(Тананушко В. С.) («Имущественные отношения в Российской Федерации», 2013, N 6)
ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАЛОГ КАК МЕХАНИЗМ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В. С. ТАНАНУШКО
Владимир Сергеевич Тананушко, директор компании «Оценка и Экспертиза», председатель правления Алтайского регионального отделения общероссийской общественной организации «Российское общество оценщиков» (РОО), сертифицированный РОО оценщик, кандидат технических наук (г. Барнаул).
В статье рассматривается земельный налог как эффективный механизм управления земельными ресурсами в современной России. Проанализирована история возникновения земельного налога, начиная с Древней Руси. Выявлены проблемы, связанные с собираемостью земельного налога в бюджеты муниципальных образований, а также с эффективностью распоряжения земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности. Предложены пути их решения. Резюмируется, что наполняемость бюджета определяется не количеством налогов, а умением властей их собирать.
Ключевые слова: земельный налог, кадастровая стоимость, управление земельными ресурсами, бюджеты муниципальных образований.
Land tax as a mechanism for effective management of municipal land V. S. Tananushko
The article deals with the land tax as an effective mechanism for management of land resources in modern Russia. Analyzed the history of the land tax, from Ancient Russia. The problems associated with the collection rate of land tax in the budgets of municipalities, as well as the efficiency of disposal of land under state and municipal property. The ways to solve them. It is presumed that the occupancy of the budget is determined not by the number of taxes, and the ability of the authorities to collect them.
Key words: land tax, cadastral value, land management, municipal budgets.
Часть 1. История возникновения земельного налога
Такой механизм управления земельными ресурсами, как земельный налог, начал формироваться еще в Древней Руси и являлся формой налогообложения земли, поскольку она была главным источником государственных доходов. Первыми единицами налогообложения земли были плуг (рало) и дым [1. С. 191]. Результаты анализа источников показывают, что в податной истории практически каждого государства единицей поземельного налога значился плуг (соха). Так, этимологи отмечают, что на Руси податной единицей поземельного налога был плуг (соха), в Скандинавии, например в Дании, — plog, в Шотландии поземельные сборы назывались sochagia [1. С. 293]. Большое влияние на развитие налоговой системы Древней Руси оказали монголо-татарское нашествие и последовавшая зависимость от Золотой Орды. По существу, дань, или выход, представляла собой регулярный систематический налог с русских земель в пользу Орды. Скорее всего, к этому времени как раз и стоит отнести образование и развитие посошной подати, которая включала и поземельный налог. Первое упоминание об этом появилось в 1273 году [3]. С самого начала соха представляла собой не поземельную меру, а скорее финансовую единицу, выражавшую определенных размеров капитал, с которого государство взимало подати. Развитие земельного налогообложения связано с присоединением к Московскому государству земель во времена правления Ивана III (1462 — 1505 годы). При объединении российских земель проводились описания земель и платежеспособного городского и сельского населения, что являлось важнейшим инструментом финансово-экономической и политической централизации [4. С. 22]. Результаты описаний фиксировались в специальных книгах, получивших название писцовых. Основным моментом было фиксирование распределения земельного фонда между владельцами земли, и платежеспособность населения учитывалась с целью обложения его налогами. Чтобы понять масштабность процедуры описания, стоит отметить, что описания земель и городов происходили на протяжении всего XVI века и первой половины XVII века и охватывали огромные территории [5. С. 18]. При этом в середине XVI века была введена новая единица обложения — большая соха. Устанавливался нормированный размер сохи, который определялся количеством и качеством земли и зависел от социальной принадлежности землевладельца. Земля по своему качеству разделялась на добрую (то есть плодородную), среднюю и худую. Для выявления реальной платежеспособности населения и восстановления поземельной (посошной) системы налогообложения уже в 1614 — 1615 годах власти начали ревизию хозяйственного состояния земель. Ревизия проводилась по прошествии Смутного времени, после вступления на престол Михаила Федоровича Романова в 1613 году. В дозорных книгах фиксировались масштабы разорения, и исходя из площади фактически обрабатываемой пашни определялись размеры налогов [5. С. 71]. Пытаясь восстановить посошную систему налогообложения, правительство Михаила Федоровича столкнулось с серьезными трудностями. Тенденция к сокращению крестьянских тяглых наделов принимала необратимый характер. Спасти положение могло только кардинальное изменение всей системы налогообложения. Было предложено перейти к новой системе налогообложения на основе живущей чети (четверти). Новая единица обложения определялась не количеством обрабатываемой земли, а числом крестьянских и бобыльских дворов. Живущая четверть означала, таким образом, переход от сохи ко двору, то есть от поземельного налогообложения к подворному. Первоначально были установлены восемь разрядов, определявших число крестьянских и бобыльских дворов на четверть в уездах в зависимости от степени их разоренности. Нормы первого и последнего разрядов различались более чем в пять раз. В связи с этим землевладельцы всячески стремились быть причисленными к наиболее льготным разрядам. Власти пришлось пойти на определенные уступки. К 1631 году первые шесть разрядов были упразднены и разница в тяжести обложения значительно сократилась. Остались наиболее льготные седьмой (на поместных и вотчинных землях — 8 крестьянских и 4 бобыльских двора на четверть) и восьмой (12 крестьянских и 8 бобыльских дворов) разряды. Введение живущей чети, по замыслу властей, должно было существенно улучшить всю систему налогообложения и повысить эффективность сбора налогов. Однако налогоплательщики пускались на всевозможные уловки для