(Боголюбов С. А.) («Экологическое право», 2005, N 6)
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОДЕКСА
С. А. БОГОЛЮБОВ
Боголюбов С. А., заведующий отделом аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.
Идея разработки Экологического кодекса в России возникла в последней четверти XX в. Заведующий кафедрой Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова профессор В. В. Петров в 1980-х гг. предложил создать Экологический кодекс страны, где сформулировать основные и конкретные положения и предписания природоохранного (экологического) права. Тогда разгорелись и позднее продолжались жаркие дискуссии о названии отрасли права и законодательства, об учебной дисциплине для юридических вузов. Предлагались «природоохранное», «природоохранительное», «природоресурсное», «природоресурсовое» право, законодательство «об охране природы», «об охране окружающей природной среды», «право окружающей среды» и др. Отдел нашего Института именовался отделом законодательства об охране природы и земельного, лесного, водного, горного законодательства. В то время применялся Закон РСФСР 1960 г. «Об охране природы в РСФСР», еще ранее подобные законы были приняты в Латвийской, Литовской, Эстонской ССР. Аналогичные законы были приняты в Украинской, Грузинской и других союзных республиках. Ими обозначались направления политики, формы и виды природопользования, объекты охраны, необходимость природоохранного просвещения, деятельности общественных объединений и юридической ответственности в области охраны природы. Несмотря на излишнюю декларативность, эти законы сыграли свою положительную роль и заняли достойное место в становлении природоохранного законодательства в нашей стране. Принятый в США спустя десять лет, то есть в 1970 г., аналогичный закон был подкреплен многочисленными иными законами и подзаконными актами, прежде всего об информации и возможности исков в области охраны окружающей среды, и стал переломным моментом в организации конкретной охраны природы в США. В нашей стране в конце концов возобладало наименование «экология», которое вошло в Конституцию Российской Федерации 1993 г. (упоминаясь в ней пять раз — см. ч. 2 ст. 41, ст. 42, п. «е» ст. 71, п. «д» ст. 72, п. «в» ч. 1 ст. 114), стало научной специальностью для защиты кандидатских и докторских диссертаций и обозначением кафедр высших учебных заведений и подразделений научных учреждений. В январе 1989 г. было принято решение о создании Государственного комитета СССР по охране природы и подготовке Закона Союза ССР «Об охране природы в СССР» в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В большую комиссию по его разработке, возглавляемую председателем Госкомприроды СССР и Министром юстиции СССР, вошли представители РСФСР, Украинской ССР и других союзных республик, регионов, руководители десятков министерств и ведомств, интересы которых, как оказалось, явно не совпадали и обсуждение, их увязка и согласование затянулись на пару лет. Не раз обсуждались варианты законопроекта на большой комиссии, но даже после их одобрения комиссией они отвергались в Правительстве СССР, где свои позиции лоббировали союзные министерства энергетики, цветной и черной металлургии, мелиорации и водного хозяйства и другие гиганты индустрии. Рабочую группу по подготовке законопроекта в 1990 г. составили начальник юридического отдела Госкомприроды СССР Г. И. Осипов, профессора И. Ф. Панкратов и Р. Д. Боголепов, М. М. Бринчук; группу было поручено возглавить мне. О. С. Колбасов и В. В. Петров, не получив поддержки своим предложениям у руководства Госкомприроды СССР, довольно скоро группу покинули. Бурные годы перестройки отложили развернутую дискуссию об экологическом кодексе, сосредоточив внимание на принятии вышеуказанного законопроекта <*>. Но принять его не успели — Союз был распущен. ——————————— <*> См.: Боголюбов С. А., Колбасов О. С. Закон об охране природы в СССР. Каким ему быть? М.: Издательство юридической литературы, 1991.
