда РФ.
В пунктах 2 и 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» указано на то, что судам следует иметь в виду, что при рассмотрении дел, связанных с нарушениями экологического законодательства, особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей.
Необходимо также выяснять, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения, а равно и то, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости.
Верховный Суд РФ разъяснил, что существенный экологический вред характеризуется следующим: возникновением заболеваний и гибелью водных животных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов, уничтожением рыбных запасов, мест нереста и нагула; массовой гибелью птиц и животных, в том числе водных, на определенной территории, при которой уровень смертности превышает среднестатистический в три и более раза; экологической ценностью поврежденной территории или утраченного природного объекта, уничтоженных животных и древесно-кустарниковой растительности; изменением радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений; уровнем деградации земель и т. п.
Создание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде (ч. 1 ст. 247 УК РФ) подразумевает возникновение такой ситуации либо таких обстоятельств, которые повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были прерваны вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда. Угроза при этом предполагает наличие конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде.
Обеспечение законности при привлечении к ответственности
Главным считается вопрос: создавали ли выявленные нарушения деятельности предприятия с опасными отходами угрозу причинения существенного вреда здоровью и окружающей среде?
Исходя из принципа презумпции экологической опасности (т. е. потенциальной угрозы нанесения вреда окружающей среде) и отсутствия принятия мер по предотвращению (снижению до допустимого уровня) вреда окружающей среде, эксплуатация объектов «Производственная площадка кирпичного завода и территория полигона ТБО месторождения» может считаться осуществляемой с угрозой нанесения вреда окружающей среде.
Однако такая аргументация представляется недостаточно полной и убедительной для решения вопроса о наличии или отсутствии угрозы существенного причинения вреда здоровью человека и окружающей среде.
В судебном акте — постановлении по делу об административном правонарушении установлено, что противоправная деятельность предприятия осуществлялась задолго до его вынесения.
При анализе законодательства, разъяснений Пленума ВС РФ можно выявить два аспекта угрозы, предусмотренной ч. 1 ст. 247 УК РФ, — экологический и юридический.
Экологический аспект заключается в установлении факта того, что противоправные действия по размещению отходов создали реальную угрозу причинения экологического ущерба. Для установления данного факта необходимы специальные экологические исследования в рамках уголовного дела, заключения специалистов-химиков, почвоведов, гидробиологов.
Юридический аспект угрозы раскрыт в разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ. Для возбуждения уголовного дела по факту создания угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде (ч. 1 ст. 247 УК РФ) необходимо возникновение такой ситуации либо таких обстоятельств, которые повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были прерваны вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда. Угроза при этом предполагает наличие конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде.
При этом факт нарушения экологического законодательства был выявлен согласно судебным актам задолго до возбуждения уголовного дела, следовательно, отсутствует такой признак угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде, как наличие конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде.
За время, прошедшее с момента выявления нарушения до момента возбуждения уголовного дела, угроза причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде, если она действительно была реальной, должна была реализоваться, т. е. существенный вред должен был бы наступить.
Причем о факте нарушения и наличия угрозы уполномоченным органам государственной власти было известно. За два прошедших года существенный вред причинен не был. Предприятие привлекалось к административной ответственности за нарушение экологического законодательства, причем и после возбуждения уголовного дела. Следовательно, можно сделать вывод, что угроза причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде отсутствовала на момент возбуждения уголовного дела в контексте толкования данного вопроса Пленумом Верховного Суда РФ.
Деяние повлекло бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не было прервано вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда.
Уполномоченными государственными органами не были предъявлены требования об аннулировании лицензии, выданной предприятию на обращение с опасными отходами, она не была запрещена в установленном порядке. Поэтому трудно утверждать, что угроза причинения существенного вреда была прервана принятыми мерами, не зависящими от воли причинителя вреда. Это подтверждается также тем, что нарушения экологического законодательства, которые послужили основанием для возбуждения уголовного дела, были выявлены и после начала уголовного расследования.
Таким образом, тревога общества по поводу нарастания и необходимости предупреждения экологической опасности должна преломляться через законно обоснованные действия государственных органов и их должностных лиц.
Список литературы
1. Кичигин Н. В., Пономарев М. В. Комментарий к Федеральному закону «Об отходах производства и потребления» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2006.
2. Боголюбов С. А., Хлуденева Н. И. Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009.
3. Коростелев О. Угроза в уголовном праве: понятие, виды, значение // Уголовное право. 2006. N 3.
4. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. 5-е изд., доп. и испр. / Отв. ред. В. М. Лебедев. М.: Юрайт-Издат, 2005.
5. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный). 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А. А. Чекалина, В. Т. Томина, В. В. Сверчкова. М.: Юрайт-Издат, 2007.