снижения величины налогообложения, например выдавали крестьян за бобылей, которых «клали в половинный оклад». Увеличение размеров прямых налогов неизбежно вело к уклонению тяглого населения от их уплаты и росту недоимок. В 1679 году при правительстве царя Федора Алексеевича был введен единый прямой налог — стрелецкие деньги. Изменилась и система сбора налога: обложение стало подворным. По завершении общероссийской переписи населения (1678 — 1679 годы) все прямые налоги были переведены с сохи и живущей чети на двор. Отныне наравне с крестьянскими и посадскими дворами в тягло включались бобыльские, холопьи и прочие дворы. Таким образом, посошная подать переходит в подворную. Поземельный налог теряет свой прежний характер, когда его непосредственным объектом была земля. Во времена правления Петра I (1681 — 1725 годы) для более полного учета дворов с целью увеличения сбора налогов была проведена перепись населения. Именно тогда возникла проблема учета земель и подворий, которая, на наш взгляд, не решена до сих пор. В то время подворная система налогообложения не могла максимально обеспечить потребности государства в средствах на военные нужды. В 1718 году произошла замена подворного обложения на подушный сбор. Несмотря на критику подушного сбора, в частности того, что он не соответствует принципам равенства и платежеспособности, эта система просуществовала в России 150 лет. В принципе подушная система в целом отвечала тем условиям, как социальным, так и экономическим, в которых находилось государство Российское. Государственный поземельный налог появился в 1875 году и развился из государственного земского сбора, введенного Уставом о земских повинностях от 1851 года. В соответствии с этим уставом государственным поземельным налогом облагались все земли, подлежащие обложению местными земскими сборами, кроме земель, принадлежащих государству (казенные земли) [10]. В основу обложения была положена ценность земли, определенная для губерний Европейской части России в 7,4 миллиарда рублей. Норма обложения была принята в 0,18 процента с ее ценности. Налог должен был дать казне около 13,3 миллиона рублей [6. С. 52]. Поземельный налог имел раскладочный характер, то есть являлся прямым налогом, общая сумма которого устанавливалась заранее государственными органами для административно-территориальных единиц (в то время такими единицами были губернии), а затем распределялась местными органами между налогоплательщиками. Сумма налога, назначенная на губернию, распределялась между уездами губернским земским собранием соответственно количеству и ценности или доходности земель каждого уезда, а в пределах уезда — между отдельными владельцами уездной земской управой на основаниях, устанавливаемых уездным земским собранием для раскладки местных земских сборов. Поступления поземельного налога в конце XIX — начале XX века не являлись существенным источником доходов государственного бюджета (см. табл. 1).
Таблица 1
Динамика поступлении поземельного налога и поземельных сборов в конце XIX — начале XX века
Показатель Год
1897 1902 1908 1912 1914
Поступления налогов и 14,0 14,7 24,1 25,5 19 сборов, всего, млн. р.
Доля в прямых налогах, % 13,8 11,0 12,4 10,2 6,8
Доля в доходах бюджета, % 0,97 0,77 1,0 0,8 0,7
Несмотря на то что государственный поземельный налог являлся весьма умеренным в сравнении с уровнем обложения земли в других государствах, земля также подлежала обложению земскими сборами, размер которых превышал государственный поземельный налог. В 1724 году был введен особый вид поземельного налога как добавочный к подушной подати душевой сбор со свободных от крепостной зависимости сельских сословий. Он должен был уравнять в платежах государственных крестьян с помещичьими (крепостными) крестьянами, которые кроме подушной подати платили помещикам еще и оброк. В 1812 году этот налог получил название «оброчная подать». В 50-х годах XIX века на основе разработок земельного кадастра оброчная подать была переложена с душ на земли и подесятинные оклады переведены в процентную подать от оценочного дохода с земли. Для целей взимания оброчной подати в Российской империи проводились работы по оценке государственных земель. Дело это оказалось достаточно сложным и трудоемким. С 1843 по 1856 год было проведено распределение налога по кадастровым оценкам только в 19 губерниях (всего 78 губерний, в том числе 8 финляндских губерний, 21 область и 2 округа) [2. С. 305]. В 1859 году Министерством государственных имуществ была утверждена новая инструкция для оценки казенных земель, несколько упростившая процедуру кадастровой оценки. Кадастровые работы по правилам инструкции от 1859 года были проведены в четырнадцати губерниях. К 1866 году оброчная подать на новых началах была введена только в девяти из них. При производстве непосредственно кадастра оказалось, что от него необходимо сделать целый ряд отступлений. В Российской империи второй половины XIX — начала XX века земли городских поселений подлежали налогообложению вместе с расположенными на них зданиями и строениями. Важной особенностью механизма взимания налога с недвижимых имуществ являлась возможность владельца недвижимости обжаловать размер оценки имущества и налога, предъявленного к уплате. Для организации процесса взимания налога с недвижимого имущества были созданы специальные органы — губернские (областные) и городские по налогу присутствия. В состав присутствий входили представители государственной власти (управляющий казенной палатой, податной инспектор), органов общественного самоуправления и налогоплательщиков. К основным полномочиям губернских (областных) и городских присутствий относилось следующее: 1) определение пределов селитебной площади; 2) организация и проведение описи и оценки недвижимого имущества; 3) исчисление суммы налога по каждому подлежащему обложению объекту недвижимости; 4) рассмотрение жалоб и возражений налогоплательщиков. В конце XIX — начале XX века средства, полученные посредством взимания государственного налога на недвижимость, имели более важное значение для формирования доходов в государственный бюджет, чем средства, полученные посредством взимания поземельного налога. Скорее всего, это объясняется более высоким фискальным потенциалом недвижимости, в