АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
ЗА ПОРЯДКОМ ПРОИЗВОДСТВА МЕДИЦИНСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
В. Г. ТРЕПЕЛЬ, М. А. ШИШОВ, Е. В. ШУМИЛИНА
Трепель Вартан Григорьевич, руководитель Управления Росздравнадзора по Ростовской области.
Шишов Михаил Алексеевич, кандидат медицинских наук, Главный государственный инспектор.
Шумилина Елена Владимировна, ведущий специалист-эксперт.
Статья посвящена анализу действующего законодательства, регулирующего различные виды медицинских экспертиз, а также вопросов осуществления контроля за их производством. Выделены отдельные аспекты, требующие оптимизации и совершенствования.
Ключевые слова: медицинская экспертиза, государственный контроль.
Topical question of state control under various kinds of medical expertise
V. G. Trepel, M. A. Shishov, E. V. Shumilina
Article devoted to analysis of normative legal base, which regulates various kinds of medical expertise and topical question of their state control. The separate aspects demanding optimization and perfection are allocated.
Key words: medical expertise, state control.
В современной научно-правовой медицинской литературе все большее внимание уделяется вопросам медицинской экспертизы [1, 2]. При этом ряд авторов, указывая на организационные недостатки отдельных видов медицинских экспертиз [3, 4], фактически затрагивают проблему порядка осуществления контроля за их производством. Проблему, на наш взгляд, крайне актуальную, однако недостаточно изученную и требующую внимания со стороны научного, медицинского и юридического сообществ. В связи с чем целью данной статьи является рассмотрение ряда вопросов контроля за порядком осуществления медицинской экспертизы как в целом, так и применительно к отдельным ее видам.
К сожалению, действующее законодательство не устанавливает определения понятия «медицинская экспертиза». Руководствуясь разделом IX Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, к медицинской экспертизе можно отнести следующие шесть видов: военно-врачебную, медико-социальную, независимую медицинскую, судебно-медицинскую и судебно-психиатрическую, экспертизу временной нетрудоспособности. В то же время Положением о лицензировании медицинской деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. N 30, установлены девять видов экспертиз, относящихся к медицинской деятельности: военно-врачебная, врачебно-летная, судебно-медицинская, судебно-психиатрическая экспертизы, а также экспертизы: временной нетрудоспособности, на право владения оружием, наркологическая, профпригодности, связи заболеваний с профессией.
На основании вышеназванных положений действующего законодательства можно выделить следующие группы, объединяющие различные виды медицинской экспертизы:
— лицензируемые — 9 видов экспертиз, предусмотренные Положением о лицензировании медицинской деятельности;
— нелицензируемые, как не относящиеся в силу п. 4 Положения о лицензировании медицинской деятельности к медицинской деятельности — два вида экспертизы (медико-социальная и независимая медицинская), предусмотренные разделом IX Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.
Лицензируемые виды медицинской экспертизы в соответствии с требованиями ст. 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» подлежат лицензионному контролю, осуществляемому для организаций муниципальной и частной систем здравоохранения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в силу положений п. 4, п. 5.1.3.1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 323, контроль за порядком производства медицинской экспертизы относится к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и ее территориальных органов. Кроме того, для отдельных видов медицинской экспертизы дополнительно предусмотрены и другие контролирующие органы. Например, согласно п. 11 Порядка выдачи медицинскими организациями листков нетрудоспособности, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития РФ от 1 августа 2007 г. N 514, контроль за соблюдением установленного порядка выдачи листков нетрудоспособности (фактически за экспертизой временной нетрудоспособности) осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития совместно с Фондом социального страхования Российской Федерации.
Таким образом, с одной стороны, для отдельных видов медицинской экспертизы актуален вопрос четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственного контроля, устранения параллелизма и дублирования в их работе, на что было обращено внимание в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010 — 2012 годах» [5].
С другой стороны, актуальным является вопрос о возможности осуществлять контроль за порядком производства медицинской экспертизы в рамках рассмотрения обращений граждан. При том что в силу п. 17 ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц, является одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.
В частности, п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля») установлено, что государственный контроль (надзор) осуществляется посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. В п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» приведен закрытый перечень оснований для проведения внеплановой проверки в рамках рассмотрения обращений граждан, а именно поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Однако вышеприведенные основания для проведения внеплановых проверок, как правило, не содержатся в обращениях граждан, в которых указывается на нарушения при производстве судебно-медицинской или медико-социальной экспертиз. Не содержится данных оснований и в обращениях руководителей юридических лиц по фактам предъявления работниками листков нетрудоспособности, вызывающих сомнения в их подлинности и обоснованности. Как следствие, в рамках рассмотрения обращений граждан провести внеплановую проверку порядка соблюдения медицинской экспертизы органом государственного контроля (надзора) в ряде случаев не представляется возможным.
Актуальным является и вопрос о правовых последствиях факта установления органом государственного контроля нарушений обязательных требований при проведении медицинской экспертизы.
Например, рассмотрим ситуацию, когда уполномоченный орган государственного контроля (надзора) при проверке соблюдения порядка производства судебно-медицинской экспертизы устанавливает нарушение требований ст. 8 Федерального закона от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ (ред. от 28.06.2009) «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», а именно то, что выводы о степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, указанные в заключении эксперта, не основываются на положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных.