Одновременно в течение 1991 г. в Комитете по экологии (В. П. Ворфоломеев) и в Высшем экологическом совете (В. В. Петров) Верховного Совета РСФСР шла активная подготовка соответствующего законопроекта РСФСР. 19 декабря 1991 г. был Верховным Советом РСФСР принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Разговор об Экологическом кодексе время от времени возникал и позднее, в частности, в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, в Комиссии по экологической безопасности Совета Безопасности РФ. Будучи членом научно-консультативного совета при Совете Безопасности РФ и экспертных советов при Комитетах по экологии и по природным ресурсам Государственной Думы РФ, я обычно спрашивал собеседников, инициирующих Экологический кодекс, что в Экологическом кодексе будет нового и чем он будет отличаться от действующего Федерального закона об охране окружающей природной среды. Будет ли он сборником всех экологических, включая природоресурсные, законов либо будет выделять, вычленять из них собственно природоохранные положения. Ответы бывали обычно глубокомысленные, аморфные, не очень конкретные. В середине 1990-х гг. член-корреспондент Российской академии наук О. С. Колбасов отозвался о будущем Экологическом кодексе положительно, считая возможным осуществление его подготовки и принятия в качестве желанной цели в следующем — XXI в. Неоднократно возвращался к этой идее, причем конструктивно, преемник В. В. Петрова — зав. кафедрой экологического и земельного права, декан юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, профессор А. К. Голиченков. Конец 1990-х гг. был временем активной разработки в парламенте РФ нового экологического закона. 10 января 2002 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Им исключались некоторые декларативные положения Закона от 19 декабря 1991 г., формулировки приводились в соответствие с Конституцией РФ 1993 г., учитывались происшедшие за десять лет изменения в социально-экономической структуре общества и в государственном управлении. В средствах массовой информации отмечались как положительные, так и отрицательные стороны нового закона; в юридической и научной литературе он в основном подвергался критике за отсутствие решительных шагов в сторону экологизации управления и иных сторон жизни общества, за отсутствие развернутого природоохранного конкретного механизма, за определенный дрейф в сторону природопользования, за нарушения ряда правил законодательной техники, за расплывчатость некоторых формулировок, позволяющих толковать их неоднозначно (см. журнал «Экологическое право» за 2002 г.). Новые законы зачастую воспринимаются элитой и различными слоями общества, особенно интеллигенцией, по-разному, и время расставляет рано или поздно многое по своим местам. Закон 1991 г. тоже не был сразу радостно воспринят, а в ряде изданий подвергся серьезной критике, но постепенно стал основой многих положительных административных, прокурорских, судебных и арбитражных решений. На фоне последующих поспешно подготовленных и столь же поспешно принимаемых законов он оказался достаточно устойчивым, способствующим становлению экологического правопорядка. Прошедшие почти четыре года действия нового экологического Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. подтвердили как его недостатки, особенно в области терминологии, так и его достоинства. К последним можно, например, отнести ч. 5 ст. 65 о запрещении совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов. В настоящее время с 2004 г. осуществление государственного экологического контроля отделено от природопользования путем образования самостоятельной Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, подведомственной напрямую Правительству РФ, и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, подведомственной Министерству природных ресурсов России. Тем не менее призрак Экологического кодекса шагает по Европе и постепенно овладевает массами. Межпарламентская Ассамблея Содружества Независимых Государств (С.-Петербург, Россия) разработала модельный экологический кодекс и рекомендовала его членам СНГ. В Беларуси, Украине, Казахстане приняты государственные решения о его подготовке. Министр природных ресурсов РФ предложил разработать его проект и создал соответствующую рабочую группу при МПР России. Идея Экологического кодекса витает и изредка обсуждается в Совете Европы. Общественное мнение России и многих других стран видит немало положительного в новом законе, проявляет к нему неподдельный интерес, возлагает на него новые надежды и нередко поддерживает идею его подготовки. Из области теоретических разработок Экологический кодекс переходит в практическую плоскость, требуя не только концептуального, научного, но и конкретных, эмпирических подходов. В связи с этим хочется задать несколько вопросов и сформулировать ряд соображений