Сырых Владимир Михайлович — заведующий отделом социологических проблем реализации законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
Панкратов Иван Ферисанович — главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки России.
В настоящее время, наряду с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, закрепившим составы административных проступков в области природопользования и охраны окружающей природной среды и порядок привлечения виновных лиц к ответственности, действует ряд федеральных законов, содержащих специальные нормы по этим же вопросам. Это Земельный кодекс РСФСР, принятый Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 года, Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», принятый Верховным Советом РФ 19 декабря 1991 года, и принятые Государственной Думой Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» (8 февраля 1995 года), «О животном мире» (22 марта 1995 года) и «Об экологической экспертизе» (19 июля 1995 года).
Значительная часть норм по вопросам административной ответственности, закрепленных названными Федеральными законами, является недостаточно совершенной, подготовлена с существенными отступлениями от основополагающих требований законодательной техники. В частности, имеют место:
противоречия между данными нормами и соответствующими нормами КоАП;
неполнота правового регулирования составов административных проступков в сфере охраны окружающей природной среды, запрещенных федеральными законами;
распространение административной ответственности на дисциплинарные проступки и гражданские правонарушения;
нечеткие формулировки и логически противоречивые предписания.
Противоречия действующего федерального законодательства по вопросам ответственности за экологические правонарушения затрагивают такие принципиально важные вопросы, как понятие административного проступка, система экологических правонарушений, субъекты этих правонарушений и меры ответственности за их совершение.
Согласно ст. 10 КоАП административным правонарушением признается виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которые законодательством предусмотрена административная ответственность. КоАП, таким образом, устанавливает административную ответственность как за формальные составы проступков, когда достаточно одного факта нарушения запрета, так и за материальные составы, когда требуется обязательное наличие вредоносных последствий в виде причинения вреда природе, здоровью человека либо материального ущерба. Статья 81 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» дает более узкую трактовку экологического правонарушения по сравнению со ст. 10 КоАП. Таковыми признаются лишь составы правонарушений, совершение которых причиняет реальный вред окружающей природной среде или здоровью человека.
Связав административную ответственность за экологические правонарушения с причинением вреда окружающей среде и здоровью человека, ст. 81 Закона, по существу, сделала такую ответственность нереальной. Ибо для большинства составов административных проступков, запрещенных КоАП (ст. 50 — 84), не требуется наличия каких-либо вредоносных последствий. Достаточно одного факта совершения деяний, запрещенных Кодексом. Кстати, ст. 81 Закона противоречит его же ст. 84, где формулируются по преимуществу формальные составы экологических правонарушений.
Противоречиво и непоследовательно определена система экологических правонарушений. Глава 7 КоАП, закрепившая более 50 конкретных составов правонарушений в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, была дополнена ст. 84 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», где содержались новые составы административных правонарушений, которые вообще отсутствуют в КоАП. Тем самым создавалось впечатление, что нормы КоАП, закрепляющие составы экологических правонарушений и не попавшие в ст. 84 названного Закона, признаются недействующими и не подлежат применению. Однако специального решения о признании соответствующих статей КоАП утратившими силу, равно как и о внесении дополнений в Кодекс, предусмотренных ст. 84 Закона, до сих пор не принято.
Практика дополнения системы экологических правонарушений, закрепленных КоАП, одновременно с воспроизведением его отдельных составов, была продолжена и другими федеральными законами. В результате в настоящее время ни один действующий федеральный закон не содержит исчерпывающего перечня составов экологических проступков, влекущих административную ответственность. Одни составы закреплены КоАП и названными Федеральными законами. Тем самым создается «конкуренция», «дублирование» составов административных проступков в КоАП и федеральных законах. Другие составы закреплены только федеральными законами либо законами субъектов Российской Федерации. Например, в Саха (Якутии) принят Закон «Об административной ответственности за экологические правонарушения». В нем сформулированы 82 экологических правонарушения, которые либо конкурируют с КоАП и федеральными законами, либо содержат составы правонарушений, которых нет в федеральных законах. В этих условиях правоприменителям приходится решать нелегкий вопрос — какой закон применять. В результате создается легальная основа для субъективного усмотрения, какие деяния являются правомерными, а какие — противоправными. Одно и то же деяние в зависимости от того, какой акт будет использован правоприменителем, может получать принципиально различную правовую оценку.
Федеральное законодательство не имеет единого подхода к вопросу о субъектах экологических правонарушений, влекущих административную ответственность. Согласно КоАП в этом качестве могут выступать только граждане и должностные лица. Земельный кодекс РСФСР, ст. 84 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» признают субъектом административных правонарушений также предприятия, организации, учреждения. В результате разные федеральные законы противоречиво определяют круг субъектов, привлекаемых к ответственности за одно и то же правонарушение.