том числе земель в городских поселениях. Помимо государственного налога с городской недвижимости было предусмотрено взимание в пользу городских поселений оценочного сбора с недвижимых имуществ [7. Т. II. ч. 1]. Размер оценочного сбора определялся городскими думами в процентах с чистого дохода или, при невозможности его определения, от стоимости недвижимого имущества. Законодательно максимальный размер оценочного сбора был ограничен 10 процентами от чистого дохода или 1 процентом от стоимости недвижимого имущества. Городской оценочный сбор являлся важным источником городских доходов и давал около половины налоговых доходов местных бюджетов, что составляло свыше 20 процентов от обыкновенных доходов, а в крупных городах и более. В 1908 году в Москве он составлял 5,8 миллиона рублей, или 60 процентов от всех поступивших в городскую казну прямых налогов [3. С. 259]. Чтобы понять суть оценочного сбора, следует подробнее рассмотреть вопрос организации и проведения оценки земли и иной недвижимости для целей налогообложения. Недвижимость оценивалась либо по доходности, либо по ее ценности (стоимости). При этом доходность недвижимого имущества определялась как по действительно получаемому доходу, так и по способности имущества приносить доход (наилучшее и наиболее эффективное использование) [8. С. 223 — 224]. Иными словами, учитывался не только фактический, но и потенциальный доход. В 1893 году был издан закон, возложивший на земские учреждения оценку недвижимого имущества и определивший порядок проведения оценочных работ. В соответствии с Уставом о земских повинностях [7. Т. IV, ст. 56 — 63] организация и проведение оценки недвижимости для обложения земскими сборами возлагались на губернские и уездные оценочные комиссии и земские управы. 4 июня 1894 года министром финансов была утверждена Инструкция об оценке недвижимых имуществ, подлежащих обложению земскими сборами, содержащая достаточно подробные описания способов и порядка проведения оценочных работ. Недвижимое имущество оценивалось по средней чистой доходности. В случае если имущество не приносило доход или при невозможности определения такового средняя чистая доходность определялась в процентном отношении (от 3 до 6 процентов) к ценности имущества. При оценке земель территория уезда подлежала делению на местности в соответствии с существенными условиями, влияющими на доходность земель. В пределах каждой местности земли распределялись на угодья (пашни, сенокосы, сады и т. п.) и разряды угодий. Для каждого разряда угодий в пределах местности уезда определялась средняя доходность десятины земли на основании данных за последние девять лет об урожайности, ценах на сельскохозяйственную продукцию и т. д. Доходность недвижимого имущества в городах определялась исходя из среднего размера арендной платы за каждый объект недвижимости или однородные объекты за несколько последних лет (не более шести и не менее трех). Полученная таким образом валовая доходность уменьшалась на расходы, необходимые для извлечения доходов и содержания недвижимого имущества. Размер указанных вычетов устанавливался в процентном отношении к валовой доходности и мог отличаться в зависимости от категории строения. При невозможности оценки чистой доходности недвижимого имущества она определялась по ценности, исчисляемой по материальной стоимости постройки, то есть на основе затратного метода. К полученной таким образом стоимости строения прибавлялась стоимость земельного участка под ним. Для целей взимания государственного налога с недвижимых имуществ порядок оценки чистой средней доходности городской недвижимости в соответствии с Законом Российской империи от 6 июня 1910 года «О государственном налоге с недвижимых имуществ» имел некоторые существенные особенности. Для определения доходности каждые пять лет городскими присутствиями проводилась общая перепись всего недвижимого имущества. После составления перечня всего имущества его владельцы были обязаны подать сведения о принадлежащих им строениях и земельных участках, фактическом или вероятном размере арендной платы за указанное имущество за последние несколько лет (не более пяти). На основании полученных данных присутствие определяло среднюю валовую доходность каждого объекта недвижимости. При этом данные земских и городских оценок недвижимости использовались при проверке сведений о доходности, подаваемых владельцами имущества. Средняя чистая доходность недвижимости определялась: — по среднему валовому доходу, уменьшенному на величину расходов на оплату земского и городского оценочного сборов; — по содержанию, страхованию, охране и ремонту имущества и извлечению дохода; — по содержанию и ремонту мостовых. Кроме того, вычету подлежал вероятный по местным условиям недобор в доходе вследствие простоя помещений. Размер указанных расходов устанавливался в процентном отношении к валовому доходу с разделением недвижимости на разряды по величине средней валовой доходности и с учетом материала строений (каменные, деревянные и смешанные). Разряды могли устанавливаться и в зависимости от назначения недвижимости (жилые дома, фабрики, заводы, торгово-промышленные помещения и т. д.). Размер вычета по каждому разряду недвижимости утверждался министром финансов на «окладное пятилетие» для каждого городского поселения Российской империи по представлению губернского присутствия. В случае невозможности определения валовой и чистой доходности имущества последняя исчислялась в размере 5 процентов от ценности недвижимости. Ценность (стоимость) имущества определялась по страховой или залоговой стоимости, ценам продаж или материальной стоимости. Для оценки незастроенных и неиспользуемых (пустопорожних) земельных участков применялась залоговая стоимость или продажная цена [9. С. 15]. Таким образом, для целей налогообложения использовались три основных метода оценки недвижимости: доходный, затратный и сравнительный. Несмотря на достаточно подробную регламентацию оценочной деятельности и предусмотренное с 1899 года ежегодное пособие из государственного бюджета земским учреждениям на проведение оценки недвижимости в размере 1 миллиона рублей, к 1910 году оценка земли была выполнена лишь на 8 процентов, городской недвижимости — на 5 процентов (см. табл. 2).