по поводу Экологического кодекса. Какие главные цели и задачи ставятся перед Экологическим кодексом? Чем он должен отличаться от других, в том числе предыдущих, природоохранных крупных федеральных нормативных правовых актов? Какое место он будет занимать в правовой системе и в системе законодательства страны? Кому и зачем он нужен? При этом надо отдавать себе отчет о разном состоянии природоохранного законодательства в разных странах. Государственно-правовые системы государств, образовавшихся на пространстве Союза ССР, при наличии большинства общих черт имеют уже и многие различия: например, в Украине действует Закон об охране окружающей природной среды, принятый в 1991 г., а в России — Федеральный закон об охране окружающей среды, принятый в 2002 г. То есть систематизация экологического законодательства была проведена в Украине более пятнадцати лет назад, а в России (по крайней мере — теоретически) — менее пяти лет назад. Принятие нового крупного закона должно становиться не ординарным явлением, а важным событием в жизни страны, призвано не разочаровать ожидания граждан, возлагающих (так уж сложилось) на законы повышенные надежды. Особенно это актуально для экологического законодательства — сравнительно молодого, формирующегося всего два десятка лет, по сравнению с другими отраслями законодательства наименее эффективного в силу ряда объективных, а чаще субъективных причин. Менталитет и настроения россиян таковы, что ввиду укоренившихся столетиями традиций они уповают обычно на самодержца, на его новые приказы сверху, оформляемые теперь в виде законов. Фетишизация роли законов в глазах населения заслуживает дальнейшего рассмотрения и анализа, а в интересах становления гражданского общества — и преодоления <*>. ——————————— <*> Подробнее см.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003.
Желательно постепенно переламывать ситуацию бурного правотворчества, с помощью которого невежественная в правовом отношении группа людей, именующая себя элитой, нагромождает законы, их противоречия и коллизии одни на другие, продолжая запутывать российскую правовую систему и отодвигая решение наиболее насущных вопросов, лишь изображая движение вперед. Вследствие ненадлежащей правовой и экологической культуры правоприменителей, в том числе и прежде всего должностных лиц, многие из них полагают, что решение возникающих проблем лежит в основном в плоскости принятия нового закона или новых законов на заданную тему, не интересуясь, не зная и не проверяя, как сработали или не сработали и почему недостаточно эффективны предыдущие законы на ту же тему. Для многих, в том числе для членов законодательных органов, легче написать и провести через парламент новый закон, чем изучить прежний, проинвентаризировать исполнение его предписаний и понять, как он действует или почему не действует. Иллюстрацией отношения к закону может служить позиция губернатора Вологодской области, прозвучавшая в 2003 г. при обсуждении проекта Лесного кодекса на заседании Правительства РФ, а в 2005 г. озвученная в средствах массовой информации: «С вырубкой и вывозом из области леса творится беспредел, его бесконтрольно пилят, тащат, разбазаривают, просто воруют; надо скорее принимать закон, наводить порядок и ужесточать меры!» Излишне, наверное, напоминать, что все эти меры можно принять в рамках существующих законов, но при наличии подлинной государственной воли к наведению правопорядка. Приходится слышать мнение, что характер и уровень исполнения, эффективности закона зависят от его содержания, от качества подготовки и приемов использованной законодательной техники. Отчасти это так, но это — не вся правда. Отлично написанные и прославившиеся законы, в том числе с подробно прописанными механизмами применения, повисали в воздухе ввиду отсутствия государственной воли общества и государства и безнравственной окружающей, прежде всего неправовой, атмосферы. Известным примером служит самая демократическая в мире и во многом не исполненная Конституция 1936 г. А с нашей Конституцией России 1993 г. не то же самое? Чего стоят ее основополагающие положения о человеке, его правах и свободах как высшей ценности? Об их соблюдении и защите как обязанности государства? О народе как единственном источнике власти? О праве каждого на благоприятную окружающую среду? Именно поэтому к идее разработки Экологического кодекса надо относиться серьезно, компетентно, со знанием дела, чтобы не породить очередных разочарований общества в возможностях решения социально-экономических и экологических проблем с помощью закона. По-видимому, кодекс должен отличаться от простого закона не только формой, не только названием, но и качественно иным наполнением, иным содержанием, хотя в России все федеральные законы — и кодексы, и просто законы — имеют равную юридическую силу. Отрицательный или, скорее, нейтральный