(Трофимов Е. Н.) («Право в Вооруженных Силах», 2010, N 2)
К ВОПРОСУ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ И ЧЛЕНАМ ИХ СЕМЬЕЙ НЕСКОЛЬКИХ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ НА УСЛОВИЯХ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА
Е. Н. ТРОФИМОВ
Трофимов Е. Н., начальник группы по ведению судебной работы юридической службы Приволжско-Уральского военного округа, соискатель института философии и права Уральского отделения РАН, подполковник юстиции.
Статьей 40 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на жилище. Конституционное право граждан на жилище относится к основным правам человека. При этом малоимущим, иным указанным в законе гражданам (к которым относятся, в частности, военнослужащие), нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Согласно Конституции Российской Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72) жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и регулируется: — Жилищным кодексом Российской Федерации; — принятыми в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации федеральными законами; — изданными в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации и федеральными законами указами Президента Российской Федерации; — постановлениями Правительства Российской Федерации; — нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; — законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; — нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом наибольшую юридическую силу среди актов жилищного законодательства в регулировании жилищных отношений имеет Жилищный кодекс Российской Федерации. В случае несоответствия норм иных актов жилищного законодательства положениям Жилищного кодекса Российской Федерации должны применяться нормы этого Кодекса (ч. 8 ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации). При применении жилищного законодательства в отношении военнослужащих следует также учитывать, что основания и порядок обеспечения их жильем регулируются также Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и иными специальными нормативными правовыми актами, обусловленными их особым статусом. Неслучайно настоящая статья начинается с изложения общих принципов применения жилищного законодательства на территории Российской Федерации. Именно с позиции указанных выше принципов следует исходить при решении вопросов предоставления военнослужащим и членам их семей нескольких жилых помещений на условиях социального найма. На практике необходимость предоставления военнослужащим нескольких жилых помещений была всегда. Нередки случаи, когда состав семьи военнослужащего многочислен и исходя из установленных норм предоставления жилья невозможно обеспечить такую семью одним жилым помещением большой площади. Действовавший ранее Жилищный кодекс РСФСР не предусматривал возможность предоставления гражданам нескольких жилых помещений, однако и не исключал такую возможность. Так, ст. 28 Жилищного кодекса РСФСР устанавливала, что жилые помещения предоставляются гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, имеющим право на получение в пользование жилых помещений в домах государственного или общественного жилищного фонда, постоянно проживающим в данном населенном пункте, как правило, в виде отдельной квартиры на семью. Формулировка «как правило» сама по себе предусматривает исключения из правил. На этом основании вполне законно в период действия Жилищного кодекса РСФСР осуществлялось, при необходимости, предоставление многочисленным семьям военнослужащих нескольких жилых помещений. Период до вступления в законную силу Жилищного кодекса Российской Федерации (до 1 марта 2005 г.) отличается тем, что условия признания граждан нуждающимися в получении жилья (улучшении жилищных условий), а также порядок предоставления им жилья определялись законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом не во всех субъектах Российской Федерации допускались исключения из правила предоставления одной квартиры на семью. Так, ст. 13 Закона Самарской области от 19 января 1999 г. N 5-ГД «О жилище» устанавливала, что по договору социального найма жилое помещение предоставляется гражданам в виде отдельной квартиры. В то же время Закон Свердловской области от 4 мая 1995 г. N 14-ОЗ «О предоставлении жилища в Свердловской области», допуская возможность наличия у граждан нескольких жилых помещений на условиях социального найма, ограничивал такую возможность лишь одним случаем, а именно когда жилое помещение предоставлялось в дополнение к имеющемуся. Статья 4 указанного Закона устанавливала, что жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов предоставляются гражданам в виде отдельной квартиры на семью, за исключением случаев предоставления жилья в дополнение к имеющемуся. Таким образом, в случае отсутствия у военнослужащего, имевшего многочисленный состав семьи, проходившего военную службу на территории Свердловской области, полученного ранее жилого помещения, фактически исключалась возможность одновременного предоставления ему нескольких жилых помещений на условиях социального найма. Установление особых ограничений в предоставлении гражданам