Таблица 2
Состав работ по оценке недвижимости и их результаты (по состоянию на 1910 год), % [9. С. 26]
Наименование работы Объект оценки
Земля Лес Городская Торгово — недвижимость промышленная недвижимость
Сбор материалов 66 62 87 76
Обработка информации 54 48 74 55
Разработка оценочных 25 17 39 28 норм
Оценка недвижимости 8 8 5 4
По оценке Департамента окладных сборов Министерства финансов, к 1914 году в России оценочные работы для земель и лесов были закончены только в 18 процентах уездов [3. С. 239]. Таким образом, в Российской империи система налогообложения недвижимости включала обложение земель вне пределов городских поселений (государственным поземельным налогом и поземельными земскими сборами), а также обложение городской недвижимости, в том числе городских земель (государственным налогом с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках, земскими сборами с недвижимых имуществ и городским оценочным сбором). При этом земли городских поселений подлежали налогообложению в составе совокупных объектов недвижимости. Проследив эволюцию земельного налогообложения в России, можно сделать вывод о применении различных форм и сочетаний подоходно-поимущественного, подворного и подушного принципов налогообложения. К примеру, соха как единица налогообложения означала величину труда (количество работников), затем — площадь обрабатываемой земли. В XIX — XX веках налогообложение земли и другой недвижимости осуществлялось на основе как доходности, так и ценности имущества. Все это свидетельствует о тесной взаимосвязи имущественного и подоходного налогообложения. Существенным недостатком системы налогообложения земли в России являлось отсутствие единого земельного кадастра, точной и адекватной оценки земли. С определенным успехом кадастровые и оценочные работы были проведены на государственных землях в 50-е годы XIX века, но не повсеместно. А в отношении застроенных земель городских поселений кадастровые работы и оценка практически не проводились. Раздельное налогообложение земли и строений предусматривалось в налоговой системе СССР. Однако по причине отмены в стране частной собственности на землю отсутствовали экономические основания для проведения оценки земельных участков. Вместе с тем для целей налогообложения земли предусматривалась дифференциация населенных пунктов по классам в зависимости от уровня социально-экономического развития поселений. По сути, такая дифференциация включала отдельные элементы упрощенной экономической оценки земли [10].
Часть 2. Земельный налог как механизм эффективного управления земельными ресурсами в современной России
Под эффективностью управления и распоряжения землями понимается деятельность исполнительных органов государственной власти, направленная на создание благоприятных условий для приоритетных направлений развития земельных отношений в субъектах Российской Федерации. Приоритетами развития земельных отношений на современном этапе являются: — создание условий для вовлечения земли в хозяйственный оборот; — упорядочение земельных отношений, повышение их прозрачности; — увеличение доходов бюджетов всех уровней не только от использования земельных участков, но и от распоряжения ими и осуществления фискальных функций. Аналитические расчеты, проведенные Институтом Гайдара, показали, что в 2008 — 2011 годах доля имущественных налогов (налоги на имущество физических лиц и организаций, земельный налог) в налоговых доходах муниципальных бюджетов не превышала 18 процентов. При этом стоит отметить, что в 2009 году указанное значение (18%) было достигнуто во многом благодаря снижению доли налога на прибыль во время экономического кризиса, поэтому при оценке имущественных налогов следует полагаться на уровень, не превышающий 14 процентов. Структура поступлений налогов в консолидированном бюджете Российской Федерации за 2012 год представлена на рисунке 1 (общая доля имущественных налогов вместе с налогом на имущество организаций составила всего 12 процентов).
Рис. 1. Структура налоговых поступлений в консолидированном бюджете Российской Федерации за 2012 год <1>
Согласно отчетам Всемирного банка <2> в некоторых развивающихся странах налогообложение недвижимости составляет от 40 до 80 процентов от доходной части городских бюджетов. ——————————— <2> URL: http://web. worldbank. Org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/EXTANNREP/0,,menuPK:1397243~pagePK:64168427~piPK:64168435~theSitePK:1397226,00.html.
В настоящее время налог на недвижимое имущество существует приблизительно в 130 странах мира, в бюджетах стран его доля колеблется от 1 до 3 процентов, однако, поскольку поступления от этого налога зачисляются полностью в местные бюджеты, муниципалитетам он приносит основную долю доходов. Так, в некоторых штатах США его доля составляет до 75 процентов, в Канаде — до 80 процентов. Высокая собираемость земельного налога в развитых странах достигается за счет прозрачности налоговой системы, применения методик определения стоимости для расчета земельного налога и постоянного мониторинга и учета земельных участков. В США местные оценочные комиссии (графства или муниципалитета) ежеквартально собирают информацию об участках, расположенных на соответствующих территориях: цены купли-продажи, ставки арендной платы, издержки по строительству на участке, внесенные улучшения. На основе этой информации составляются кадастровые оценки или налоговые карты. Разные штаты используют свои методики, в основу которых закладываются такие параметры, как степень использования, альтернативные продажи аналогичных участков, капитализация дохода и прочие. При исчислении налогов в России приходится сталкиваться с некоторыми проблемами. Так, в одном из муниципальных районов Ярославской области чиновники не смогли адекватно оформить землю из-за отсутствия понятия «адрес» в законодательстве. Индекс прописан, а адрес, вероятно, как само собой разумеющееся, забыт. Выяснилось также, что реестры земель, оказывается, не дают представления о том, сколько земель и какие земли есть в районе или области. Из-за этого количество налоговых поступлений в бюджет серьезно снижается, чиновники просто не могут понять, с кого и сколько получить. Как правило, налогов на имущество не добирается в девятикратном размере. В налоговой инспекции имеются данные об одной четверти участков от всех имеющихся в субъектах Российской Федерации. Фактически за счет земельного ресурса, не предпринимая каких-либо дополнительных действий, можно увеличить поступления в бюджет вдвое, при этом будет отсутствовать нагрузка на бизнес. Все зависит от грамотного учета земельных ресурсов. В Алтайском крае в структуре поступлений основных администрируемых доходов по уровням бюджета Российской Федерации за 2012 год налог на имущество физических лиц составил 263,2 миллиона рублей, земельный налог — 1899,7 миллиона рублей. В процентном соотношении доля земельного налога в региональном бюджете Алтайского края составила 4,8 процента, а доля налога на недвижимость — 0,7 процента. Общая доля имущественных налогов вместе с поступлениями налога на имущество организаций составила 14,3 процента в консолидированном бюджете Алтайского края <3> (см. рис. 2 и табл. 3). ——————————— <3> URL: http://analytic. nalog. ru/portal/index. ru-RU. htm.
