(Дырда С. Г.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 12)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН НА ЗАНЯТИЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРОЙ И МАССОВЫМ СПОРТОМ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
С. Г. ДЫРДА
Дырда Сергей Герасимович, доцент кафедры гражданского, предпринимательского и транспортного права Дальневосточного государственного университета путей сообщения.
Развитие физической культуры на уровне местного самоуправления. Условия доступности занятий спортом различным категориям граждан Дальневосточного региона. Обязанность органов самоуправления обеспечить условия для развития физической культуры.
Ключевые слова: физическая культура, спорт, права, доступность, финансирование, обеспечение, самоуправление, государство, любительский спорт, спорт высших достижений.
Administrative Legal Regulation of Enforcement of the Citizens’ Right for Physical Training and Grassroots Sports at a Municipal Level S. G. Dyrda
The article discusses development of physical culture at the level of local self-government, accessibility of sports for various types of citizens in the Far Eastern Region and responsibility of self-government agencies to provide beneficial conditions for development of physical culture.
Приобщение граждан к занятиям физической культурой и спортом определяется наличием соответствующих организаций физкультурно-спортивной направленности различных форм собственности, культивирующих проведение физических занятий и физкультурно-спортивных мероприятий по месту жительства, работы или учебы населения того или иного административно-территориального образования. С указанной точки зрения является достаточно актуальным определение системы органов местного самоуправления муниципальных образований и функционирующих в пределах их юрисдикции субъектов физкультурно-спортивного движения. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения, создаваемых в порядке, установленном законодательством. Само понятие «местное самоуправление» в юридической науке толкуется неоднозначно. Так, А. Н. Кокотов и О. Е. Кутафин рассматривают его в качестве особых полномочий, связанных с возможностью для граждан заниматься решением местных проблем без государственного вмешательства <1>. ——————————— <1> См.: Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2001. С. 33; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 91.
В то же время Н. С. Бондарь полагает, что сущность самоуправления заключается в том, что оно «…находит свое воплощение в единстве власти и свободы» <2> при непосредственной реализации населением естественных прав автономных общин. По его, на наш взгляд, обоснованному мнению, такое сочетание публичных и частных интересов допускает возможность кооперации органов муниципальной власти с политическим аппаратом государства в целях содействия достижению благосостояния и безопасности граждан, проживающих в конкретной административно-территориальной единице, поскольку интересы и потребности граждан в том или ином случае постоянно соприкасаются с интересами с общенациональными. Например, надлежащая организация физической культуры и массового спорта в муниципальных образованиях в целях поддержания и укрепления здоровья населения и на основе этого формирование здорового образа жизни имеют первостепенное значение в целом для государства как внутри его, так и за его пределами, на международном уровне. Физическая культура и спорт, как известно, выполняют не только культурную и воспитательную задачи, но и социальную, экономическую и в какой-то мере политическую задачи, поскольку объединяют людей и государства в рамках различных международных спортивных связей и отношений <3>. Кроме этого, сохранение и поддержание здоровья населения с использованием всех исторически сформированных средств включая физическую культуру является сегодня приоритетной задачей государства исходя из понимания того, что здоровье членов общества является качественным показателем индекса человеческого потенциала страны. В то же время состояние здоровья населения в нашем государстве никогда не отличалось высокими показателями в силу своих исторических, социально-экономических, этнодемографических факторов. ——————————— <2> См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. Ростов-н/Д, 1998. С. 52. <3> См.: Иванов И. И. Развитие физической культуры и спорта как функция российского государства // Право и государство: теория и практика. 2008. N 7 (43). С. 14; Исаев А. А. Спортивная политика России. М., 2002. С. 512.