нескольких жилых помещений было продиктовано стремлением обеспечить экономию государственного жилищного фонда и рациональность его использования. Бесспорно, для гражданина более привлекательно получить две двухкомнатные квартиры, нежели одну четырехкомнатную. Не требуется и особых математических способностей для того, чтобы посчитать, что две двухкомнатные квартиры (при всех равных условиях) стоят в денежном выражении дороже, чем одна четырехкомнатная. Жилищный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 марта 2005 г., в отличие от Жилищного кодекса РСФСР, не содержит ограничений в предоставлении гражданам нескольких жилых помещений, но прямо и не предусматривает такую возможность. Так, ч. 5 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации гласит, что по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта) общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления. В то же время ч. 2 ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливает, что при наличии у гражданина и (или) членов его семьи нескольких жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма и (или) принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых помещений, т. е. допускает возможность наличия у гражданина и (или) у членов его семьи нескольких жилых помещений, занимаемых ими по договору социального найма. Вместе с тем жилищное законодательство некоторых субъектов Российской Федерации прямо предусматривает не только возможность, но и необходимость одновременного предоставления нескольких жилых помещений большим семьям. В этой связи в качестве примера можно привести Постановление правительства города Москвы от 25 декабря 2007 г. N 1164-ПП «О Городской программе «Год семьи в городе Москве». Пункт 2.2.4. указанной программы предусматривает переход на преимущественно одновременное предоставление нескольких жилых помещений состоящим на жилищном учете семьям сложного состава (большие семьи, семьи, имеющие членов, связанных признаком родства). При этом в соответствии с подп. 4 п. 3 ст. 3 Закона города Москвы от 31 мая 2006 г. N 21 «Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве» при предоставлении гражданам двух и более жилых помещений одна квартира предоставляется в районе проживания, а в соответствии с п. 4 ст. 3 этого же Закона в случае предоставления многодетным семьям, имеющим несовершеннолетних детей, нескольких жилых помещений все предоставляемые жилые помещения должны находиться в районе проживания. При предоставлении многодетным семьям военнослужащих, а также семьям военнослужащих, имеющим несколько членов, связанных признаком родства, нескольких жилых помещений следует руководствоваться не только нормами жилищного законодательства Российской Федерации, но и нормами Федерального закона «О статусе военнослужащих» и иных специальных нормативных правовых актов, определяющих основания и порядок обеспечения военнослужащих жильем (например, Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80). В процедуре предоставления многодетным семьям военнослужащих, а также семьям военнослужащих, имеющим нескольких членов, связанных признаком родства, нескольких жилых помещений, как показывает практика, наиболее сложными являются два вопроса: — первый — кого следует относить к членам семьи военнослужащего, имеющим право на получение жилья вместе с военнослужащим? — второй — каким образом заключать договоры социального найма на предоставляемые военнослужащему и членам его семьи жилые помещения? Следует указать, что в соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» государство гарантирует предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, лишь военнослужащему. Вместе с тем по установленным данным Законом основаниям жилые помещения предоставляются военнослужащим и проживающим совместно с ними членам их семьей. Как указано в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих», при решении вопроса о том, кого следует относить к членам семьи военнослужащего, имеющим право на обеспечение жильем, следует руководствоваться нормами Жилищного кодекса Российской Федерации. Статья 69 Жилищного кодекса Российской Федерации к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относит проживающих совместно с ним его супруга, а также детей и родителей данного нанимателя. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство. В исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма в судебном порядке. Толкуя буквально ч. 1 ст. 69 Жилищного кодекса Российской Федерации, следует констатировать, что лица, претендующие на получение жилых помещений вместе с военнослужащим, должны быть членами его семьи и проживать совместно с ним. Лишь одновременное наличие этих двух условий гарантирует им получение жилья вместе с военнослужащим. Статья 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» также предусматривает предоставление жилых помещений лишь военнослужащему — гражданину Российской Федерации и совместно с ним проживающим членам его семьи. Понятие «совместный» толкуется как осуществляемый вместе с кем-, чем-нибудь, общий <1>. ——————————— <1> Ожегов С. И. Словарь русского языка. 24-е изд. М., 2004. С. 728.
Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2009 г. N 903 «О предоставлении в 2009 году гражданам, уволенным с военной службы, жилых помещений, находящихся в федеральной собственности» к членам семьи гражданина, уволенного с военной службы, в целях реализации права на жилое помещение, относит лишь постоянно проживающих совместно с ним супруга, их детей и родителей. При этом для признания других родственников, нетрудоспособных иждивенцев членами семьи гражданина, уволенного с военной службы, недостаточно того, что в соответствии со ст. 69 Жилищного кодекса Российской Федерации они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство, а необходимо признание их в судебном порядке членами его семьи. Таким образом, члены семей военнослужащих имеют право на получение жилья вместе с военнослужащим постольку, поскольку они являются таковыми (членами его семьи) и проживают с ним совместно. Члены семей военнослужащего не обладают самостоятельным правом на получение жилья от федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. Право членов семей военнослужащих на получение жилого помещения от федерального органа исполнительной власти производно от права на получение жилья самого военнослужащего. Даже получение жилого помещения членами семьи погибшего (умершего) военнослужащего является лишь следствием нереализованного при жизни военнослужащего его права на получение жилья. После установления круга лиц, имеющих право на получение нескольких жилых помещений вместе с военнослужащим, встает вопрос заключения с ними договора социального найма на предоставленные жилые помещения. В этом вопросе существует две позиции. Сторонники первой утверждают, что изначально, при заключении договора социального найма, члены семьи военнослужащего должны определиться, какая их часть будет включена в договор социального найма на одно жилое помещение, а какая — на другое. Сторонники второй придерживаются мнения, что сам военнослужащий и все члены его семьи должны включаться в договоры социального найма на все предоставляемые жилые помещения. В первом случае в договор найма одного из предоставленных жилых помещений будут включены сам военнослужащий и часть членов его семьи, а в договор найма второго — другая часть членов его семьи. Приверженцы данного подхода обосновывают свою позицию тем, что в соответствии со ст. 70 Жилищного кодекса Российской Федерации наймодатель может запретить вселение граждан в качестве проживающих совместно с нанимателем членов его семьи в случае, если после их вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи составит менее учетной нормы. Видится более правильной вторая позиция, в соответствии с которой сам военнослужащий и все члены его семьи должны включаться в договоры социального найма на все предоставляемые жилые помещения. Подтверждением верности данной позиции является вышеприведенный анализ действующего законодательства в части признания членами семьи военнослужащего и их права на получение жилья вместе с военнослужащим. К тому же в соответствии с ч. 3 ст. 69 Жилищного кодекса Российской Федерации члены семьи нанимателя (в рассматриваемом случае — военнослужащего) жилого помещения по договору социального найма должны быть указаны в договоре социального найма жилого помещения. Анализ содержания ст. 69 Жилищного кодекса Российской Федерации с учетом вышеизложенного дает все основания считать, что законодателем установлены два взаимосвязанных и обязательных условия обладания членами семьи нанимателя-военнослужащего правом пользования жилым помещением по договору социального найма: 1) проживание членов семьи нанимателя-военнослужащего в жилом помещении; 2) одновременное проживание в этом же жилом помещении нанимателя — военнослужащего. Только при соблюдении указанного принципа военнослужащий и члены его семьи будут иметь равные права по пользованию всеми предоставленными военнослужащему и членам его семьи жилыми помещениями, а при необходимости — равные права на получение в собственность в порядке приватизации причитающейся им части в каждом предоставленном жилом помещении. В целом в Вооруженных Силах Российской Федерации многодетных военнослужащих и военнослужащих, имеющих многочисленный состав семьи, нуждающихся в получении нескольких жилых помещений, немного. Однако, несмотря на это, целесообразно законодательно закрепить основания и порядок предоставления такой категории граждан нескольких жилых помещений.