Алтайский край 5,7236 **34,2698**
Новосибирская 12,6086 ************** 77,4863 ********** область *********************************
Кемеровская 13,2113 ************ 72,4523 ********* область ******************************
Томская 5,8396 *** 31,6562 область ************
Омская область 7,0328 *************** 75,8369 ************
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 млрд. р. имущественные налоги *** иные налоги
Рис. 2. Имущественные и иные налоги в структуре консолидированного бюджета субъектов Сибирского федерального округа
Таблица 3
Доля имущественных налогов в структуре консолидированного бюджета субъектов Сибирского федерального округа (СФО), %
Субъект СФО Область Алтайский край Омская Томская Кемеровская Новосибирская
Доля 8,5 15,6 15,4 14,0 14,3 имущественных налогов
Для эффективного и грамотного управления земельными ресурсами, а также для увеличения собираемости имущественных налогов необходимо улучшение инвестиционного климата, что будет способствовать развитию малого и среднего предпринимательства. Разнонаправленное использование земли усложняет применение подходов к ее оценке, требует учета большего спектра вариантов использования, поэтому проблему оценки городских земель следует рассматривать и решать исходя в первую очередь из определения их основной функции, которая, очевидно, может быть разной в зависимости от типологии поселений. В крупных городах, какими являются центры субъектов Российской Федерации, на первом месте социально-экономическая функция земли. Ее высокие плодородные свойства в черте таких городов, безусловно, теряют свое значение, а наличие на земельных участках улучшений является важным фактором для определения как рыночной, так и потребительской стоимости. Специфический для городов способ использования земель определяет некоторые их отличительные черты, которые необходимо учитывать в практике формирования системы эффективного управления земельными ресурсами: 1) общий пространственный базис для размещения объектов строительства и территории для расселения людей; 2) источник финансовых средств для городского бюджета, основой формирования которых является земельный налог или земельная рента; 3) обязательность учета инженерных требований при размещении объектов и определении их вида использования. Здесь можно выделить один из этапов эффективного управления земельными участками, а именно изучение правового режима земельного участка, которое заключается в установлении разрешенного использования земельного участка и объектов недвижимости, иных видов разрешенного использования, перспектив градостроительного развития территории, на которой расположены земельный участок и объект недвижимости. Сегодня в России только формируется понимание значения земли как фактора повышения благосостояния страны и приумножения общественного богатства. Как уже было отмечено, в развитых и развивающихся странах с крупной земельной собственностью местные бюджеты получают от городских селитебных, промышленных и коммерческих территорий более 60 процентов от общего дохода, поступаемого от использования земельных ресурсов и распоряжения ими. В основе земельных платежей лежат земельный налог и арендная плата за государственные и муниципальные земли, которые представляют собой денежное выражение благ, которые получают собственники и арендаторы, занимая землю. Земельный налог определяется на основании кадастровой оценки земель. Кадастровая стоимость земельного участка — это публичный эквивалент стоимости земельного участка, который учитывается при исчислении земельного налога, арендной платы и т. д. Некорректная кадастровая оценка земельных участков подрывает основы бизнеса (в первую очередь промышленных предприятий), и заинтересованность местных органов власти в получении налога по наивысшей ставке играет при этом едва ли не главную роль. Государство возлагает на себя обязанность по регулированию земельных отношений в Российской Федерации (это указано в статье 2 Земельного кодекса Российской Федерации). В качестве иллюстрации анализируемых проблем рассмотрим ситуацию с налогообложением недвижимости в Алтайском крае в 2008 — 2012 годах. Стабильный прирост от земельного налога в бюджетах муниципальных образований Алтайского края начал формироваться с 2010 года, именно с 1 января этого года были утверждены результаты кадастровой с тоимости земель поселений в Алтайском крае. Данные, представленные на рисунке 3, показывают, что за три года поступления от земельного налога в местные бюджеты увеличились вдвое. Переоценка земель поселений в Алтайском крае проходила как раз в тот момент, когда стоимость земли была максимальная. Росту цен на земельные участки способствовал благоприятный инвестиционный климат, сложившийся в регионе, да и в стране в целом.