опыт в Российской Федерации уже есть. В Республике Башкортостан в середине 1990-х гг. был принят Экологический кодекс РБ, почти полностью повторивший содержание Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., за исключением норм об участии органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды. Правда, для внедрения его положений в жизнь было сделано в РБ немало, но это было обусловлено не содержанием и формой этого нормативного правового акта, а организационной, экономической и даже идеологической (в смысле пропаганды его предписаний, повышения требовательности к исполнению) государственной и научной поддержкой. В этом смысле принятие нового акта обычно сопровождается неким всплеском общественной активности, которая постепенно замирает, и все возвращается на круги своя. Поэтому всегда надо взвешивать все плюсы и минусы принятия нового акта, имея в виду возможности активизации применения закона не только с помощью его обновления, но и иными способами привлечения внимания к проблеме. Оно может инициироваться путем проведения парламентских слушаний, принятия актов президента, правительства и иных подзаконных актов, создания межведомственных и координационных комиссий, подключения СМИ к правоприменению (например, к проверке водоохранных зон в РФ). Опора лишь на новый текст закона приводит в случае его неисполнения к его дискредитации и дальнейшей апатии правоприменителей. Поэтому не может быть серьезным довод об Экологическом кодексе как о простой новой точке отсчета природоохранной деятельности, регулируемой правом, если им не предусматривается качественно новый механизм природоохранного управления и контроля. Российский законодатель и эколого-правовая наука отвергли по указанным причинам федеральные законопроекты об экологической культуре и экологическом образовании, об экологической безопасности и об экологическом контроле. Они не были поддержаны нами ввиду отсутствия в них механизмов установления и обеспечения соответствующих правоотношений, новых полномочий, прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений, новых предметов правового регулирования по сравнению с уже существующими. Исключительно для провозглашения целей, программ, задач, утверждения научных доктрин законы не пишутся, они должны создаваться для регулирования важнейших общественных отношений, а концепции и доктрины кладутся в основу формулирования правовых норм и конкретных предписаний; это аксиомы профессиональной юриспруденции. Кое в чем эти подходы могут отличаться друг от друга, но в основном мы едины: экологическое право и законодательство — комплексная самостоятельная отрасль российского права и законодательства, регулирующая общественно значимые отношения людей, общества, государства в связи с использованием и охраной природных ресурсов, природы, окружающей природной среды (см.: Экологическое право России. Сборник нормативных правовых актов и документов / Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Городец, 2004; Боголюбов С. А. Экологическое право. М.: Юристъ, 2004; Крассов О. И. Экологическое право. Учебник для вузов. М.: Норма, 2004; Бринчук М. М. Экологическое право. М.: Юристъ, 2004; Дубовик О. Л. Введение в экологическое право. М.: Проспект, 2003 и др.). В России большинство юристов договорились схематично о структуре экологического права, которое состоит из: 1) собственно природоохранных норм (Законов об охране окружающей среды, об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях и др.); 2) природоресурсных норм (Земельного, Лесного, Водного кодексов, Законов о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха и др.); 3) экологизированных норм других отраслей права (глава 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» Кодекса РФ об административных правонарушениях, глава 26 «Экологические преступления» Уголовного кодекса РФ и др.). При формировании Экологического кодекса придется определяться с тем, как поступать с десятками федеральных природоохранных законов, таких, как «О радиационной безопасности населения», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и других, указанных выше, с сотнями постановлений Правительства РФ, утвердивших, например, Положения о биосферных заповедниках, о заказниках федерального значения, о водоохранных зонах, о государственной экологической экспертизе, как быть с тысячами иных подзаконных актов. Приступая к составлению Экологического кодекса, надо определяться с тем, как поступить с шестью традиционными, упомянутыми выше природно-ресурсными кодексами и законами. Если все их собрать под крышу нового кодекса, то получится громоздкий закон, впитывающий тысячи статей природно-ресурсного законодательства, который превзойдет по объему три части ГК РФ; пользоваться им будет весьма затруднительно. Если попытаться выбирать из природно-ресурсных законов их