ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ И НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ: ПРОБЛЕМА СООТНОШЕНИЯ ПОНЯТИЙ
Д. Г. ХАСАНОВ
Хасанов Д. Г., аспирант отдела природоресурсного, аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации.
Разработка и закрепление ключевых понятий имеют большое значение для правовой науки, поскольку основываются они прежде всего на выделении и обосновании существенных признаков исследуемых общественных отношений, отделении указанных признаков от несущественных, а также ложатся в основу системы знаний о правовом регулировании той или иной сферы общественного взаимодействия. Вместе с тем вопрос о понятиях может иметь и существенное практическое значение, например, для законодательного регулирования, поскольку раскрытие в законе соответствующих понятий позволяет более точно определить круг и содержание регулируемых общественных отношений (предмет регулирования). Не случайно поэтому введение, например, в Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в отличие от действовавшего ранее Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. (статья «Основные понятия») было встречено рядом юристов с одобрением, поскольку к тому же данные в указанном Законе определения приобрели обязательный для всех характер, тем самым дискуссии вокруг них оставив уделом науки <1>. Вместе с тем отмечалась необходимость тщательного обсуждения, выверки и признания большинством профессионалов узаконения соответствующих понятий, поскольку от их содержания зависят многие правовые и материальные последствия <2>. ——————————— <1> См.: Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 59. <2> См.: Боголюбов С. А. Там же.
Сегодня, по нашему мнению, в рамках научной дискуссии было бы небезынтересно вернуться к обсуждению содержания двух хорошо знакомых науке природоресурсного и экологического права и уже закрепленных в Законе («Об охране окружающей среды») понятий: понятия использования природных ресурсов (природопользования) и понятия негативного воздействия на окружающую среду. Тем более что вся сложность и многогранность общественных отношений по использованию и охране природных ресурсов и поныне питает почву для научных дискуссий относительно правовой природы и соотношения указанных общественных отношений. Понятие природопользования имеет в отечественной юридической науке более глубокие корни, нежели понятие негативного воздействия на окружающую среду. Серьезное внимание проблемам правового регулирования природопользования уделялось учеными-юристами еще в 50 — 70-х годах XX в. Однако исследования того времени своим предметом охватывали преимущественно проблемы использования отдельных видов природных ресурсов (землепользования, водопользования и т. д.). Так, проф. А. М. Турубинер рассматривал право землепользования как систему норм, регулирующих порядок непосредственной эксплуатации земли в соответствии с тем целевым назначением, для которого она предоставлена <3>. Определения права землепользования, предложенные другими авторами в то время, отличались главным образом дополнением предмета права землепользования отношениями, связанными с предоставлением и изъятием прав на землю, охраной прав землепользователей и т. д. <4>. Исследования 50 — 70-х годов, посвященные праву природопользования, тем не менее роднились в понимании природопользования как явления главным образом и прежде всего экономического. Соответственно неблагоприятные экологические последствия воздействия хозяйственной деятельности на природные ресурсы не получили тогда еще должной юридической оценки. ——————————— <3> См.: Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 210. <4> См.: Жариков Ю. Г. Теоретические проблемы права сельскохозяйственного землепользования в СССР: Дис. на соискание уч. степени д. ю.н. М., 1973. С. 28; Сыродоев Н. А. Землепользование социалистических организаций и граждан. М., 1975. С. 14.
Принципиально иным в этой связи в науке стало определение права природопользования, сформулированное проф. Н. И. Красновым и ставшее одним из итогов развития в 70 — 80-е годы XX в. собственно эколого-правовых исследований. С точки зрения проф. Н. И. Краснова, право природопользования — «это совокупность (система) правовых норм, устанавливающих права и обязанности, которые определяют правила поведения предприятий, организаций, учреждений и граждан при непосредственном воздействии на окружающую природную среду независимо от того, являются они или не являются специально оформленными субъектами права природопользования в отношении того объекта природы, на который воздействует их поведение (деятельность)» <5>. ——————————— <5> Право природопользования в СССР / Н. И. Краснов, Г. А. Аксененок и другие. М., 1990. С. 16.