В то же время на этапе перехода России к новой для нее модели социально-экономического развития здоровье населения стало значительно ухудшаться, что впоследствии проявилось в резком снижении рождаемости и росте смертности, в отрицательном естественном приросте населения, сокращении средней ожидаемой продолжительности жизни и снижении численности населения, что особенно характерно для Дальневосточного региона. Значительная часть населения России находится в пределах черты бедности, полунищенские доходы малоимущих людей оказывают прямое влияние на качество жизни, уровень и структуру их питания, потребления социально значимых услуг. Низкая покупательская способность значительной части россиян привела к тому, что за последние годы стало заметно уменьшаться потребление как отдельных видов продуктов на душу населения <4>, так и предоставляемых услуг в области культуры, образования, физической культуры и спорта. Одним из главных критериев при выборе продуктов питания и социально значимых услуг является не желание приобрести то, что необходимо, и даже не их качество, а их фактическая доступность с учетом цен на них и реальных доходов <5>. ——————————— <4> См.: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2003. Статистический сборник. М., 2003. С. 18. <5> См.: Емельянов А. М. Структурные сдвиги в продовольственной сфере и качество жизни населения // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. 2004. N 4. С. 61.
Так, опрос населения Хабаровского края по вопросам развития физической культуры и массового спорта и доступности занятий для молодежи показал, что большинство из числа опрошенных ощущают дефицит двигательной активности постоянно, в том числе и в определенное время года, — 74%. Кроме этого, 96% опрошенных респондентов однозначно считают, что они имеют право на занятия физической культурой и спортом, однако только 48% из числа ответивших на вопрос имеют реальную возможность удовлетворить свои потребности в двигательной активности посредством занятий физической культурой и массовым спортом. Основными причинами, препятствующими занятиям физической культурой, по мнению опрошенных, являются недостаток времени для занятий, ограниченность в средствах, удаленность спортивных сооружений от места жительства и — самое главное — отсутствие спортсооружений по различным видам спорта, а также другие факторы. Обращает на себя внимание влияние субъективного фактора, когда нежелание превышает необходимость наличия внутренней потребности в двигательной активности. Распределение ответов на поставленный вопрос «Если Вы не занимаетесь физической культурой или спортом, то по какой причине?» представлено в таблице 1.
Таблица 1
Варианты ответов % от числа ответивших на вопрос
Ограниченность в средствах 5,4
Недостаток времени в связи 16,2 с загруженностью
Противопоказания по 2,7 состоянию здоровья
Нежелание (лень, хотя 21,6 считаю, что это необходимо)
Много двигаюсь помимо 10,8 занятий спортивными упражнениями
Наличие других, 13,5 альтернативных спорту, интересов
Удаленность спортивных 13,5 сооружений от места жительства
Считаю, что это не 5,4 обязательно (большие затраты времени)
Кроме этого, большинство из числа опрошенных граждан Хабаровского края указало на крайне низкую оснащенность спортивными сооружениями мест их жительства. Так, 38% от числа опрошенных респондентов указали на то, что по месту их жительства имеются спортивные сооружения, но только в самом примитивном состоянии, 13,5% и 21,6% — имеются, но только соответственно при учреждениях для детей дошкольного возраста и при учреждениях среднего и высшего образования, а 27% от числа опрошенных отметили, что спортивных сооружений по каким-либо видам спорта вообще не имеется. Основополагающая роль в удовлетворении потребностей граждан в различных регионах страны в двигательной активности посредством занятий физическими упражнениями отведена органам муниципальных образований. Компетенция органов местного самоуправления муниципальных образований представляет собой совокупность (систему) разнообразных по своему содержанию властных полномочий, обусловленных предметами ведения муниципальных образований, территориальными основами местного самоуправления и общими принципами его организации. Конституция РФ ограничивается в определении предмета ведения муниципальных образований лишь общей формулировкой «вопросы местного значения». Хотя позднее достаточно детально предмет ведения муниципальных образований был прописан в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена двухуровневая система местного самоуправления: — муниципальные районы; — городские и сельские поселения. Особым статусом пользуются городские округа, т. е. городские поселения, не входящие в состав муниципальных районов. Перечень вопросов местного значения поселения установлен ст. 14 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, в состав которых вошли вопросы, относящиеся наряду с прочим и к созданию условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании. Во многих федеральных законах, в том числе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», полномочия органов местного самоуправления регламентированы отдельными статьями и определенным образом корреспондируют с вопросами местного значения муниципальных образований. С учетом вышеизложенного логика нашего исследования требует для определения компетенции муниципальных образований определить предметы ведения муниципальных образований различного уровня в области физической культуры и массового спорта. Формулировки многих вопросов местного значения, а также полномочий органов местного самоуправления, в частности в области физической культуры и спорта, содержат такие достаточно неопределенные понятия, как «определение», «обеспечение», «организация», «создание условий», «содействие обеспечению» и т. п., не имеющие однозначного юридического толкования в федеральных законах. При определении значений указанных понятий Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления рекомендует исходить из содержания норм Федерального закона N 131-ФЗ, положений Конституции РФ, на основании которых сформулированы вопросы местного значения, а также положений законодательных актов, регулирующих решение вопросов местного значения органами местного самоуправления <6>. ——————————— <6> Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 6.
