(Кулешов Г. Н.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 12)
ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОГО ГРАЖДАНСКОГО СЛУЖАЩЕГО
Г. Н. КУЛЕШОВ
Кулешов Георгий Николаевич — соискатель Московского гуманитарного университета.
В статье рассматриваются правовые и организационные основы информационного обеспечения статуса государственного гражданского служащего, кроме того, в статье отмечается, что информация играет важную роль в обеспечении административно-правового положения государственного гражданского служащего.
Ключевые слова: государственный служащий, государственная служба, права, обязанности, ответственность, информация, информационное обеспечение, информационные технологии, должностное лицо, правовой статус, специальный правовой статус.
Informational Support of a Status of a State Civil Official G. N. Kuleshov
The article is devoted to the legal and organizational grounds for informational support of a status of a state civil official. The author of the article also underlined an important role of information in supporting the administrative and legal status of a state civil official.
Key words: state official, state service, rights, responsibilities, information, information support, information technologies, civil servant, legal status, special legal status.
Информация играет важную роль в обеспечении статуса государственного гражданского служащего. Информация о статусе государственного гражданского служащего содержится в целом ряде нормативных правовых актов. Так, государственные служащие осуществляют свои полномочия в соответствии с Конституцией России и конституциями и уставами субъектов РФ, иными нормативно-правовыми актами РФ и ее субъектов. К ним относятся Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <1>, Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» <2>, Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» <3>, Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» <4>. Специальными правовыми актами определяются многие вопросы, касающиеся регламентирования прав и обязанностей государственного служащего в военизированных и правоохранительных органах <5>. ——————————— <1> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215. <2> См.: Российская газета. 2005. 3 февраля. <3> См.: Российская газета. 2005. 18 февраля. <4> См.: Российская газета. 2005. 3 февраля. <5> См.: Марьян А. В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006. С. 36.
В различных правовых актах предусматриваются права и обязанности государственного гражданского служащего и особенности государственной службы в тех или иных органах государственной власти. Отношения конституций и уставов соответствующих субъектов РФ к вопросам закрепления прав и обязанностей государственных служащих отличаются пестротой. С этой точки зрения можно сгруппировать конституции и уставы, которые содержат отдельные главы, посвященные государственной службе данного субъекта РФ. Например, уставы Липецкой, Курганской, Свердловской областей. Так, Устав Свердловской области в этом отношении является уникальным. В нем достаточно подробно регламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации государственной службы; понятия государственного служащего области, ответственности и ограничения прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав и обязанностей <6>. ——————————— <6> См.: Хатюшенко О. М. Административно-правовой статус государственного служащего Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 34.
Конституции и уставы субъектов РФ являются не единственными актами, содержащими нормы, касающиеся административно-правового статуса государственных гражданских служащих. Субъекты РФ вправе регулировать его с помощью других правовых актов. В ряде субъектов приняты законы о государственной службе. Так, например, в городе Москве принят и действует Закон г. Москвы от 26 января 2005 г. «О государственной гражданской службе города Москвы» <7>, Закон г. Москвы от 15 июля 2005 г. «О государственных должностях города Москвы» <8>. ——————————— <7> См.: Тверская, 13. 2005. 27 января. <8> См.: Ведомости мэра и правительства Москвы. 2005. N 44.
Согласно Закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» правовое регулирование отношений на государственной гражданской службе находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Тем не менее необходимо согласиться с М. В. Костенниковым, который говорит о том, что «правовой статус государственного служащего как субъекта административного права должен быть единым. Не может быть Московской, Санкт-Петербургской, Вологодской или иных государственных служб в единой системе органов государственной власти РФ. Другое дело — административно-правовой статус конкретного государственного служащего. Он зависит от конкретной должности, занимаемой государственным служащим. Но должностные права, обязанности, а также должностная ответственность государственного служащего, определяемая правовыми нормами, в том числе и административно-правовыми нормами, не могут быть предметом кодификации. Они систематизируются в соответствующих должностных инструкциях» <9>. ——————————— <9> См.: Костенников М. В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000. С. 111.
В систему правовых актов, закрепляющих административно-правовой статус государственных гражданских служащих, входят уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных должностных лиц; должностные инструкции и др. <10>. В ряде случаев правовые акты, закрепляющие административно-правовой статус государственного гражданского служащего, распространяют свое действие на определенные категории государственных гражданских служащих <11>. ——————————— <10> См.: Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 139. <11> См.: Марьян А. В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006. С. 36.
Следует отметить, что в административно-правовой науке вопросу регламентации административно-правового статуса государственных гражданских служащих, а также классификации их прав и обязанностей в современный период уделено недостаточно внимания. Между тем большая по масштабам и интенсивности проводимая в нашем государстве работа по совершенствованию российского законодательства (в том числе по кодификации административного права) настоятельно требует решения существующих проблем классификации прав, обязанностей и гарантий государственного гражданского служащего в Российской Федерации <12>. ——————————— <12> Там же.
