(Боголюбов А. В.) («Право в Вооруженных Силах», 2013, N 10)
НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЖИЛИЩНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЧЛЕНОВ СЕМЕЙ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ, ПОТЕРЯВШИХ КОРМИЛЬЦА, ТРЕБУЕТ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
А. В. БОГОЛЮБОВ
Боголюбов А. В., старший юрисконсульт, подполковник юстиции.
В статье рассматриваются проблемные вопросы, возникающие на практике при обеспечении жилыми помещениями членов семей военнослужащих, потерявших кормильца.
Ключевые слова: военнослужащий, члены семьи, жилое помещение, договор найма.
Legal regulation of housing for servicemen’s families, survivors, needs improvement A. V. Bogolyubov
The article discusses problems arising in practice in providing living quarters of members of military families who have lost their breadwinner.
В соответствии с преамбулой Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее — Закон) данный Закон определяет… основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан Российской Федерации, уволенных с военной службы, и членов их семей. Меры социальной защиты членов семей военнослужащих, потерявших кормильца, нашли свое отражение в ст. 24 Закона. В частности, члены семей военнослужащих, потерявшие кормильца, не могут быть выселены из занимаемых ими жилых помещений без безвозмездного предоставления им другого благоустроенного жилого помещения в случае прекращения членами семей трудовых отношений с соответствующими организациями, за ними после гибели (смерти) военнослужащего сохраняется право на улучшение жилищных условий в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. За членами семей военнослужащих (за исключением военнослужащих, участвовавших в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих), погибших (умерших) в период прохождения военной службы, а также за членами семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, сохраняется право на обеспечение жилыми помещениями, которое они приобрели в соответствии с Законом до гибели (смерти) военнослужащего или гражданина, уволенного с военной службы. Несмотря на простую конструкцию приведенной нормы, ее практическая реализация нередко вызывает определенные затруднения, понять которые поможет рассмотрение конкретного примера. В результате несчастного случая, произошедшего не при исполнении обязанностей военной службы, погиб майор Т. На дату гибели общая продолжительность военной службы майора Т. составляла 13 лет, первый контракт о прохождении военной службы был заключен им в 2003 г. У погибшего военнослужащего остались вдова и несовершеннолетний ребенок. Семья проживала в служебной квартире, находящейся в оперативном управлении войсковой части. В соответствии со ст. 92 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) служебные жилые помещения относятся к жилым помещениям специализированного жилищного фонда. Специализированные жилые помещения не подлежат отчуждению, передаче в аренду, в наем, за исключением передачи таких помещений по соответствующим договорам найма. Согласно ст. 93 ЖК РФ служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления. Таким образом, договор найма служебного жилого помещения носит персонифицированный и срочный характер: он заключается с конкретным гражданином на конкретный срок, определяемый периодом его работы (службы) в органах или организациях, указанных в ст. 93 ЖК РФ. Согласно ч. 6 ст. 100 ЖК РФ члены семьи нанимателя указываются в договоре найма специализированного жилого помещения и пользуются жилым помещением наравне с нанимателем, но все же данное право напрямую зависит от правомочий нанимателя. В соответствии с типовым договором найма служебного жилого помещения (утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 42) такой договор прекращается в связи: 1) с утратой (разрушением) жилого помещения; 2) со смертью нанимателя; 3) с истечением срока трудового договора; 4) с окончанием срока службы; 5) с истечением срока пребывания на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности. Необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство: указанный типовой договор четко разграничивает понятия расторжения и прекращения договора. Расторжение договора предусматривает диспозитивную деятельность сторон договора и в конечном счете определяется их волеизъявлением. А вот прекращение договора с подобным действием сторон никак не связано; достаточным основанием является возникновение одного из юридических фактов, перечисленных выше. Итак, по общему правилу со смертью нанимателя служебного жилого помещения договор найма служебного жилого помещения должен быть прекращен, а члены семьи обязаны освободить жилое помещение: согласно ч. 1 ст. 103 ЖК РФ в случаях расторжения или прекращения договоров найма специализированных жилых помещений граждане должны освободить жилые помещения, которые они занимали по данным договорам. Однако данное правило содержит ряд исключений. В частности, согласно ч. 2 ст. 103 ЖК РФ не могут быть выселены из служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях без предоставления других жилых помещений не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях члены семей военнослужащих, должностных лиц, сотрудников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, органов Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, погибших (умерших) или пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей. И вот здесь возникает интересная коллизия. Обратимся вновь к ст. 24 Федерального закона «О статусе военнослужащих»: члены семей военнослужащих, потерявшие кормильца, не могут быть выселены из занимаемых ими жилых помещений без безвозмездного предоставления им другого благоустроенного жилого помещения в случае прекращения членами семей трудовых отношений с соответствующими организациями. Нетрудно заметить, что приведенные нормы один и тот же пласт правоотношений по защите членов семьи умершего военнослужащего от выселения из служебного жилого помещения регулируют по-разному. Норма ЖК РФ устанавливает три обязательных требования: 1) члены семьи погибшего военнослужащего не должны быть нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения; 2) члены семьи должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях; 3) смерть военнослужащего наступила при исполнении обязанностей военной службы. В свою очередь, норма Закона первых два основания не содержит вовсе, а в отношении третьего имеет иной подход: смерть военнослужащего может быть и не связана с исполнением обязанностей военной службы. Какие трудности возникают на практике? Вернемся к нашему примеру. Семья майора Т. проживает в служебной квартире, нанимателем которой являлся майор Т. Вдова майора Т. в каких-либо трудовых или служебных правоотношениях с войсковой частью не состоит. Майор Т. погиб не при исполнении обязанностей военной службы. Следуя нормативному предписанию ст. 103 ЖК РФ, семья майора Т. подлежит выселению из служебной квартиры. Формально не препятствует этому и норма ст. 24 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Однако если предположить, что семья майора Т. проживает в служебной квартире, предоставленной в свое время вдове майора Т. в связи с ее работой (например, в каком-нибудь муниципальном учреждении), ситуация меняется. Решив после смерти мужа поменять место работы (уволиться из данного муниципального учреждения), вдова майора Т. сможет воспользоваться правом на проживание в служебной квартире до момента предоставления ей другого благоустроенного жилого помещения согласно указанной выше ст. 24 Закона. Выявляется интересный парадокс: члены семьи погибшего военнослужащего, проживающие в служебном жилье, не относящемся к жилому фонду воинской части, оказываются социально более защищенными, чем члены семьи, проживающие в служебном жилье, принадлежащем воинской части. Впрочем, выкладка более теоретическая, чем практическая: как правило, бюрократическая машина даже в такой малости сбоя не дает. Согласно ч. 8 ст. 5 ЖК РФ в случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, положениям ЖК РФ применяются положения данного Кодекса. Таким образом, коллизия жилищных норм, содержащихся в ст. 103 ЖК РФ и ст. 24 Закона, разрешается в пользу ЖК РФ, и получается, что члены семьи военнослужащего, погибшего не при исполнении обязанностей военной службы, реализовать вето на выселение практически не могут. Что же, зато право на обеспечение жильем имеется у членов семей военнослужащих, погибших как при исполнении, так и не при исполнении обязанностей военной службы. По крайней мере, так говорится в ст. 24 Федерального закона «О статусе военнослужащих», а ЖК РФ этот вопрос напрямую не регулирует. Однако некоторые подводные камни присутствуют и здесь. Согласно п. 3.1 ст. 24 Закона право на обеспечение жилыми помещениями сохраняется только за членами семей военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы, а также за членами семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более. При этом данное правило не распространяется на членов семей военнослужащих, участвовавших в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих. Казалось бы, снова вполне простая конструкция, которая не должна вызывать затруднений в практической реализации. Однако это вновь не так. Сложность создает условие, находящееся в рассматриваемой правовой норме: за членами семьи сохраняется право на обеспечение жилыми помещениями, которое они приобрели в соответствии с Законом до гибели (смерти) военнослужащего или гражданина, уволенного с военной службы. Из сказанного следует (аналогичное положение присутствует и в ст. 15 Закона), что члены семьи военнослужащего самостоятельным правом на обеспечение жилым помещением не обладают: их право производно от соответствующего права военнослужащего. Значит, для того, чтобы определить, каким правом на обеспечение жилым помещением обладают члены семьи погибшего военнослужащего, необходимо в каждом конкретном случае выяснить, каким правом на момент гибели обладал сам военнослужащий. Между тем военнослужащие, в зависимости от различных факторов, обладают разными жилищными правами. В соответствии со ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающим с ними членам их семей на первые пять лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения или общежития. При продолжении военной службы свыше указанных сроков им предоставляются жилые помещения на общих основаниях. На весь срок военной службы служебными жилыми помещениями обеспечиваются: — военнослужащие, назначенные на воинские должности после окончания военного образовательного учреждения профессионального образования и получения