Указанные понятия, по разъяснению Комитета Государственной Думы, должны использоваться в сходных значениях при решении тех или иных вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления. В частности, понятие «организация» в большей степени должно означать осуществление органами местного самоуправления исполнительно-распорядительных функций, в то же время «создание условий» преимущественно указывает на осуществление ими нормативно-правового регулирования и создание условий, благоприятных для вида деятельности. Понятие «обеспечение» указывает на обязательность решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. При этом правовое регулирование включает исполнительно-распорядительную их деятельность, основанную на положениях нормативных актов. Порядок реализации отдельных полномочий по решению вопросов местного значения, как отмечалось выше, регулируется в большей части отраслевыми федеральными законами, а также нормативно-правовыми актами Правительства РФ и законами субъектов РФ, принятыми в соответствии с федеральными законами. Для реализации указанных положений органы местного самоуправления по разъяснению Комитета Государственной Думы ФС РФ могут и обязаны применять все имеющиеся в их распоряжении правовые, управленческие, материальные и финансовые ресурсы. При этом органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать приоритеты в направлении средств для решения тех или иных вопросов местного значения и определять объем финансирования. Многие вопросы местного значения поселений и муниципального района, как показывает буквальное их толкование, тождественны или очень близки по значению. В этой связи возникают определенные трудности в распределении компетенции решения вопросов местного значения между муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав. В этом случае законодатель следует правилу разграничения вопросов местного значения на основе разграничения предметов ведения между муниципальными районами и входящими в их состав муниципальными образованиями на основе положений Федерального закона N 131-ФЗ без издания каких-либо дополнительных нормативных актов. Причем при совпадении полномочий или их тождественности по тем или иным вопросам местного значения они должны решаться совместно — как органами местного самоуправления муниципального района, так и органами местного самоуправления входящих в его состав поселений. Согласно положениям Федерального закона N 131-ФЗ вопросы местного значения должны решаться органами местного самоуправления самостоятельно, исходя из уровня спроса населения на общественные услуги по таким вопросам местного значения, а также финансовых и экономических возможностей. Обязательность решения вопросов местного значения следует из конституционной природы их правового содержания. К обязанности органов местного самоуправления по обеспечению конституционных прав и свобод граждан в первую очередь относится создание условий для осуществления прав граждан на: — жилище, бесплатное предоставление жилья нуждающимся в жилище малоимущим гражданам; — бесплатное предоставление медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения; — бесплатное предоставление дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях; — бесплатное предоставление высшего образования в муниципальных образовательных учреждениях; — владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; — формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; — установление местных налогов и сборов; — осуществление охраны общественного порядка; — создание условий для проведения досуга и отдыха, занятий физической культурой и спортом, участия населения в культурной жизни, доступности для населения культурных ценностей, исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры; — благоприятную окружающую среду. Следует отметить, что перечисленные права вытекают из положений ст. ст. 37, 40, 41, 42, 44, 130, 132 Конституции РФ, а также из содержания положений отраслевых федеральных законов. В соответствии с положениями Конституции РФ органы местного самоуправления решают вопросы местного значения самостоятельно. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут регулироваться также отраслевыми федеральными законами. В федеральных законах могут устанавливаться предписания, определяющие обязанности органов местного самоуправления различных типов по решению вопросов местного значения. В частности, в отношении вопроса местного значения, прописанного в п. 14 ч. 1 ст. 14 и п. 26 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ, по обеспечению условий для развития физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий органами местного самоуправления поселений могут быть востребованы для реализации следующие полномочия, регламентированные ст. 9 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»: — популяризация физической культуры и спорта среди различных групп населения; — организация проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий, а