(Ялбулганов А. А.) («Финансовое право», 2007, N 3)
ПРИРОДНО-РЕСУРСНЫЕ ПЛАТЕЖИ КАК КОМПЛЕКСНЫЙ ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ (ПОСТАНОВКА ВОПРОСА)
А. А. ЯЛБУЛГАНОВ
Ялбулганов А. А., кафедра финансового права ГУ-ВШЭ, профессор, доктор юридических наук.
Природно-ресурсные платежи (плата за пользование природными ресурсами) представляют собой крупный комплексный правовой институт, сложившийся и действующий в современном российском праве. В нем объединены правовые нормы различных отраслей законодательства (налогового, административного, земельного, экологического, природно-ресурсного и др.). Ввиду того что составляющие этот институт нормы имеют различную правовую природу, на практике участились случаи их столкновения (коллизии) при регулировании отношений по уплате, взиманию и взысканию указанных платежей. Данное обстоятельство подчеркивает актуальность и своевременность изучения природно-ресурсных платежей как комплексного правового института. «Платежи за пользование природными ресурсами», «плата за природопользование», «плата за природные ресурсы», «платежи за использование природных ресурсов» — вот неполный перечень наименований, используемых законодателем, юридической и экономической доктриной при определении платежей, взимаемых за использование природных ресурсов <1>. Система природно-ресурсных платежей в Российской Федерации наряду с платой за пользование природными ресурсами (платой за землю, платежами за пользование лесным фондом, водными объектами, животным миром, недрами) включает также плату за негативное воздействие на окружающую среду. ——————————— <1> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определяет природные ресурсы как «компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность».
Природно-ресурсные платежи — разновидность обязательных платежей публично-правовой природы, облеченных, как правило, в законодательную форму, порядок исчисления и уплаты которых установлен федеральными и региональными законами, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а в случаях, прямо предусмотренных перечисленными актами, — и подзаконными актами. Интерес к изучению правовых основ природно-ресурсных платежей обусловлен «мозаичностью» их состава, объединяющего целый ряд публично-правовых платежей — налоги, сборы, подати, платы и иные платежи. Комплексный характер природно-ресурсных платежей проявляется и в многообразии их функций, важнейшими из которых являются регулятивная, фискальная и экологическая. Понятийный (терминологический) аппарат данного института формируется несколькими путями: заимствованием терминологии, используемой в актах природно-ресурсного и земельного законодательства — Водном, Лесном, Земельном кодексах, Федеральных законах «О животном мире», «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции» и др.; заимствованием налоговой терминологии, содержащейся в актах законодательства о налогах и сборах, прежде всего в первой и второй частях Налогового кодекса РФ; наконец, заимствованием понятийного аппарата экологического законодательства — Федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления» и др. Для устранения так называемых скрытых коллизий, т. е. столкновения норм-дефиниций, норм-определений, порождаемых известной «многослойностью» правового регулирования природно-ресурсных платежей, следует исходить из того, что многие из названных природно-ресурсных платежей представляют публично-правовые платежи, включенные в систему налогов и сборов Российской Федерации, а следовательно, они регулируются нормами налогового законодательства, установившего в п. 1 ст. 11 Налогового кодекса РФ порядок использования в целях налогового регулирования понятийного аппарата других «неналоговых» отраслей российского законодательства. Дискуссионным на сегодняшний день остается вопрос о правовой природе отдельных видов природно-ресурсных платежей. Именно правовая природа того или иного обязательного платежа за пользование природными ресурсами обусловливает особенности его установления. Так, согласно п. 1 ст. 17 Налогового кодекса РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога. При установлении же сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (п. 3 ст. 17 НК РФ). Указывая на различную правовую природу налогов и сборов, предопределяющую различный подход к установлению этих обязательных платежей в бюджет, Конституционный Суд РФ в своем Определении от 8 февраля 2001 г. N 14-О <2> отметил, что вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам законодатель, исходя из характера данного сбора. В результате такой трактовки положений НК РФ судам при рассмотрении дел об уплате отдельных видов платежей за пользование природными ресурсами приходится для решения вопроса о законности или незаконности установления конкретного платежа в каждом случае определять его правовую природу. Причем в отношении природы одного и того же обязательного платежа суды нередко приходят к прямо противоположным выводам. ——————————— <2> Справочно-информационная система «КонсультантПлюс».
Вопрос о правовой природе того или иного вида природно-ресурсного платежа не является исключительно теоретическим, но имеет важное практическое значение. От того, какую правовую природу имеет рассматриваемый платеж — налога, сбора либо компенсационного платежа гражданско-правового характера, будут зависеть, в частности, последствия неуплаты или несвоевременной уплаты данного платежа, порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственных контролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишне уплаченных сумм.