в связи с этим офицерского воинского звания (начиная с 1998 г.), и совместно проживающие с ними члены их семей; — офицеры, заключившие первый контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 г., и совместно проживающие с ними члены их семей; — прапорщики и мичманы, сержанты и старшины, солдаты и матросы, являющиеся гражданами, поступившие на военную службу по контракту после 1 января 1998 г., и совместно проживающие с ними члены их семей. Военнослужащим-гражданам, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со ст. 51 ЖК РФ, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы — по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными ст. 15.1 Закона. Порядок признания указанных лиц нуждающимися в жилых помещениях и порядок предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно определяются Правительством Российской Федерации. Итак, чтобы военнослужащий приобрел право на предоставление ему жилого помещения в собственность бесплатно или по договору социального найма, он должен быть признан нуждающимся в жилом помещении и соответствовать одному из условий: 1) иметь выслугу общей продолжительности военной службы 20 лет и более; 2) иметь выслугу общей продолжительности военной службы 10 лет и более, но при этом быть уволенным с военной службы по одному из трех оснований — по достижении им предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями. Вновь обратимся к нашему примеру. Первый контракт о прохождении военной службы был заключен майором Т. в 2003 году (тогда он еще был курсантом военного образовательного учреждения). На дату гибели общая продолжительность военной службы майора Т. составляла 13 лет. Если бы майор Т. был уволен с военной службы по одному из льготных оснований (по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями), то, имея общую продолжительность военной службы более 10 лет, он обладал бы правом требовать предоставить ему жилое помещение в собственность бесплатно или по договору социального найма в избранном им месте дальнейшего жительства. Однако майор Т. с военный службы уволен не был: в соответствии с п. 23 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237) погибший (умерший) военнослужащий с военной службы не увольняется — он лишь подлежит исключению из списков личного состава воинской части, т. е. погибший военнослужащий независимо от обстоятельств свой смерти никоим образом не подпадает ни под одну из трех вышеуказанных категорий. Обнаруживается очередной парадокс. Предположим, военнослужащий, имеющий более 10 лет выслуги, сильно пострадал в автокатастрофе, остался жив, но по состоянию здоровья служить не может, а потому подлежит увольнению в запас по данному основанию. В этом случае военнослужащий обладает всеми правами на обеспечение жилым помещением, как и было указано выше. Но если случилось так, что военнослужащий в автокатастрофе погиб, то с военной службы он уже уволен не будет, а значит, формально под действие норм ст. 15 Закона, определяющих порядок обеспечения жилым помещением по окончании военной службы, не подпадает. Иными словами, если на момент гибели военнослужащего у него, как и у членов его семьи, было лишь право на проживание в служебном жилом помещении, то именно только это право и сохраняется за членами семьи в дальнейшем (при этом, как мы уже выяснили ранее, вероятность выселения семьи из служебного жилья весьма велика). Отсутствие в законодательстве прямой нормы, устанавливающей порядок обеспечения жилыми помещениями членов семей погибших военнослужащих, влечет за собой отсутствие единства в правоприменительной практике. В одних случаях уполномоченные органы отказывают членам семьи в обеспечении жилыми помещениями. На эту позицию «работает» и нормативное требование, предусматривающее, что для положительного решения вопроса об обеспечении военнослужащего жилым помещением он в первую очередь должен быть признан в нем нуждающимся. Логично предположить, что военнослужащий, при жизни проживавший в служебном жилье, на момент смерти нуждающимся в предоставлении жилого помещения не являлся, а после смерти таковым признан быть не может уже по определению <1>. В других случаях уполномоченные органы идут навстречу членам семьи, подразумевая, что погибший военнослужащий, в случае если бы он не погиб, обладал бы правом на соответствующее жилищное обеспечение, не принимая во внимание тот факт, что военнослужащий нуждающимся в предоставлении жилого помещения официально признан не был. ——————————— <1> Автор разделяет точку зрения большинства правоведов о том, что право на предоставление жилого помещения носит заявительный характер. См., напр.: Глухов Е. А. Предоставление государственных услуг в сфере жилищного обеспечения военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 6. С. 52 — 62.
Судебная практика, как водится, также не отличается единым подходом, и, по наблюдению автора, возможны оба варианта разрешения спорных ситуаций. Подведем итог. В ряде случаев члены семьи военнослужащего, погибшего не при исполнении обязанностей военной службы, не могут практически реализовать жилищные гарантии, предусмотренные ст. 24 Федерального закона «О статусе военнослужащих», так как этому препятствует противоречивость законодательных норм. Выход из данной ситуации возможен путем внесения необходимых поправок в соответствующие нормы.
