(Козлова М. Ю., Буркин С. В.) («Нотариус», 2006, N 3)
ПОРЯДОК УДОСТОВЕРЕНИЯ ЗАВЕЩАНИЙ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ
М. Ю. КОЗЛОВА, С. В. БУРКИН
Козлова М. Ю., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», и. о. заведующего кафедрой гражданского права и процесса ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».
Буркин С. В., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».
В настоящее время увеличилось количество судебных споров, связанных с оспариванием действительности завещаний. В связи с этим как лица, участвующие в деле, так и судьи сталкиваются с различными проблемами, в частности проблемой формы завещаний, а также порядка их удостоверения. По общему правилу, установленному в п. 1 ст. 1124 ГК РФ, завещание требует письменной нотариальной формы. Однако из этого правила есть и исключения. В частности, согласно п. 7 ст. 1125 ГК РФ в случае, когда право совершения нотариальных действий предоставлено законом должностным лицам органов местного самоуправления, завещание может быть удостоверено вместо нотариуса соответствующим должностным лицом. Возникает вопрос: есть ли такой закон? В связи с тем что часть третья ГК РФ вступила в действие с 1 марта 2002 г., актуальным является также и вопрос о соблюдении формы завещаний, составленных до этой даты и удостоверенных должностными лицами органов местного самоуправления. В соответствии с Обзором законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2003 г., утвержденным Постановлением Президиума Верховного Суда РФ 7 апреля 2004 г. <*>, должностные лица органов местного самоуправления вправе совершать нотариальные действия в населенных пунктах, где отсутствует нотариус. ——————————— <*> Бюллетень Верховного Суда. 2004. N 7.
По поводу значения обзоров Верховного Суда РФ для правоприменительной практики заметим следующее. Формально этот документ не считается источником права. Однако Верховный Суд является высшим судебным органом по гражданским делам, а согласно ст. 19 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» ВС РФ дает разъяснения по вопросам судебной практики. Кроме того, Верховный Суд полагает, что именно соблюдение нижестоящими судами позиции Верховного Суда и обеспечивает единство судебной практики. Такое мнение сформулировано, например, в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 23 марта 2005 г. N 25пв04. Согласно указанному Постановлению под единством практики следует понимать правильное и единообразное применение судами на всей территории РФ федерального законодательства при рассмотрении и разрешении гражданских дел. Далее разъяснено, что нарушением единства судебной практики считается вынесение определений, противоречащих постановлениям Пленума Верховного Суда РФ, содержащим разъяснения по вопросам судебной практики; постановлениям Президиума Верховного Суда РФ, определениям Судебной коллегии по гражданским делам и Кассационной коллегии Верховного Суда РФ по конкретным делам, содержащим толкования норм материального и процессуального права; материалам официально опубликованных Верховным Судом РФ обзоров судебной практики и ответов на возникшие у судов вопросы в применении законодательства. При всей сложности оценки позиции органа, призванного обобщать и направлять судебную практику, отметим, что она не в полной мере соответствует положениям действующих нормативных актов. Считаем необходимым высказать и аргументировать свою позицию по этому вопросу. Рассмотрим основные положения Обзора и прокомментируем их. «В ч. 4 ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, принятых 11 февраля 1993 года, закреплена норма о том, что в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса нотариальные действия совершают должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на совершение этих действий. Статья 37 Основ содержит перечень конкретных нотариальных действий, которые могут быть совершены указанными должностными лицами. Порядок совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти в населенных пунктах, где нет нотариусов, устанавливается Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий, утверждаемой Министерством юстиции Российской Федерации (ст. 39 Основ). Нотариальные действия (перечень определен), согласно п. 7 Инструкции, утвержденной 19 марта 1993 года, могут быть совершены в любом органе государственной власти должностным лицом, уполномоченным на совершение нотариальных действий». В Обзоре указано, что Инструкция принята 19 марта 1993 г., хотя на самом деле Инструкция о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти утверждена Министерством юстиции Российской Федерации 19 марта 1996 г. Причем ошибка сделана, скорее всего, намеренно, чтобы оправдать вывод о том, что на период принятия Конституции сельсоветы обладали правом совершать нотариальные действия. Далее в Обзоре делается совершенно обоснованный вывод: «Таким образом, Инструкция уточняет, что определенные нотариальные действия совершаются должностным лицом органа