С одной стороны, в силу требований ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности. С другой стороны, согласно ст. 7 Федерального закона от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» не допускается воздействие на эксперта со стороны государственных органов в целях получения заключения в пользу кого-либо из участников процесса или в интересах других лиц. Вместе с тем предписание об устранении выявленных нарушений порядка производства конкретной судебно-медицинской экспертизы, выданное руководителю судебно-медицинского учреждения, может быть расценено как попытка воздействия на эксперта, влекущая ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Не вправе орган государственного контроля (надзора) и обжаловать в суд заключения учреждений, производивших судебно-медицинскую экспертизу, в силу положений Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Как следствие, исполнение установленных ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» требований, предъявляемых к органу государственного контроля (надзора), в случае выявления нарушений обязательных требований при проведении судебно-медицинской экспертизы достигается в том числе путем направления информации о выявленных нарушениях в органы прокуратуры, а также судье (суду), лицу, производящему дознание, следователю для рассмотрения вопроса о проведении повторной судебной экспертизы в порядке, установленном ст. 20 Федерального закона от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».
Сходная ситуация возникает и при проведении контроля за производством медико-социальной экспертизы. В силу требований п. п. 24, 42 — 46 Правил признания лица инвалидом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 95 «О порядке и условиях признания лица инвалидом», медико-социальная экспертиза проводится по заявлению гражданина (его законного представителя); решения бюро, главного бюро, Федерального бюро могут быть обжалованы гражданином (его законным представителем) либо в вышестоящее бюро, либо в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. С учетом вышеизложенного орган государственного контроля (надзора), выявивший нарушение обязательных требований при производстве медико-социальной экспертизы, не обладает полномочиями ни для отмены вынесенного решения, ни для его обжалования в вышестоящее государственное учреждение медико-социальной экспертизы или суд. При этом выданное предписание государственному учреждению медико-социальной экспертизы об устранении выявленных нарушений конкретной медико-социальной экспертизы в ряде случаев фактически исполнить не представляется возможным, так как Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 95 «О порядке и условиях признания лица инвалидом» наличие подобного предписания не предусмотрено в качестве основания для пересмотра или изменения ранее вынесенного решения.
С целью разрешения вышеприведенных коллизий действующего законодательства, регулирующего отдельные аспекты порядка производства различных видов медицинских экспертиз, представляется целесообразным наделить уполномоченный орган государственного контроля (надзора) правом обжалования решений медико-социальной экспертизы, а также заключений учреждений, производивших судебно — медицинскую экспертизу.
Кроме того, учитывая значимость судебно-медицинской экспертизы при решении вопроса о привлечении гражданина к юридической ответственности, целесообразно также рассмотреть вопрос о возможности внесения дополнений в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части установления в качестве основания для проведения внеплановой проверки определения суда о проведении проверки порядка производства медицинской экспертизы.
В заключение необходимо отметить, что вышеприведенные аспекты осуществления контроля за порядком производства медицинской экспертизы с учетом крайне важного процессуального и правового значения отдельных ее видов тесно связаны с установленными ст. 33 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» правом граждан Российской Федерации обращаться в государственные органы с просьбой о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или законных интересов. Принимая во внимание, что согласно ст. 1 Конституции Российская Федерация провозглашена правовым государством, приведем правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлениях от 25 апреля 2001 г. N 6-П, от 21 ноября 2002 г. N 15-П [6]: «Правовое государство по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах. Поэтому в Российской Федерации как правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — обязанностью государства; права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, и в соответствии с Конституцией Российской Федерации они определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием; государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется на основе принципа юридического равенства (ст. ст. 1, 2, 17, 18, 19 и 45 Конституции Российской Федерации). При этом по смыслу ст. 45 (часть 1), 55 (часть 1), 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации государство обязано соблюдать и защищать не только права и свободы граждан, непосредственно закрепленные Конституцией Российской Федерации, но и производные от них другие права и их гарантии, приобретаемые на основании федерального закона».
Нормативно-правовые акты
1. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утв. ВС РФ 22 июля 1993 г. N 5487-1 (ред. от 28.09.2010) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
2. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.
3. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ (ред. от 28.09.2010) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2001. N 33. Ст. 3430.
4. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (ред. от 30.07.2010) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52. Ст. 6249.
5. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ (ред. от 29.06.2010) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
6. Федеральный закон от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ (ред. от 28.06.2009) «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. N 23. Ст. 2291.
7. Постановление Правительства РФ от 22 января 2007 г. N 30 (ред. от 24.09.2010) «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 5. Ст. 656.
8. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 323 (ред. от 20.08.2010) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 28. Ст. 2900.
9. Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 95 (ред. от 30.12.2009) «О порядке и условиях признания лица инвалидом» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 9. Ст. 1018.
10. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 1 августа 2007 г. N 514 (ред. от 18.12.2008) «О Порядке выдачи медицинскими организациями листков нетрудоспособности» // Российская газета. 2007. N 258.
Литература
1. Голуб Д. В. О судебной практике в области обжалования решений Бюро медико-социальной экспертизы // Медицинское право. 2003. N 2.
2. Пашинян Г. А., Добровольская Н. Е. Комплексная судебно-медицинская экспертиза дефектов оказания стоматологической помощи // Медицинское право. 2009. N 4.
3. Саверский А. В., Старченко А. А. О необходимости передачи сети бюро судебно-медицинских экспертиз под ведомство Росздравнадзора // Медицинское право. 2009. N 1.
4. Сучков А. В. Проблемы назначения и проведения судебно-медицинских экспертиз при расследовании профессиональных преступлений, совершенных медицинскими работниками // Медицинское право. 2010. N 3.
5. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010 — 2012 годах» // Парламентская газета. 2009. N 28.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 ноября 2002 г. N 15-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 1.