Как уже отмечалось, административно-правовой статус государственного гражданского служащего выражает наиболее важные и существенные связи государственного гражданского служащего с органами государственной власти, а также с гражданами и их организациями <13>. ——————————— <13> Там же.
Вследствие этого административно-правовой статус государственного гражданского служащего, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, а с другой — непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейший составной части. Исходя из этого административно-правовой статус государственного гражданского служащего в Российской Федерации в самом общем виде можно определить как систему предоставленных государственным гражданским служащим прав и возложения на них обязанностей <14>. ——————————— <14> См.: Марьян А. В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006. С. 38.
Ученые-юристы рассматривают административно-правовой (и правовой статус в целом) личности как сложное явление, объединяющее не только права и обязанности, но и ряд других элементов: гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и т. д. <15>. ——————————— <15> См.: Хатюшенко О. М. Административно-правовой статус государственного служащего РФ: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 34.
Причем, предлагая различные подходы к количеству элементов, высказывают точки зрения, нередко во многом противоположные друг другу. Не вступая в общую дискуссию относительно предлагаемых элементов статуса, необходимо отметить одну общую закономерность, которая прослеживается практически у всех авторов, независимо от используемых ими подходов. Она заключается в том, что основу, определяющий исходный элемент любого статуса, его главное содержание составляют соответствующие права, обязанности и ответственность <16>. ——————————— <16> См.: Марьян А. В. Указ. соч. С. 39.
Содержание административно-правового статуса государственных гражданских служащих в структурном плане должно определяться основными правами и обязанностями. Это позволит достаточно четко выделить функциональную направленность и структуру административно-правового статуса государственного гражданского служащего в Российской Федерации и тем самым не допустить размывания границ этого понятия. Так, административно-правовой статус государственного гражданского служащего, обладая общими с юридическими статусами иных субъектов права чертами (теоретическая конструкция состава, общее назначение и др.), характеризуется рядом особенностей, которые придают ему качественную и количественную определенность. Выявление основных признаков административно-правового статуса государственного гражданского служащего позволяет объединить и систематизировать многочисленные, содержащиеся в различных правовых источниках, нормативные положения в рамках одной правовой институции. Это, в свою очередь, предполагает закрепление наиболее важных из них в едином нормативном акте — законе, так как большинство прав и обязанностей государственного гражданского служащего связано с осуществлением им деятельности государственно-властного, исполнительно-распорядительного характера <17>. ——————————— <17> См.: Марьян А. В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006. С. 36.
Между тем мы считаем, что такие явления правовой действительности, как гражданство, правоспособность, дееспособность и гарантии, являются в известном смысле элементами административно-правового статуса, имеют важное, а порой и решающие влияние на его регулирование и реализацию. Остальные элементы, упоминающиеся в юридической литературе (законные интересы и т. д.), вряд ли целесообразно включать в данную структуру, так как они являются производной, обобщающей характеристикой уже названных компонентов или не оказывают заметного воздействия на административно-правовой статус государственных гражданских служащих. Таким образом, административно-правовой статус государственных гражданских служащих в общем виде характеризуется тем, что: — права и обязанности государственного служащего устанавливаются, как правило, в пределах компетенции органов, в которых они состоят на государственной службе; — деятельность государственных служащих подчинена осуществлению задач, возложенных на соответствующий орган, и носит официальный характер; — служебные права и обязанности государственных гражданских служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности — правами, ибо в противном случаи их (обязанности) нельзя будет осуществить; — осуществление служащими служебных прав и обязанностей гарантируется законодательством; — законные предписания и требования государственных служащих подлежат исполнению всеми, кому они адресованы; — они имеют право на продвижение по службе, то есть на служебную карьеру. Порядок и условия реализации этого права устанавливаются нормативными актами; — предусмотрены ограничения их общегражданских прав в целях эффективности служебной деятельности; — для них предусмотрены определенные льготы, а также повышенная ответственность за совершенные ими правонарушения <18>. ——————————— <18> См.: Хатюшенко О. М. Указ. соч. С. 38.
В целом содержание административно-правового положения государственных служащих характеризуется их: — общегражданскими правами и обязанностями; — обязанностями и правами по занимаемой государственной должности. Общегражданские права и обязанности государственных служащих такие же, что и у других граждан. Государственные гражданские служащие пользуются всеми правами и свободами, а также несут обязанности наравне со всеми гражданами. Общегражданские права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность государственного гражданского служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении по службе и т. п. В этой группе прав можно выделить те, которые связаны: — с реализацией права на материальное обеспечение, отдых; так, подгруппа прав на материальное обеспечение включает в себя денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативно-правовыми актами, ежегодные оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание его и членов его семьи, пенсионное обеспечение, обязательное государственное социальное страхование и др.; — с реализацией права на защиту; содержание этого права включает в себя право государственного служащего на ознакомление с материалами своего личного дела, проведение по его требованию служебного расследования, объединения в профессиональные союзы (ассоциации), обращение в государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, защиту его и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законодательством. Ограничения возможны с их согласия, но общеслужебные ограничения являются обязанностью. Например, государственные служащие, замещающие государственные должности, не могут заниматься предпринимательской деятельностью: у граждан есть выбор — быть государственным служащим или заниматься предпринимательской деятельностью; заниматься другой оплачиваемой работой (совместительством, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью); состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, государственное имущество и служебную информацию и др. <19>. ——————————— <19> См.: Марьян А. В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006. С. 36.