Например, за несвоевременный возврат временно занимаемых земель по КоАП можно привлечь к ответственности только должностное лицо. При этом размер штрафа не может превышать половины минимального размера оплаты труда. Иная правовая оценка подобному деянию дается с позиций Земельного кодекса РСФСР. Оказывается, за подобные деяния должностные лица вообще не могут привлекаться. Можно привлекать либо юридическое лицо, либо гражданина. Существенно меняются и размеры штрафа.
Неоднозначное решение вопроса о субъектах административных правонарушений негативно влияет не только на состояние борьбы с экологическими проступками, но и на законотворческую деятельность. Так, Федеральный закон об экологической экспертизе устанавливает административную ответственность предприятий, организаций, учреждений как заказчиков документации, подлежащей экспертной оценке. Но реально привлечь их к этому виду ответственности не представляется возможным. Согласно ст. 32 этого же Закона административная ответственность за предусмотренные им нарушения применяется в соответствии с КоАП. Однако, руководствуясь названным Кодексом, к административной ответственности можно привлечь только граждан и должностных лиц. Как уже говорилось ранее, КоАП не признает юридических лиц в качестве субъектов административных правонарушений.
В федеральных законах, закрепляющих составы экологических правонарушений, нередко отсутствуют сведения о лицах, которые могут привлекаться к ответственности за совершение этих правонарушений, а также санкции за их совершение.
Например, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» предусматривает административную ответственность за:
предоставление лицензии на пользование недрами по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством;
нарушение установленного порядка пользования недрами;
самовольное пользование недрами;
систематическое нарушение порядка внесения платы при пользовании недрами.
Но в Законе отсутствуют положения о том, кто несет ответственность за такие действия: только должностные лица или организации либо и должностные лица, и организации, — и какие санкции могут быть применены к нарушителям. Имеется лишь предписание, согласно которому ответственность за эти и иные составы применяется в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации.
Однако КоАП и другие законы не восполняют пробелов вышеуказанного Федерального закона, поскольку они не устанавливают ответственности за названные деяния и не определяют, кто, в каком порядке подлежит привлечению к ответственности за их совершение и какие санкции следует применить к виновным лицам.
По аналогичным причинам не представляется возможным привлекать к административной ответственности лиц, виновных в создании препятствий организации и проведению экологической экспертизы, в незаконном отказе от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы и некоторых других административных проступках, предусмотренных Федеральным законом «Об экологической экспертизе» и Федеральным законом «О животном мире».
Таким образом, получается, что вследствие пробельности, неполноты нормы, закрепившие новые составы административных проступков, оказываются не более чем декларациями и не способствуют укреплению порядка и дисциплины в сфере охраны окружающей природной среды.
Действующее федеральное законодательство предусматривает применение административной ответственности за совершение гражданско — правовых и дисциплинарных проступков. В частности, ст. 49 Федерального закона «О недрах» (в новой редакции) устанавливает административную ответственность за такие деяния, как совершение сделок, заключенных с нарушением действующего законодательства, и необеспечение сохранности зданий, сооружений при пользовании недрами.
Сфера применения административной ответственности исчерпывающим образом закреплена ст. 10 КоАП. Административным правонарушением признается противоправное деяние, посягающее на государственный или общественный порядок, права и свободы граждан либо установленный порядок управления. Понимаемая подобным образом сфера административной ответственности последовательно проводится в КоАП в системе запрещенных им противоправных деяний. В частности, данным актом не предусматривается административной ответственности за совершение незаконных сделок или причинение вреда зданиям, сооружениям, иному имуществу других лиц. Ответственность за такие действия применяется в соответствии с гражданским законодательством.
Не имеется каких-либо объективных оснований для установления административной ответственности за совершение незаконных сделок в сфере недропользования либо причинение вреда зданиям, сооружениям в процессе использования недр. Подобные деяния не нарушают общественного или государственного порядка, не посягают на права и свободы граждан или порядок в сфере управления. Это типичные гражданско — правовые проступки.
Ответственность за незаконные сделки, то есть действия граждан и юридических лиц, направленные на изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей в сфере недропользования, как и иные сделки, применяется в соответствии со ст. 167 и 168 ГК РФ. За причиненный вред зданиям, сооружениям недропользователь несет ответственность в порядке, предусмотренном ст. 1064 и 1068 ГК РФ, и обязуется возместить вред в полном объеме. Работники предприятий, организаций, учреждений, виновные в совершении незаконных сделок или причинившие вред имуществу других лиц, могут быть подвергнуты, судя по обстоятельствам, уголовному наказанию или дисциплинарному взысканию.
Статьи 30 и 32 Федерального закона «Об экологической экспертизе» устанавливают административную ответственность руководителей специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы и руководителей экспертных комиссий государственной экологической экспертизы за такие деяния, как:
нарушение порядка формирования и организации деятельности экспертных комиссий государственной экологической экспертизы;
неисполнение специально уполномоченным органом в области экологической экспертизы установленных законом обязанностей;
необоснованность материалов учета выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе. При этом специально оговаривается, что ответственность за названные составы проступков применяется в соответствии с КоАП.