государственной власти. Вместе с тем на период принятия указанных выше нормативных правовых актов органы местного самоуправления входили в единую систему органов государственной власти. Права должностных лиц органов местного самоуправления на совершение нотариальных действий были прямо закреплены в п. 10 ст. 54 Федерального закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации», где устанавливались полномочия поселковой, сельской администрации на совершение в соответствии с законодательством нотариальных действий. В п. 3 Инструкции о порядке совершения нотариальных действий исполнительными комитетами районных, городских, поселковых, сельских Советов народных депутатов, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 июня 1975 года N 394, устанавливался перечень должностных лиц исполнительных комитетов районных, городских, поселковых, сельских Советов народных депутатов, уполномоченных совершать нотариальные действия. ТАКИМ ОБРАЗОМ, КО ВРЕМЕНИ ПРИНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 ГОДА ВОПРОС О НАДЕЛЕНИИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПРАВОМОЧИЕМ ПО СОВЕРШЕНИЮ НОТАРИАЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ БЫЛ ПОЛОЖИТЕЛЬНЫМ ОБРАЗОМ РЕШЕН НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ В РАМКАХ ПРИВЕДЕННЫХ ВЫШЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ» (выделено нами. — Авт.). Однако данный вывод не соответствует действительному положению дел. Для того чтобы подтвердить это, выясним, как менялся статус местных органов в разные периоды истории и каким образом определялись их полномочия по совершению нотариальных действий. Первоначально правовой статус местных органов был определен в Конституции РСФСР 1937 г. Местные органы входили в систему органов государственной власти и именовались Советами депутатов трудящихся. Их исполнительные комитеты являлись исполнительными и распорядительными органами. Статья 15 Закона РСФСР от 2 августа 1974 г. «О государственном нотариате» наделила исполкомы Советов народных депутатов правом совершать отдельные нотариальные действия. Порядок совершения нотариальных действий определялся Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий исполнительными комитетами районных, городских, поселковых, сельских Советов народных депутатов, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 июня 1975 г. N 394. То есть в период с 1937 по 1978 г. законодательством исполкомам Советов народных депутатов (ныне — органы местного самоуправления) было предоставлено право совершать отдельные нотариальные действия, и был установлен порядок их совершения. В 1978 г. была принята Конституция РСФСР. В соответствии с Конституцией Советы депутатов трудящихся стали именоваться Советами народных депутатов, их исполнительно-распорядительные органы — исполнительными комитетами. В соответствии со ст. 137 Конституции РСФСР 1978 г. Советы народных депутатов являлись органами государственной власти. С 1991 г. исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов стали именоваться местной администрацией. С принятием Закона РСФСР от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» местные Советы народных депутатов прибрели статус самостоятельных органов, не входящих в систему органов государственной власти (ст. 137 была исключена, ст. 138 Конституции была изложена в новой редакции). В части совершения нотариальных действий Закон от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» закрепил, что «поселковая, сельская администрация совершает в соответствии с законодательством нотариальные действия». Порядок совершения нотариальных действий местными Советами народных депутатов до изменения их статуса и названия Законом от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 определялся Инструкцией 1975 г. Начиная с 21 апреля 1992 г. прекратились полномочия органов местного самоуправления по совершению нотариальных действий, так как органы местного самоуправления перестали входить в систему органов государственной и исполнительной власти. 11 февраля 1993 г. были приняты Основы законодательства РФ о нотариате, которые наделили правом совершать нотариальные действия, в том числе удостоверять завещания, только двух субъектов — нотариусов и должностных лиц органов исполнительной власти. А поскольку местные Советы народных депутатов на момент принятия Основ законодательства о нотариате не относились к органам исполнительной власти, то полномочиями по совершению нотариальных действий они не обладали. Далее в Обзоре говорится о том, что «ст. 12 Конституции Российской Федерации провозгласила самостоятельность органов местного самоуправления, исключив их из числа органов государственной власти. Исходя из конституционного статуса местного самоуправления, являющегося формой самоорганизации граждан, п. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации закрепил возможность осуществления народом своей власти путем непосредственного волеизъявления, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. С целью реализации данного конституционного принципа в п. 5 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления федеральными законами отдельными полномочиями Российской Федерации. НА ОСНОВАНИИ ИЗЛОЖЕННОГО СЛЕДУЕТ СДЕЛАТЬ ВЫВОД О ТОМ, ЧТО ВЫПОЛНЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТ ИМЕНИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОПРЕДЕЛЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МОЖЕТ БЫТЬ ОСУЩЕСТВЛЕНО ЛИШЬ В СЛУЧАЕ ПРЯМОГО УКАЗАНИЯ НА ЭТО В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНЕ» (выделено нами. — Авт.). Данный вывод совершенно обоснован. Только все-таки непонятно, какой же федеральный закон имеется в виду. «Эта же позиция, применительно к праву совершения нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления, нашла отражение в п. 7 ст. 1125 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому это право должно быть предоставлено указанным лицам на основании закона. В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРОДОЛЖАЮТ ДЕЙСТВОВАТЬ УКАЗАННЫЕ ВЫШЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, ЗАКРЕПЛЯЮЩИЕ ПРАВОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНИЮ НОТАРИАЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ. ДАННЫЕ АКТЫ ПОСЛЕ ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЧАСТИ НАЗВАННЫХ НОРМ ИЗМЕНЕНИЙ НЕ ПРЕТЕРПЕЛИ» (выделено нами. — Авт.). То есть в Обзоре утверждается, что принятие Конституции РФ никак не отразилось на нормативных актах, принятых до момента введения ее в действие. Например, Инструкция о порядке совершения нотариальных действий исполнительными комитетами районных, городских, поселковых, сельских Советов народных депутатов, утвержденная Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 июня 1975 г. N 394, представляет собой действующий нормативный акт, хотя и регламентирует деятельность органов, которые уже давно не существуют и в Конституции РФ не упоминаются. И неважно, что согласно п. 2 раздела второго Конституции РФ законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ 1993 г. «Более того, 31 декабря 1995 года была принята новая редакция Федерального закона «О государственной пошлине», п. 10 ст. 5 которого закрепляет полномочия местного самоуправления устанавливать льготы по уплате государственной пошлины за выполнение ими нотариальных действий, что подтверждает наличие у этих органов полномочий по их совершению». Непонятно, почему право устанавливать льготы по уплате государственной пошлины за выполнение органами местного самоуправления нотариальных действий «подтверждает наличие у этих органов полномочий по их совершению». «Анализ приведенных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время право должностных лиц местного самоуправления совершать нотариальные действия предоставлено им на основании указанных выше Федеральных законов. В ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что должностное лицо органов местного самоуправления может быть как выборным, так и работающим по контракту (трудовому договору), выполняющим в органах местного самоуправления организационно-распорядительные функции. Полномочием на совершение нотариальных действий в органах местного самоуправления наделены должностные лица данных органов, занимающие должности, которые в настоящее время соответствуют должностям, указанным в п. 3 Инструкции о порядке совершения нотариальных действий исполнительными комитетами районных, городских, поселковых, сельских Советов народных депутатов, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 июня 1975 года N 394. Опять подтверждается наш вывод о том, что Инструкция 1975 г. считается действующим нормативным актом. Кроме того, согласно п. 3 вышеназванной Инструкции 1975 г. право совершать нотариальные действия принадлежало председателю, заместителю председателя, секретарю или членам исполнительного комитета сельских советов народных депутатов. Каким именно должностям «соответствуют» должности, предусмотренные в современных органах местного самоуправления, установить невозможно, так как в настоящее время ни одна из названных должностей в нормативных актах, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, не упоминается. Позиция Верховного Суда в данном случае мешает нижестоящим судам исследовать материалы конкретных дел и предопределяет судьбу вопроса о полномочиях органа местного самоуправления удостоверять завещания. Так, например, при рассмотрении дела N 2-209/05 в Предгорном районном суде Ставропольского края о признании завещания, удостоверенного управляющей делами сельского совета, недействительным <*> поднимался вопрос о полномочиях органа местного самоуправления на совершение нотариальных действий. Дело рассматривалось федеральным судьей Буренко Андреем Александровичем. Рассмотрев иск, судья, не углубляясь в анализ нормативных актов, просто дословно повторил в решении текст вышеуказанного Обзора. ——————————— <*> Предгорный районный суд Ставропольского края. Дело N 2-209/2005. 2005 г.