Рис. 3. Поступление земельного налога в консолидированный бюджет Алтайского края
Результаты анализа ситуации на рынке земли Алтайского края в 2010 и 2012 годах свидетельствуют о том, что по состоянию на 1 января 2010 года рыночная стоимость земельных участков в 70 процентах случаев не сильно отличается от кадастровой стоимости. Как правило, изменение стоимости варьируется в пределах 10 — 15 процентов, что соответствует рыночной составляющей разумного торга при приобретении объекта недвижимости. По состоянию на 2012 год рыночная стоимость земельных участков снизилась. Причем снижение произошло для земельных участков, находящихся в промышленных (производственных) зонах, а также для участков, предназначенных для бытового обслуживания населения. Рыночная стоимость таких участков отличается от кадастровой стоимости примерно в 3 — 5 раз. Стоимость земельных участков на красной линии в центральной части города Барнаула, а также в местах с развитой инфраструктурой в основном немного понизилась, однако стоимость некоторых земельных участков увеличилась. Таким образом, к одному из способов эффективного управления имуществом и, в частности, земельными ресурсами стоит отнести оценку и анализ текущего использования земельного участка и недвижимости. При этом анализ текущего использования целесообразно проводить с выездом на место и осмотром земельного участка и недвижимости, также анализируя ближайшее окружение. Этот этап очень важен для определения перспектив дальнейшего использования земельного участка и недвижимости. Изменение экономической обстановки в регионе и в стране привело к тому, что в течение 2010 и 2011 годов произошел всплеск недовольства предпринимателей не столько из-за увеличения кадастровой стоимости, сколько из-за большого отличия рыночной стоимости от кадастровой. Изменение кадастровой стоимости повлекло за собой увеличение земельного налога, уплачиваемого собственниками земельных участков. Стоит отметить, что следствием финансового кризиса, произошедшего в 2008 году, стало снижение цен на земельные участки из-за отсутствия покупательной способности населения, снижения инвестиционной деятельности и т. п. в последующие годы, а именно в 2010 году. Поскольку финансовый кризис не происходит одномоментно, в 2009 году цены на земельные участки оставались на том же уровне, что и в 2008 году, то есть земельные участки имели максимальное ценовое предложение. Получилось, что рынок земли практически замер, не зная, как реагировать на сложившуюся ситуацию. В 2009 году была проведена кадастровая оценка земли в Алтайском крае и был сформирован кадастр недвижимости с новыми ценами. Результаты кадастровой стоимости были утверждены администрацией Алтайского края с 1 января 2010 года. В первом полугодии 2010 года рынок начал реагировать снижением цен на земельные участки. Эта ситуация и стала причиной протеста предпринимательского сообщества Алтайского края, следствием которого стало формирование рабочей группы по актуализации результатов кадастровой оценки при губернаторе Алтайского края. Однако основная работа этой группы сводилась к выявлению достоверной информации о земельном участке либо к выявлению ошибок, допущенных при расчете кадастровой стоимости, например неправильно указанные площадь земельного участка либо его назначение. Именно тогда начала сформировываться практика рассмотрения споров о кадастровой оценке. Самый большой резонанс в оценочном сообществе и в обществе в целом получило Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 года N 913/11 (далее — Постановление N 913/11). В этом Постановлении определена правовая позиция, в соответствии с которой нарушенные права лица подлежат защите посредством изменения кадастровой стоимости земельного участка на его рыночную стоимость. В настоящее время практика установления кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости земельного участка в арбитражных судах и судах общей юрисдикции сформировалась достаточно четко, поэтому нет смысла подробно на ней останавливаться. Стоит отметить только ошибки, которые допускают стороны, а именно ответчики. В качестве третьей стороны помимо кадастровой палаты истцы в своих исках заявляют Управление имущественных отношений Алтайского края, если собственником земельного участка является Алтайский край, либо администрацию города Барнаула, если собственником земельного участка является город Барнаул. Федеральная кадастровая палата привлекается в качестве ответчика, поскольку на нее возложены функции по учету и ведению земельного кадастра. В судебном процессе в основном допускаются следующие ошибки. 1) пассивная позиция. Основная позиция ответчиков сводится к составлению отзывов на исковое заявление, в котором указывается, что они являются ненадлежащими ответчиками; 2) отсутствие специальных знаний в области оценки рыночной и кадастровой стоимости земельных участков; 3) ответчик не ставит под сомнение полученный результат рыночной стоимости. Этот момент, наверное, является ключевым в вопросе изменения кадастровой стоимости, потому что последующее снижение кадастровой стоимости влечет за собой снижение налоговых поступлений от земельного налога. В то же время отсутствие специальных знаний в области оценки и экспертизы как у ответчиков (кадастровая палата, Управление имущественных отношений), так и у судей не позволяет оценить правильность проведенных экспертными организациями расчетов в случае назначения судебной экспертизы, в том числе и государственными экспертными учреждениями. Эта позиция в принципе находит подтверждение и в Постановлении N 913/11. Однако в нем говорится, что в случае представления отчета об оценке необходимо назначать экспертизу отчета в саморегулируемой организации оценщиков, членом которой является оценщик, выполнивший отчет. Подробно процедуры назначения и проведения экспертизы описаны в Федеральном законе от 29 июля 1998 года 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Указанная позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации является наиболее правильной, поскольку экспертиза отчета является дополнительным доказательством его достоверности и позволяет выявить правильность рассуждений оценщика, выполнившего отчет; 4) некорректная дата оценки, на которую определяется стоимость. Исходя из анализа правил установления кадастровой стоимости в размере рыночной мы пришли к выводу о том, что принципиальной даты, на которую определялась бы рыночная стоимость, нет, поскольку изменение кадастровой стоимости и внесение ее в реестр будет происходить с момента вступления в силу судебного решения. Собственник земельного участка может определять рыночную стоимость хоть каждый месяц и на основании судебного акта вносить изменения в реестр. Однако, на наш взгляд, при определении рыночной стоимости необходимо определять стоимость на дату, максимально приближенную к дате подачи искового заявления, поскольку именно с момента вступления в силу судебного акта будут внесены изменения в реестр объектов недвижимости и именно текущая дата отражает реальную экономическую ситуацию и уровень цен на объекты недвижимости. Немаловажным является тот факт, что собственники земельных участков, подавая исковое заявление, зачастую указывают дату, на которую были утверждены результаты кадастровой оценки, хотя спорный земельный участок был поставлен на учет позднее, чем дата установления кадастровой стоимости, либо в процессе дальнейшей эксплуатации менялось разрешенное использование земельного участка; 5) ошибки в отчетах экспертов, на основании которых определяется рыночная стоимость. Ошибки в заключениях судебных экспертов случаются достаточно часто. В основном это арифметические ошибки либо неправильные данные об объекте оценки, которые могут исказить результаты оценки, содержащиеся в заключении, как в большую, так и в меньшую сторону. Также ошибки, как уже говорилось, возникают из-за некорректной даты оценки. Зачастую в определении суда о назначении экспертизы перед экспертом ставится вопрос об определении рыночной стоимости на дату оценки, на которую земельного участка не существовало де-юре, и эксперт определяет стоимость несуществующего земельного участка. А поскольку ответчики занимают пассивную позицию и не имеют специальных знаний в области оценки, некорректная стоимость может быть указана в судебном акте. Решением этого вопроса может быть привлечение эксперта для дачи пояснений в судебном заседании, а также представление рецензии саморегулируемой организации экспертов на это экспертное заключение; 6) отсутствие экспертного заключения саморегулируемой организации оценщиков (далее — СРО) на отчет об оценке. Одним из доказательств, подтверждающих стоимость в отчете об оценке, является заключение саморегулируемой организации оценщиков, членом которой является оценщик, выполнивший отчет об оценке. Эта норма прописана в Постановлении N 913/11 и регулируется законодательством об оценочной деятельности. Заключение СРО является дополнительным доказательством достоверности величины рыночной стоимости, определенной оценщиком. Указанные ошибки ведут к пересмотру результатов кадастровой стоимости и последующему снижению поступлений от земельного налога в бюджеты муниципальных образований. По состоянию на март 2013 года в Арбитражном суде Алтайского края находятся на рассмотрении порядка 350 дел по оспариванию результатов кадастровой стоимости. Общая оспариваемая кадастровая стоимость всех земельных участков — около 25 миллиардов рублей. При этом поступления в консолидированный бюджет Алтайского края при ставке земельного налога 1,5 процента составляют 375 миллионов рублей. Как правило, в результате установления рыночной стоимости земельного участка величина кадастровой стоимости снижается в 3 — 5 раз (см. табл. 4 и рис. 4) <4>.