В последнее пятнадцатилетие понимание природопользования как поведения лиц при непосредственном (в том числе негативном. — Прим. авт.) воздействии на окружающую среду получило продолжение в ряде научных исследований, посвященных проблемам охраны окружающей среды <6>. В целом подобный подход утвердился и в действующем законодательстве. ——————————— <6> См., например: Усманова Л. Ф. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в аграрном секторе экономики: Дис. на соискание уч. степени д. ю.н. Уфа, 2000. С. 105.
Легальное толкование понятий использования природных ресурсов (природопользования) и негативного воздействия на окружающую среду содержится в ст. 1 Закона об охране окружающей среды, где негативное воздействие на окружающую среду рассматривается как воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Под использованием природных ресурсов понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Отсюда следует, что с позиции законодателя разница между двумя понятиями различима лишь в том, что негативное воздействие на окружающую среду — это элемент или составная часть использования природных ресурсов или природопользования. Достоинством закрепления в Законе и применения в науке одновременно двух терминов: использования природных ресурсов (природопользования) и воздействия на окружающую среду, главным образом негативного, безусловно, является обращение законодателем и учеными самого серьезного внимания на связанные с хозяйственным освоением природных ресурсов негативные изменения качества окружающей среды и, как следствие, на необходимость максимального ограждения природы от вредного воздействия промышленного и иного производства. Тем не менее определение понятия природопользования через понятие воздействия, включая негативное, вызывает, по нашему мнению, сомнения, обусловленные следующими причинами: 1. Семантика слов «пользование» и «воздействие» при некоторой их смысловой близости все же различна. Если пользование отличает направленность на достижение определенного, в том числе социально значимого, результата, причем результата положительного — блага, выгоды <7>, то воздействие таким признаком может и не обладать. Понятие «воздействие», исходя из его языкового содержания, таким образом, значительно шире понятия «пользование», поэтому едва ли может быть полностью охвачено последним. ——————————— <7> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 558.
2. Несмотря на закрепление в Законе при определении понятия использования природных ресурсов соотношения между природопользованием и негативным воздействием как целого и части, соотношение между ними, если рассмотреть их в системе приведенных в ст. 1 Закона об охране окружающей среды терминов и их определений, представляется, по нашему мнению, все же иным. Наиболее полное представление о содержании отдельных элементов системы и их роли в ней можно, как известно, получить, сопоставив их с другими элементами системы. Взять, для примера, наиболее близкие к понятиям природопользования и негативного воздействия на окружающую среду понятия: «охрана окружающей среды», «вред окружающей среде», «экологический риск», «экологическая безопасность», «загрязнение окружающей среды», «экологическое правонарушение». Приведем здесь легальное толкование этих терминов: охрана окружающей среды — деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий; экологическая безопасность — состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий; загрязнение окружающей среды — поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду; экологический риск — вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера; вред окружающей среде — негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. При внимательном рассмотрении нетрудно заметить, что общественные отношения, охватываемые терминами «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность», направлены на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду, поэтому общество заинтересовано в их поощрении. Вместе с тем они вполне сочетаются с рациональным использованием природных ресурсов. И наоборот, явления, обозначаемые понятиями «загрязнение окружающей среды», «экологический риск», «вред окружающей среде», находятся в тесных причинно-следственных связях с негативным воздействием на окружающую среду, связях, совершенно исключенных или сведенных к минимуму применительно к рациональному природопользованию, и отрицательно воспринимаются обществом. В системе основных понятий, закрепленных ст. 1 Закона об охране окружающей среды, таким образом, различаются две группы терминов: одна из них содержит в себе определения социально полезного поведения граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, а другая соответственно определяет действия (бездействие) хозяйствующих и иных субъектов, отрицаемые с позиции обеспечения экологических интересов общества, отдельных граждан. И если понятие «негативное воздействие на окружающую среду» относится ко второй группе терминов, то место понятия «использование природных ресурсов» в смысле, закладываемом в него законодателем, в этой системе представляется неопределенным. Таким образом, соотношение между двумя рассматриваемыми понятиями значительно сложнее, чем соотношение между целым и частью. По-видимому, правильнее все же определять природопользование как процесс прежде всего рациональный, в том числе и с экологической точки зрения, и не связывать его по определению с негативным воздействием на окружающую среду. Да и объединение в одном понятии по сути полярных с точки зрения социального значения общественных отношений выглядит трудно объяснимым. Не случайно проф. А. К. Голиченков охрану окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности человека и иных объектов, а также рациональное использование природных ресурсов рассматривает как три различные формы единого целого — экологической деятельности, общий смысл которой заключается в достижении и поддержании такого качества окружающей природной среды, при котором возможны сохранение, защита и восстановление здорового состояния и целостности экосистемы Земли, обеспечение биологического разнообразия, а воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а также в создании таких национальных моделей производства и потребления, при которых разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества <8>. Как видим, в экологическую деятельность ученым не включается негативное воздействие на окружающую среду, тогда как рациональное природопользование предстает одной из трех ее форм. ——————————— <8> См.: Голиченков А. К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2004. N 4. С. 43, 48, 49; 2005. N 1. С. 101.