В то же время нельзя не отметить тот факт, что Верховный Суд в отдельных определениях придерживается совершенно иной позиции по поводу полномочий органов местного самоуправления совершать нотариальные действия. Так, в Верховном Суде рассматривалось дело N 51-Г03-14 по заявлению прокурора Алтайского края о признании недействующим в части Закона Алтайского края «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по совершению нотариальных действий» <*>. В Определении от 23 мая 2003 г. Судебная коллегия по гражданским делам указала следующее: «В пункте 1 Инструкции о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, утвержденной 19 марта 1996 г. и зарегистрированной Министерством юстиции Российской Федерации 19 марта 1996 г. N 1055, приведен перечень нотариальных действий, установленный ст. 37 Основ законодательства о нотариате, которые могут быть совершены должностными лицами органов исполнительной власти. В соответствии с п. 7 названной Инструкции нотариальные действия, указанные в п. 1 настоящей Инструкции, могут быть совершены в любом органе государственной власти должностным лицом, уполномоченным на совершение нотариальных действий, за исключением пп. 3 (принятие мер к охране наследственного имущества). ——————————— <*> Документ опубликован не был // Справочно-правовая система КонсультантПлюс.
Таким образом, в указанной Инструкции уточнено, что перечисленные нотариальные действия совершаются должностным лицом органа государственной власти. А поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то они не могут совершать вышеназванные нотариальные действия от имени Российской Федерации». Также и при рассмотрении аналогичного дела N 16-Г04-14 <*> Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указала на ошибочность следующих выводов областного суда. По мнению областного суда, «хотя в настоящее время органы местного самоуправления и не входят в систему органов государственной власти, это не свидетельствует об отсутствии у должностных лиц органов местного самоуправления права на совершение отдельных нотариальных действий». Однако Судебная коллегия обратила внимание, что хотя в отдельных нормативных актах предусмотрена возможность совершения должностными лицами органов местного самоуправления отдельных нотариальных действий (в частности, это ст. 54 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации»), но, как подчеркивается в Определении от 4 августа 2004 г., «это не отменило порядок наделения их такими возможностями специальным федеральным законом в установленном законом порядке». ——————————— <*> Документ опубликован не был // Справочно-правовая система КонсультантПлюс.