Помимо названных ограничений социально-экономических прав служащих закон ограничивает и некоторые их политические права. Так, государственный гражданский служащий не вправе: — быть депутатом законодательных органов РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления; — принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные звания иностранных государств, международных организаций; — принимать участие в забастовках; — использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений для агитации отношения к ним и др. Таким образом, гражданские права и свободы государственных служащих могут быть ограничены законом, когда это диктуется интересами нормального функционирования государственной службы. Служебные обязанности и права предоставляются государственным служащим для успешного осуществления служебной деятельности по занимаемой государственной должности. Служебные права и обязанности делятся на общие для всех государственных гражданских служащих и специальные, обладание которыми связано с конкретными должностями. В свою очередь, общие служебные права и обязанности могут быть подразделены на две подгруппы. Первую составляют обязанности и права, относящиеся к существу служебной деятельности, например права на: — обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; — ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; — получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также для внесения предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; — доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; — доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; — ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; — защиту сведений о гражданском служащем; — должностной рост на конкурсной основе. К специальным социальным правам государственного гражданского служащего относятся права на: — отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; — оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом; — защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; — медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ; — государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества; — государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом; — профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; — членство в профессиональном союзе; — рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с законом; — проведение по его заявлению служебной проверки. Третью подгруппу составляют служебные права, сопутствующие административно-правовому статусу государственных гражданских служащих. Они зависят от правового положения органа, в котором они состоят на службе, от вида занимаемой государственной должности. Так, специальными являются обязанности и права налоговых инспекторов — в области контроля за соблюдением налогового законодательства и т. д. Они предусматриваются в законах, должностных инструкциях и иных нормативных актах. Исходя из правового анализа прав и обязанностей государственного служащего в Российской Федерации, можно сделать вывод, что: — административно-правовой статус государственного гражданского служащего характеризует место, занимаемое им в системе общественного разделения труда; — административно-правовой статус государственного гражданского служащего определяет границы деятельности государственного служащего по отношению к иным субъектам права. Так, исследуемый правовой институт относится к числу специальных статусов, с регламентацией которых законодатель связывает возложение на лицо дополнительных (специальных) полномочий. В состав административно-правового статуса государственного гражданского служащего входят: специальная правосубъектность, права и обязанности. Совокупность прав и обязанностей является ядром правового положения личности. Так, выступая одной из разновидностей правового статуса индивида и обладая в силу этого сходными с ним чертами (общее назначение, теоретическая конструкция состава и др.), административно-правовой статус государственного служащего характеризуется рядом особенных признаков. В соответствии с этим, вся совокупность полномочий образует тот минимум, который равен для любого государственного служащего. Данные обязанности и права составляют общий правовой базис, который дополняется должностными полномочиями государственного служащего, отражающими специфику занимаемой ими должности. Как отмечает Н. В. Новоселова, «должностные обязанности государственного служащего — основной элемент его правового статуса» <20>. ——————————— <20> См.: Новоселова Н. В. Обязанности и права государственного служащего: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 9; Хатюшенко О. М. Административно-правовой статус государственного служащего РФ: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 34.
Е. В. Охотский говорит о том, что «должностные обязанности — это функции, которые возлагаются на государственного служащего с целью непосредственного исполнения или профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц, представляющих этот орган» <21>. ——————————— <21> См.: Охотский Е. В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. С. 10.
К числу основных особенностей административно-правового статуса государственного служащего относятся обязанности: — соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение; — исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; — исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ; — соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; — соблюдать служебный распорядок государственного органа; — поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; — не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; — беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; — представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; — сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства; — соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; — сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами. На каждого государственного служащего возлагаются обязанности реализовывать, независимо от времени и места нахождения, полномочия, связанные с осуществлением служебной деятельности; дополнительные полномочия при наступлении особых условий деятельности, связанные с осложнением оперативной обстановки, проведением массовых мероприятий, возникновением аварий, эпидемий, эпизоотий и др. Перечисленные особенности административно-правового статуса государственного служащего определяют необходимость постоянной готовности служащего к выполнению указанных обязанностей и прав. Таковы некоторые общие положения, которые необходимо иметь в виду при рассмотрении административно-правового статуса государственного служащего в Российской Федерации.
Библиографический список
1. Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. 2. Гусев А. В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2009. 3. Костенников М. В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000. 4. Крылова Е. Г. Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. 5. Марьян А. В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации. М., 2006. 6. Новоселова Н. В. Обязанности и права государственного служащего: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. 7. Охотский Е. В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. 8. Хатюшенко О. М. Административно-правовой статус государственного служащего РФ: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999.