чисто природоохранные нормы, то их трудно порой отделить от остальных, а отделенные от норм, регулирующих рациональное природопользование, они станут во многом схоластическими, идеалистическими, нереальными. Примером проблем отделения охраны окружающей среды от природопользования могут служить проводимые в настоящее время раздельно государственные экологические экспертизы по поводу охраны окружающей среды и по поводу природопользования в разных федеральных службах — в Ростехнадзоре и в Росприродконтроле. Многие заказчики предпочитают представлять материалы на экспертизу в оба органа, чтобы не быть впоследствии заблокированными со стороны конкурентов. Придется также взвешивать судьбу подзаконных актов, нормы которых можно переводить в ранг закона. Например, важнейшее значение имеют постановления Правительства РФ, регулирующие порядок перевода лесных площадей в нелесные, рекультивацию земель, возмещение потерь сельскохозяйственного производства при загрязнении либо изъятии земель. В декабре 2004 г., например, требования ряда подзаконных актов были удачно объединены в Федеральном законе «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Приступая к конкретному обсуждению проблем подготовки Экологического кодекса, надо составлять концепцию и обоснование качественно нового закона. Придется определяться, наконец, с правовым наполнением понятий устойчивого развития, охраны окружающей среды и экологической безопасности, с целевым назначением платежей за природопользование, соотношением кадастров природных ресурсов и расположенных на них объектов иной недвижимости. Надо разбираться с организацией и закреплением в праве системы и функций экологического управления, с подчиненностью органов экологического контроля (которых на федеральном уровне оказалось теперь два после того, как независимых не было ни одного), с включением в него муниципальных образований и органов местного самоуправления. За каждым из этих обозначенных и названных вопросов видятся значительные крупные проблемы, предполагающие концептуальные теоретические и практические подходы и решения. Одновременно надо подводить итоги дискуссий о соотношении экологического права и гражданского права, пределах внедрения имущественных отношений в охрану окружающей среды и в природопользование. Классической представляется западно-европейская формула, помещенная в ст. 129 ГК РФ, согласно которой природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Не менее важен учет конституционного положения о том, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц (это положение воспроизведено и в ст. 209 ГК РФ). Своеобразие природных ресурсов как весьма специфического вида имущества обусловливает уникальность, взвешенность правового регулирования их гражданского оборота и охраны, учет их принадлежности согласно актам Конституционного Суда РФ к общему достоянию народов, проживающих на территории России. Вышеизложенные соображения подводят к необходимости ответов на вопросы — кому и зачем нужен Экологический кодекс? Если он предназначается для изображения новых реформ, для показа бурного правотворчества и движения вперед, для отчета в законопроектной деятельности, то вряд ли эта идея соберет много сторонников. Жить по пословице «Наше дело прокукарекать, а там хоть не рассветай» не хочется и не пристало в период обострения социально-экономических проблем, усиления системного кризиса. Новый закон обходится обществу и морально, и экономически достаточно дорого, надо дорожить его подготовкой и принятием. Сделать подготовку и принятие качественно нового головного экологического закона в виде экологического кодекса новой вехой в систематизации экологического законодательства путем его кодификации, переломным моментом в отношениях общества и природы — дело благородное, перспективное, требующее мобилизации научных, профессиональных сил и средств, рассчитанное на благодарность не только нынешнего, но и будущих поколений. При этом целесообразно определиться с формами систематизации экологического законодательства — учетом, кодификацией, консолидацией, инкорпорацией или иными способами формирования массива предписаний в новом акте. Настоящая наука должна уметь говорить иногда властям «нет», но если она умеет только это, то она не очень нужна. Конструктивность науки заключается в анализе ситуации, обобщении плюсов и минусов предложений и того или иного решения, формулировании собственных инициатив, активном собственном подключении к удовлетворению общественных запросов и решению наиболее актуальных проблем. Эффективность права в регулировании природопользования и охраны окружающей среды в период рыночных реформ, сочетание публичных и частных способов воздействия на загрязнителей при формировании гражданского демократического общества являются одними из главных задач модернизации современного права.