Также признан неверным вывод о том, что раз в Основах законодательства о нотариате не указан конкретно, какой орган исполнительной власти наделен полномочиями по совершению нотариальных действий, то им может быть и исполнительный орган местного самоуправления. Судебная коллегия отметила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и их структура определяется населением самостоятельно. Противоречивость позиции Верховного Суда не способствует единообразию судебной практики, вводит суды в заблуждение и приводит к принятию незаконных решений. Позиция ученых по данному вопросу также неоднозначна, ряд исследователей поднимают эту проблему и указывают на отсутствие необходимых полномочий у органов местного самоуправления по совершению нотариальных действий. Так, А. И. Костычева утверждает: «Следует отметить, что в соответствии с Основами законодательства о нотариате (ст. 37) при отсутствии в населенном пункте нотариуса завещания удостоверяют должностные лица органов исполнительной власти. На момент принятия Основ к таковым относились и сельсоветы. Однако после принятия Конституции РФ 1993 г. сельсоветы трансформировались в органы местного самоуправления, не имеющие никакого отношения к органам государственной исполнительной власти. Эти органы местного самоуправления продолжали удостоверять завещания и после принятия Конституции» <*>. Хотя мы не разделяем точку зрения о том, что в 1993 г. сельсоветы относились к органам исполнительной власти, с общим выводом об отсутствии полномочий у должностных лиц органов местного самоуправления следует согласиться. ——————————— <*> Костычева А. И. Наследование по завещанию // Бюллетень нотариальной практики. 2003. N 2.
Авторы «Настольной книги нотариуса» указывают на невозможность совершения нотариальных действий органами местного самоуправления в настоящее время, после принятия части третьей ГК РФ. В частности, указывается, что «полномочия органов местного самоуправления определены Законом РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (с изменениями от 24 июня 1992 г., 22 октября 1992 г., 28 апреля 1993 г., 28 августа 1995 г.), в частности, полномочия поселковых и сельских Советов, а также поселковой и сельской администрации названы в ст. 49 — 54 указанного Закона. Упоминания о полномочиях по совершению каких-либо нотариальных действий в этих статьях не содержится. Вместе с тем принятие соответствующего нового закона либо внесение изменений в ныне действующее законодательство о местном самоуправлении объективно необходимо» <*>. ——————————— <*> Гонгало Б. М., Зайцева Т. И., Крашенинников П. В., Юшкова Е. Ю., Ярков В. В. Настольная книга нотариуса. В 2 т. Т. II.
В то же время ряд исследователей не ставят под сомнение возможность совершения должностными лицами органов местного самоуправления отдельных нотариальных действий. Например, В. В. Долинская считает, что «в местностях, где нет нотариусов, завещание может быть удостоверено должностным лицом местного самоуправления», и полагает, что эти действия регулирует Инструкция Минюста от 19 марта 1996 г. <*> ——————————— <*> Долинская В. В. Наследственное право Российской Федерации. М., 2002. С. 28.
Полагаем, что, несмотря на то что Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. указал на возможность поселковой, сельской администрации совершать нотариальные действия, он поставил эту возможность в зависимость от законодательства, которое отсутствовало до принятия части третьей ГК РФ и отсутствует в настоящее время. Статья 37 Основ законодательства о нотариате не может применяться к должностным лицам органов местного самоуправления, так как последние не являются органами исполнительной власти. Инструкция о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, утвержденная Министерством юстиции 19 марта 1996 г., также не может применяться к органам местного управления. Инструкция, исходя из самого названия, распространяется на органы исполнительной власти, а кроме того, в соответствии с п. 7 Инструкции нотариальные действия совершаются в «любом органе государственной власти», к каковым органы местного самоуправления не относятся. Таким образом, начиная с 21 апреля 1992 г. отсутствует закрепленный законодательно порядок совершения органами местного самоуправления нотариальных действий, и в частности порядок удостоверения завещаний. Установление в п. 7 ст. 1125 ГК РФ возможности для должностных лиц органов местного самоуправления удостоверять завещания ничего не изменило в компетенции данных органов, так как в данной норме делается ссылка на закон, который пока не принят. Итак, органы местного самоуправления с 21 апреля 1992 г. и по настоящее время не обладают правом совершать нотариальные действия, и в частности удостоверять завещания. В связи с тем что вопреки требованиям законодательства эти органы удостоверяли и продолжают удостоверять завещания, данная проблема требует скорейшего законодательного разрешения.
