(Воронцова С. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 7)
РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В ПРОВЕДЕНИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ <*>
С. В. ВОРОНЦОВА
——————————— <*> Vorontsova S. V. Role of the procurator’s office in carrying out of anti-corruption expert evaluation of normative-law acts.
Воронцова Софья Викторовна, доцент факультета уголовно-правовых дисциплин Московского института государственного управления и права (МИГУП), кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассмотрены правовые и организационные вопросы проведения специализированными подразделениями органов прокуратуры антикоррупционной экспертизы как одной из составляющих инновационного механизма совершенствования российского законодательства.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы, мониторинг исполнения законодательства о борьбе с коррупцией.
The article considers legal and organizational issues of carrying out by specialized sub-divisions of agencies of the procurator’s office of anti-corruption expert evaluation as one of the elements of innovational mechanism of improvement of the Russian legislation.
Key words: anti-corruption expert evaluation, corruptogenic factors, monitoring of execution of the legislation on fighting corruption.
Борьба с коррупцией является важнейшим стратегическим приоритетом в государственной политике Российской Федерации. Коррупция представляет собой системную проблему любого государства, угрожая ее стабильности, экономическому и финансовому развитию, уменьшая эффективность государственного управления, и порождает социальное неравенство. По данным Генеральной прокуратуры и Следственного комитета, ущерб от коррупционных преступлений в России за 2012 г. оценивается почти в 21 млрд. руб. В этом году, несмотря на снижение на четыре процента преступности в целом, количество выявленных преступлений коррупционной направленности существенно возросло и составило почти 50 тысяч. Уголовному преследованию подверглись более 800 лиц особого правового статуса (в т. ч. около 600 депутатов, выборных глав муниципальных образований и органов местного самоуправления). Фигурантами уголовных дел стали 15 следователей СК и шестеро судей. При этом, по словам руководителей этих ведомств, эти цифры (относящиеся к зарегистрированным преступлениям) не отражают реального объема коррупции <1>. Внедрение в правовое поле России принципов и механизмов борьбы с коррупцией, выработанных международным сообществом <2>, определило необходимость выработки концепции государственной политики и стратегии по противодействию коррупции, согласованности действий в этом направлении. Конвенция ООН против коррупции рекомендует странам-участникам выделить специальный уполномоченный орган по предупреждению и борьбе с коррупцией. В России указанные функции могла бы взять на себя Генеральная прокуратура как орган, накопивший значительный опыт в борьбе с наиболее опасными криминальными проявлениями. ——————————— <1> Данные Интерфакс. URL: http://www. interfax. ru. <2> См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 12. Ст. 1231; Федеральный закон от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3424; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235.
Участие России в ратифицированных Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию требует создания необходимых не только правовых, но и организационных предпосылок. В соответствии с утвержденной Генеральным прокурором Российской Федерации Ю. Я. Чайкой стратегией работы органов прокуратуры по противодействию коррупции прокуроры ориентированы не только на проведение проверок исполнения законов о государственной и муниципальной службе, но и на выявление коррупционных проявлений, а также порождающих их причин и условий. С целью реализации положений ст. 36 Конвенции ООН против коррупции, а также с учетом того, что проявления коррупции могут наблюдаться в различных сферах жизнедеятельности государства и общества, в 2007 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специализированное подразделение по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. К компетенции управления и структурных подразделений отнесены вопросы борьбы с коррупцией в сфере государственной и муниципальной службы, включая коррупцию среди лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, руководителей регионов и муниципальных образований, депутатов, судей, прокуроров и других публичных должностных лиц. В состав управления входят отдел по надзору за соблюдением федерального законодательства и отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, а также организационно-методическая группа. Наряду с типовыми направлениями деятельности, такими, как проведение прокурорских проверок, надзор за соблюдением законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и предварительным расследованием дел коррупционной направленности и поддержанием государственного обвинения в стадии судебного производства, также предусмотрено участие в международном сотрудничестве с антикоррупционными структурами других стран, мониторинг исполнения законодательства о борьбе с коррупцией и выработка предложений по его совершенствованию. В системе органов прокуратуры России создана и действует вертикально интегрированная структура, которая может обеспечить системный подход к противодействию коррупции. Совершенствование российского законодательства, придание ему качеств, отвечающих современным требованиям, диктуют внедрение в государственную и общественную системы комплекса инновационных механизмов, к числу которых относится антикоррупционная экспертиза законопроектов. Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств 17 мая 2012 г. был принят Модельный закон СГН «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», который регулирует правовые, организационные и иные отношения, возникающие в процессе организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения в государствах — участниках Содружества Независимых Государств. На основании данного нормативного акта проводится антикоррупционная экспертиза. Целью антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является обнаружение коррупциогенных факторов в действующих нормативных правовых актах, проектах нормативных правовых актов и предложения по их устранению. Под коррупциогенными факторами подразумевается возможность для правоприменителя необоснованного применения исключений из общих правил, а также возможность предъявлять неопределенные, трудновыполнимые требования к гражданам и организациям. Закон <3> возлагает обязанность проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов правовых актов на прокуратуру наравне с Президентом, Правительством и парламентом государства, а также органами исполнительной власти, осуществляющими функции в области юстиции. ——————————— <3> Статья 8 Закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: принят на 37 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (Постановление N 37-12 от 17 мая 2012 г.).
Основанием для проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта является сам факт подготовки проекта нормативного правового акта на момент его поступления на государственную регистрацию. Прокуратура государства в ходе осуществления своих полномочий в порядке, установленном прокуратурой государства, и согласно методике, определенной Президентом или Правительством государства, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых государством на основании законодательства государства; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. В отличие от иных органов, уполномоченных проводить антикоррупционную экспертизу, только прокуратура при выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов может заявлять требования об изменении нормативного правового акта, также Закон предусматривает право прокурора на обращение в суд. Иные органы могут давать только рекомендации. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов выступает правореализационным механизмом, целью которого является предупреждение появлений в них коррупциогенных факторов, создающих предпосылки для совершения коррупционных преступлений.