3. Рассмотрение негативного воздействия на окружающую среду в рамках понятия использования природных ресурсов подразумевает саму возможность и даже неизбежность такого воздействия в процессе освоения природных ресурсов. С этой точки зрения во многом объясняется, например, закрепление в законодательстве возможности установления для предприятий лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду сверх допустимых нормативов, при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды. Таким образом, само законодательство об охране окружающей среды вынуждено мириться (читай — оправдывать) с загрязнением окружающей среды. Необходимо заметить, что в науке не сложилось однозначного отношения к лимитам на выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Так, проф. В. В. Петров считал установление лимитов на выбросы и (или) сбросы противоправным явлением, так как они снижают ответственность предприятия за загрязнение окружающей среды и вред здоровью человека <9>. Однако необходимость установления лимитов порой объясняется в юридической литературе: 1) технологическими особенностями промышленных предприятий, осуществляющих выбросы и (или) сбросы загрязняющих веществ; 2) жесткостью нормативов в области охраны окружающей среды (прежде всего нормативов предельно допустимых концентраций) <10>. ——————————— <9> См.: Петров В. В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М.: издательство «БЕК», 1995. С. 209. <10> См., например: Широбоков А. С. Правовые основы установления и применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов // Юрист. 2006. N 2. С. 47.
Не углубляясь здесь в дискуссию по этому вопросу, заметим, что, как бы то ни было, установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, по нашему мнению, необходимо рассматривать если и не как противоправное поведение, то как меру, вынужденную крайней необходимостью и применяемую в исключительных предусмотренных Законом случаях с учетом тщательного анализа финансово-технических возможностей субъектов хозяйственной и иной деятельности, а также социальных потребностей в результатах этой деятельности. Целесообразным представляется, например, установление в законодательстве перечня видов деятельности, по которым допускается установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Сегодня же для любых действующих предприятий в качестве лимитов выбросов и (или) сбросов, как правило, закрепляются фактические выбросы (сбросы) загрязняющих веществ. Что по мере усугубления экологических проблем за счет применения устаревших природоемких технологий производства на фоне непрерывно растущих возможностей научно-технического прогресса в сфере природосбережения представляется недопустимым. Понимание негативного воздействия на окружающую среду как элемента природопользования, на наш взгляд, таким образом, не способствует повышению эффективности противодействия загрязнению окружающей среды, в том числе и путем жесткого регулирования лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, поскольку при таком подходе сохраняется серьезный соблазн оправдывать загрязнение природы экономической (при этом зачастую мнимой) выгодой от использования природных ресурсов, технологической отсталостью предприятий-природопользователей и иными экономическими причинами. 4. В случаях с выбросами и сбросами загрязняющих веществ в окружающую среду предприятия зачастую экономят на внедрении экологичных технологий производства, и выбрасываемые ими в воздух (иную природную среду) вредные вещества оказывают отрицательное воздействие на здоровье населения и на благополучие предприятий, чья деятельность напрямую зависит от качества окружающей среды (сельскохозяйственные, коммунальные, рыбохозяйственные и иные предприятия). И в этих случаях издержки, связанные с причиненным вредом, в первую очередь несут не сами загрязнители, а граждане и организации, которым причинен вред. Подобные некомпенсируемые воздействия на третьих лиц в экономической теории называются экстерналиями (внешними эффектами) <11>. При этом не следует забывать, что экстернальный вред (здоровью населения, качеству окружающей среды), как правило, кратно превосходит выгоды отдельных предприятий от экономии на природоохранных мероприятиях. ——————————— <11> См.: Бобылев С. Н., Ходжаев А. Ш. Экономика природопользования: Учебник. М., 2004. С. 56.