также организация физкультурно-спортивной работы по месту жительства граждан; — утверждение и реализация календарных планов физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований. С целью развития физической культуры и массового спорта среди населения муниципальных образований органы местного самоуправления поселений могут проводить первенства муниципального образования по различным видам спорта, спортивные праздники и соревнования, приуроченные к знаменательным датам, межмуниципальные соревнования, спортивные встречи между физкультурно-спортивными коллективами. Органы местного самоуправления, например сельских поселений, при решении вопроса по созданию условий для развития физической культуры и массового спорта на местном уровне должны взаимодействовать с органами местного самоуправления муниципального района. Взаимодействие может проявляться в качестве участия последних в организации и проведении спортивных мероприятий районного значения. Это может быть и участие в региональных программах по развитию физической культуры и спорта, и оказание содействия жителям поселений для участия в региональных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятиях. Кроме этого, органы местного самоуправления муниципального района могут направлять на цели развития физической культуры и массового спорта более значительные средства, чем сельские и отдельные городские поселения, для более полного (качественного) удовлетворения потребностей всех жителей муниципального района. В указанном формате могут решаться с участием органов местного самоуправления муниципального района такие вопросы, как: — определение основных задач и направлений развития физической культуры и массового спорта с учетом местных условий и возможностей, принятие и реализация местных программ развития физической культуры и массового спорта; — организация медицинского обеспечения официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований; — содействие обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении на территориях муниципальных образований официальных физкультурных или спортивных мероприятий; — утверждение порядка формирования спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов и их соответствующее обеспечение; — участие в организации и проведении межмуниципальных, региональных, межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнований и учебно-тренировочных мероприятий спортивных сборных команд РФ и спортивных сборных команд соответствующего субъекта РФ, проводимых на территории того или иного муниципального образования; — оказание содействия субъектам физической культуры и спорта, осуществляющим свою деятельность на территориях муниципальных образований. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» массовым спортом признается «…часть спорта, направленная на физическое воспитание и развитие граждан посредством проведения организационных и (или) самостоятельных занятий, а также участие в физкультурных мероприятиях и массовых спортивных мероприятиях». В указанном определении прописано не только целевое содержание массового спорта, но и его организационные формы. Этим же нормативно-правовым актом и в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение вопросов местного значения по обеспечению условий для развития на территориях муниципальных образований физической культуры и массового спорта, организации проведения мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований отнесено к полномочиям органов местного самоуправления. В указанной дефиниции не совсем корректно, на наш взгляд, используются в качестве однопорядковых такие понятия, как «массовый спорт» и «физическая культура». В этой связи следует отметить, что физическая культура в ст. 2 законодателем определяется как «часть культуры, представляющая собой совокупность ценностей, норм и знаний, создаваемых и используемых обществом…», но не как средство, тогда как массовый спорт идентифицируется со средством, используемым для физического воспитания и всестороннего развития человека. Следует отметить, что полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области физической культуры и спорта устанавливаются законами соответствующих субъектов РФ.
Библиографический список
1. Бондарь Н. С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. Ростов-н/Д, 1998. 2. Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 6. 3. Емельянов А. М. Структурные сдвиги в продовольственной сфере и качество жизни населения // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. 2004. N 4. 4. Исаев А. А. Спортивная политика России. М., 2002. 5. Иванов И. И. Развитие физической культуры и спорта как функция российского государства // Право и государство: теория и практика. 2008. N 7 (43). 6. Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2001. 7. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. 8. Регионы России. Социально-экономические показатели. М., 2003.