Таблица 4
Статистические данные о рассмотрении дел об оспаривании кадастровой стоимости в Арбитражном суде Алтайского края
Количество дел в Арбитражном суде Алтайского края 350
Общая кадастровая стоимость, млрд. р. 25
Поступления в бюджет земельного налога при ставке 1,5 375 процента, млн. р.
Кратность снижения стоимости после переоценки 3 5
Поступления в бюджет земельного налога при ставке 1,5 125 75 процента, млн. р.
Потери бюджета, млн. р. 250 300
Рис. 4. Динамика поступлений земельного налога в консолидированный бюджет
Таким образом, последствия от пересмотра кадастровой стоимости будут следующими: — снижение поступлений от земельного налога в бюджеты муниципальных образований; — пересчет налоговых платежей за весь период с момента вступления в силу результатов кадастровой стоимости; — дефицит бюджета на последующие годы; — пересмотр договоров аренды муниципального и иного имущества. Деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по увеличению доходной части бюджетов различных уровней всегда имеет первостепенное значение. Учитывая, что доходы от земельного налога и арендной платы за использование земли составляют значительную часть доходов местных бюджетов, органы местного самоуправления должны активно работать над повышением доходного потенциала территорий путем создания межведомственных комиссий по увеличению доходной части бюджета. Именно снижение доходов местных бюджетов от поступлений земельного налога повлечет за собой пересмотр ставок по договорам аренды муниципального имущества. В качестве примера приведем решение депутатов Омской городской Думы. Кадастровая стоимость омских земель после последней оценки значительно снизилась, что привело к уменьшению арендной платы за участки в среднем на 40 — 60 процентов. Связанные с этим убытки городского бюджета составляют порядка 34 миллионов рублей. Чтобы компенсировать эти выпадающие доходы, мэрия предлагает внести изменения в формулу расчета арендной платы, увеличив вдвое ряд коэффициентов. По подсчетам Департамента имущественных отношений, это принесет городу 20 миллионов рублей. 14 ноября 2012 года проект этого решения был одобрен депутатами и принят в первом чтении; — снижение инвестиционной активности. Изменение правил игры в одностороннем порядке не будет способствовать улучшению инвестиционного климата в регионе. Повышение собираемости земельного налога способствует, как ни странно, улучшению налогового климата. Поскольку налоговая нагрузка может распределяться равномерно между собственниками имущества и земельных участков, поступления в бюджеты муниципальных образований будут стабильными. В этом случае может быть предусмотрена возможность планового увеличения сборов земельного налога и налога на недвижимость, но это не будет являться существенной нагрузкой для собственников объектов недвижимости. Используя все этапы решения проблем эффективного использования земельных ресурсов, можно будет добиться более качественного учета земельных участков, которые будут подвергаться налогообложению, и налоговая нагрузка между собственниками земельных участков будет равномерной. При этом органы местного самоуправления, формируя бюджет муниципального образования, смогут четко планировать свои расходы и поступления налогов. Исходя из изложенного можно выделить проблемы, препятствующие эффективному управлению земельными ресурсами. 1. Низкая инвестиционная активность. Инвестиционная привлекательность земельных ресурсов региона во многом зависит от стабильности, определенности и предсказуемости развития территории субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, которые возможны только при наличии утвержденных документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, а также документации по планировке территорий. Кроме того, медленное вовлечение в хозяйственный оборот земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, также негативно сказывается на инвестиционной привлекательности земель. При этом инвестиционная привлекательность все-таки зависит от разумности платежей за землю, будь то земельный налог или арендная плата. На основании кадастровой стоимости выкупаются земельные участки. Большинство предпринимателей отказываются выкупать земельный участок, поскольку сегодня выкупная стоимость в Алтайском крае приравнена к кадастровой стоимости. А кадастровая стоимость в большинстве случаев не соответствует рыночной. В связи с этим необходима личная заинтересованность местных властей в актуализации результатов кадастровой оценки. Из первого пункта следует вторая проблема. 2. Отсутствие контроля за использованием земельных участков. На наш взгляд, для решения этой проблемы необходимо следующее: — анализ принципов и закономерностей определения рыночной и кадастровой стоимости объектов недвижимости и земельных участков, сопоставимость результатов; — изучение правового режима земельного участка, то есть установление разрешенного использования земельного участка и объектов недвижимости, иных видов разрешенного использования, перспектив градостроительного развития территории, на которой расположены земельный участок и объект недвижимости; — изучение характеристик земельного участка и недвижимости для определения возможных вариантов использования земельного участка и недвижимости; — оценка и анализ текущего использования земельного участка и недвижимости. Как уже говорилось, оценку и анализ текущего использования земельного участка и недвижимости целесообразно проводить с выездом на место и осмотром земельного участка и недвижимости, также анализируя ближайшее окружение. Этот этап очень важен для определения перспектив дальнейшего использования земельного участка и недвижимости. 