Поэтому аргументы об экономической обоснованности (и тем более неизбежности) негативного воздействия на окружающую среду в процессе использования природных ресурсов далеко не всегда состоятельны даже с позиций экономики природопользования. Что еще раз убеждает в отсутствии жесткой (неизбежной) связи между использованием природных ресурсов и негативным воздействием на окружающую среду и, таким образом, в необходимости разграничения понятий природопользования и негативного воздействия на окружающую среду. 5. Наконец, использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду Закон связывает с обязанностью уплаты субъектами хозяйственной и иной деятельности определенных платежей. При всей внешней схожести платы за использование природных ресурсов и платы за негативное воздействие между ними есть существенные отличия. Так, проф. Т. В. Петрова выделяет следующие признаки, отличающие плату за загрязнение окружающей среды от налоговых платежей: компенсационный характер платы за загрязнение окружающей среды, ее соотнесение (хотя и неполное) с размерами причиняемого окружающей среде вреда; возмездный характер отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых индивидуально безвозмездных отношений (плата за ассимиляционный потенциал окружающей среды); понимание платы за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений <12>. ——————————— <12> См.: Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. С. 115.
Нетрудно также заметить разницу между платой за негативное воздействие и иными, неналоговыми, формами платы за использование природных ресурсов, например, лесными податями, арендной платой. Отношения здесь хотя и носят возмездный характер, но обязаны своим возникновением совершенно иным, нежели необходимость в возмещении вреда, причинам. Главное, что характеризует плату за использование природных ресурсов в отличие от платы за негативное воздействие, — это возможность получения собственником (государством) дохода (фиска) от принадлежащего ему (иным лицам) имущества (природных ресурсов). Плата за негативное воздействие на окружающую среду предназначена для компенсации вреда, причиненного окружающей среде, и в строгом смысле не составляет ни доход государства, ни тем более доход граждан и организаций. Таким образом, отличия в характере платы за использование природных ресурсов и платы за негативное воздействие на окружающую среду свидетельствуют о различии в самой природе природопользования и негативного воздействия на окружающую среду. А если быть более последовательным, то именно разница в существе природопользования и негативного воздействия лежит в основании дифференциации платы за использование природных ресурсов и платы за негативное воздействие. Все вышесказанное в итоге, по нашему мнению, говорит о необходимости последовательного разграничения в законодательстве и юридической науке понятий «использование природных ресурсов (природопользование)» и «негативное воздействие на окружающую среду». При этом под использованием природных ресурсов необходимо понимать такое освоение природных ресурсов, при котором соблюдаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, а под негативным воздействием на окружающую природную среду — все виды воздействия хозяйственной и иной деятельности, приводящие к негативным изменениям качества окружающей среды, в том числе и главным образом не соответствующие нормативам допустимого воздействия на окружающую среду. В обозначенном выше смысле отношения по использованию природных ресурсов и отношения, связанные с негативным воздействием на окружающую среду, могли бы составить те две сферы общественных отношений, решающую роль в регулировании которых играли бы соответственно природоресурсное и природоохранное законодательство. И если первое из них, имея приоритет в регулировании использования природных ресурсов, обеспечивало бы интересы экономики природопользования, то второе, напротив, главенствуя в сфере отношений, связанных с негативным воздействием на окружающую среду, гарантировало бы интересы экологии природопользования. Таковой представляется сегодня диалектика рассмотренных понятий и, следовательно, дальнейшего развития законодательства, посвященного сложному массиву отношений в системе «природа — общество».