Однако КоАП РСФСР не устанавливает административной ответственности за вышеназванные составы правонарушений. Поэтому ответственность за них может применяться лишь в дисциплинарном порядке, установленном ст. 135 КЗоТ.
Значительные затруднения для толкования и правоприменения представляют нормативные предписания, содержащие логические противоречия, нечеткие, неясные формулировки, иные стилистические погрешности, которые содержатся в федеральных законах, принятых по вопросам административной ответственности за экологические правонарушения.
В частности, согласно ст. 24 Федерального закона «Об экологической экспертизе» в регистрации заявления о проведении экологической экспертизы может быть отказано, если «порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку». Весьма трудно представить себе причины, по которым порядок регистрации общественных организаций не соответствовал бы установленному порядку.
Примером логической ошибки в форме тавтологии может служить одно из положений ст. 30 Федерального закона «Об экологической экспертизе», согласно которому «нарушениями законодательства РФ в области экологической экспертизы руководителями специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы… являются: 1) нарушение установленных настоящим Федеральным законом правил и порядка проведения экологической экспертизы».
Статья 55 Федерального закона «О животном мире» устанавливает ответственность граждан и юридических лиц за нарушение установленного порядка предоставления лицензий на пользование животным миром и разрешений на изъятие объектов животного мира из среды их обитания. Как известно, выдачей указанных лицензий и разрешений занимаются компетентные государственные органы и должностные лица. Почему ответственность за их противоправные действия Закон возлагает на граждан и юридических лиц, непонятно.
Приведенные примеры далеко не исчерпывают всех несовершенств, которыми страдают нормативные предписания федеральных законов, закрепляющие административную ответственность за экологические проступки.
Не в полной мере соответствуют принципам трудового законодательства предписания по вопросам дисциплинарной ответственности ст. 82 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» и ст. 33 Федерального закона «Об экологической экспертизе».
Статья 82 названного Закона противоречит ст. 135 КЗоТ. В ч. 2 ст. 82 говорится о том, что видом дисциплинарного взыскания является лишение виновных работников полностью или частично премии или иных средств поощрения за невыполнение планов мероприятий по охране природы и другие упущения в работе. Между тем ст. 135 КЗоТ такой меры наказания за дисциплинарные проступки не знает. Размеры премии как части заработной платы определяются конечными результатами труда и личным вкладом каждого работника. Поэтому полное или частичное лишение работников премии не является дисциплинарным наказанием и не влечет связанных с ним последствий. Просто человек получает справедливую оплату за свой труд.
Согласно ст. 33 Федерального закона «Об экологической экспертизе» эксперты и консультанты за вред, причиненный их неправомерными действиями в области экологической экспертизы, могут привлекаться к материальной ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о труде и законодательством субъектов Федерации о труде.
Однако, руководствуясь названными актами, по нашему мнению, не представляется возможным привлечь к материальной ответственности экспертов и консультантов, участвующих в экологической экспертизе на договорной основе и не состоящих в штате органа, проводящего экспертизу. Предусмотренная трудовым законодательством материальная ответственность применяется только в отношении штатных работников предприятия и в связи с выполнением ими трудовых обязанностей. Во всех остальных случаях вопросы материальной ответственности юридических лиц и граждан разрешаются по гражданскому законодательству.
В Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» вообще отсутствуют составы «природоресурсовых» правонарушений, а содержатся составы проступков только в сфере охраны окружающей природной среды.
Выводы и предложения
В целях совершенствования федерального законодательства по вопросам применения административной ответственности за экологические правонарушения, устранения отмеченных противоречий, пробелов и иных законотворческих ошибок необходимо предпринять ряд мер.
Во-первых, подготовить и принять федеральный закон, предусмотрев в нем:
— внесение необходимых изменений в КоАП, дополняющих его новыми составами правонарушений, закрепленными действующими федеральными законами;
— признание утратившими силу норм, которыми сфера административной ответственности неоправданно распространяется на область гражданско — правовых и дисциплинарных проступков;
— устранение неоправданных расхождений в санкциях норм КоАП и федеральных законов, устанавливающих административную ответственность за экологические правонарушения;
— новую редакцию всех неясных, нечетких, логически противоречивых положений, а также решение о признании утратившими силу предписаний федеральных законов, которые дублируют соответствующие положения КоАП или других федеральных законов;
— приведение норм федеральных законов по вопросам дисциплинарной ответственности работников за экологические проступки в соответствие с принципами и нормами федерального законодательства о труде.
Во-вторых, следует отказаться от практики принятия новых составов административных проступков без их включения в КоАП и последовательного согласования новых составов с принципами этого Кодекса, его общей и особенной частей. Предписания по вопросам административной ответственности, содержащиеся в федеральных законах, должны приниматься только в форме решений о внесении изменений или дополнений в КоАП. В связи с этим ч. 2 ст. 2 КоАП следовало бы изложить в такой редакции: «Нормы федеральных законов, предусматривающие административную ответственность, не применяются до их включения в настоящий Кодекс».