3. Низкая собираемость земельного налога. Контроль за собираемостью земельного налога позволяет эффективно решать вопросы, связанные с наполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, что также способствует снижению социальной и экономической напряженности в обществе. Анализируемые тенденции к снижению поступлений земельного налога в бюджет Алтайского края свидетельствуют о том, что муниципальным образованиям, в частности, придется столкнуться с дефицитом бюджета в 2013 и 2014 годах. Какой способ выхода из этой ситуации будет выбран, неизвестно. Самый легкий способ увеличить собираемость земельного налога — повысить арендную плату за пользование земельными участками. Но это опять может привести к дестабилизации экономической обстановки. Для решения этого вопроса, по нашему мнению, необходимо следующее: — активное привлечение специалистов, занимающихся профессиональной оценкой и обладающих специальными познаниями, в процесс оспаривания кадастровой стоимости, назначение дополнительных экспертиз. Конечно, это потребует расходов, но они будут существенно меньшими по сравнению с потерями бюджета, с которыми придется столкнуться Алтайскому краю уже в 2013 году; — согласованность действий и качество взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, участвующих в процессе управления и распоряжения землей; — дополнительное администрирование и передача услуг, связанных с учетом, мониторингом и анализом земельных участков, в ведение частного сектора (государственно-частное партнерство). Нет ничего плохого в новых налогах и в том, что налоги надо платить. Государство не может существовать без налогов, и их оплата — прямая обязанность гражданина любого государства. Однако возникает вопрос, за что целесообразнее платить: за имущество или за получаемый доход. Государство является гарантом и защитой налогоплательщика, и если возникают какие-либо конфликтные ситуации на почве несоразмерности налогов, показателем эффективности управления государством будет возможность оптимального компромисса между налогоплательщиком и государством, поскольку, какие бы налоговые ставки ни были, любой налогоплательщик с явной неохотой будет расставаться со своей собственностью и сбережениями. И здесь основная задача государства состоит в том, чтобы донести до налогоплательщика целесообразность уплаты налогов и сборов путем предоставления обоснованной информации. Налогоплательщик должен понимать, что, платя налоги, он является практически инвестором, то есть инвестирует свой капитал или труд в социальные гарантии, предоставляемые государством, в развитие инфраструктуры объектов недвижимости, безопасность жизнедеятельности, для обеспечения качества комфорта передвижения на территории своего государства, а при необходимости — и за его пределами. В настоящее время основными проблемами являются отсутствие конструктивного диалога не только на уровне бизнес — государство, но и зачастую на уровне бизнес — потребитель, то есть между всеми слоями общества, которые в той или иной мере оказывают влияние на политическую, общественную и культурную жизнь государства. Эффективность управления любой собственностью, государственной или частной, сводится к грамотному подбору руководителей и исполнителей, являющихся профессионалами в своей деятельности. Невозможно быть профессионалом во многих сферах, но можно создать грамотную команду, которая способна решать задачи развития государства и общества в целом. Принятие грамотных решений — ключевой фактор в решении острых проблем, препятствующих эффективному управлению собственностью. В заключение, перефразировав цитату «правопорядок в стране определяется не наличием воров, а умением властей их обезвреживать» из кинофильма «Место встречи изменить нельзя», отметим, что наполняемость бюджета определяется не количеством налогов, а умением властей их собирать. Невозможно принять решение, особенно в большом коллективе, а тем более в стране, которое устраивало бы все слои и отражало все проблемные аспекты. Но можно эффективно построить диалог, чтобы достичь золотой середины в решении многих вопросов. Способность руководителя при принятии решения объяснить его, выслушать мнения и провести необходимые корректировки должна быть основополагающим фактором.
Литература и информационные источники
1. Иловайский С. И. Учебник финансового права. 4-е изд. Одесса, 1904. 2. Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. 3. Захаров В. Н., Петров Ю. А., Шацилло М. К. История налогов в России: IX — начало XX в. М.: РОСПЭН, 2006. 4. Каштанов С. М. Финансы средневековой Руси. М.: Наука, 1988. 5. Козлов С. А., Дмитриева З. В. Налоги в России до XIX в. СПб.: Историческая иллюстрация, 2001. 6. Сапилов Е. В. Государственные доходы, расходы, налоги в дореволюционной России (1898 — 1914 гг.). М., 2001. 7. Свод законов Российской империи // СПС «КонсультантПлюс». 8. Указ Правительствующего сената от 23 сентября 1910 года N 11010 // Указы Сената по городским делам (19001910) / Сост. П. Д. Манцевич. Ярославль, 1911. 9. Тарасевич Е. И. Оценка недвижимости. СПб.: Изд-во СПбГТУ, 1997. 10. Панченко А. В. Развитие земельного налогообложения в России. URL: http://www. safbd. ru. 11. Закон Российской империи от 6 июня 1910 года «О государственном налоге с недвижимых имуществ». 12. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ. 13. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Российской Федерации от 28 июня 2011 года N 913/11. 14. Федеральный закон от 29 июля 1998 года 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». 15. URL: http://analytic. nalog. ru/ portal/index. ru-RU. htm. 16. URL: http://web. worldbank. org/ WBSITE/EXTERNAL/ EXTABOUTUS/EXTANNREP/ 0,,menuPK:1397243~pagePK: 64168427~piPK: 64168435~theSitePK: 1397226,00.html.
