(Габучева С. А.) («Российская юстиция», 2008, N 2)
ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ
С. А. ГАБУЧЕВА
Габучева С. А., ст. преподаватель кафедры отраслевых правовых дисциплин Петрозаводского государственного университета.
Практически все современные научные и учебные работы, посвященные как проблемам государственного управления, так и проблемам административного права, содержат указание на государственное управление как на целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Также отмечается, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств <1>. ——————————— <1> См. об этом: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2004. С. 30; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 38.
Государственное управляющее воздействие берет свое начало в процессе познания государством объективно существующих публичных интересов в той или иной социальной сфере. Современная характеристика земли (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ) как основы жизни и деятельности народов, исходящая из представления о земле как о компоненте окружающей среды, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе, позволяет говорить о трех основных публичных интересах: экологическом, экономическом и социальном. Обеспечение заявленных публичных интересов — цель, которая может быть достигнута путем правового воздействия на поведение участников общественных отношений, складывающихся в сфере охраны и использования земель. При этом необходимо учитывать следующее. Поскольку земля объективно выступает одновременно в нескольких значениях (как природный объект, природный ресурс и недвижимое имущество), постольку она одновременно является объектом различных видов общественных отношений. Как природный объект и природный ресурс земля является объектом земельных отношений как отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации (п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ). Земельные отношения, в свою очередь, являются разновидностью природоресурсных отношений как отношений, возникающих в области охраны и рационального использования природных объектов и природных ресурсов, находятся в одном ряду с лесными, водными отношениями и т. д. Как недвижимые вещи земельные участки выступают объектом имущественных отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными участками (п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ). Таким образом, в сфере охраны и использования земель регламентации в публичных интересах подвергается поведение участников земельных и имущественных отношений. Нельзя не отметить, что данные виды общественных отношений оказываются теснейшим образом связанными друг с другом. Происходит это потому, что требования к охране и рациональному использованию земель (диктуемые отношением к земле как природному объекту и природному ресурсу) предъявляются законодателем в первую очередь к правообладателям земельных участков, обладающим возможностью использовать земельные участки в своей хозяйственной деятельности в силу принадлежащих им имущественных прав. Возможность использования и распоряжения земельным участком связана с наличием у лица какого-либо имущественного права на земельный участок. Согласно ст. ст. 40 — 41 Земельного кодекса РФ права на использование земельных участков предоставляются собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков (перечень этих прав установлен п. 1 ст. 40 Земельного кодекса РФ). Право производить распорядительные действия с земельными участками предоставлено собственникам земельных участков, а также землевладельцам, обладающим возможностью передавать принадлежащий им земельный участок по наследству. Гражданское законодательство придает правам собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения земельными участками статус имущественных прав. Это означает не только включение соответствующих общественных отношений в сферу частноправового регулирования, но и признание за правообладателями земельных участков определенной степени гражданско-правового усмотрения в отношении принадлежащих им вещей. Как всякий обладатель субъективного гражданского права, собственник, землевладелец, землепользователь или арендатор земельного участка осознает социальную ценность принадлежащего ему субъективного права, только приступив к его осуществлению. Процесс осуществления права сводится к совершению реальных, конкретных действий; реализации возможностей, заключенных в содержании данного права. Однако законодатель, о каком бы объекте имущественного права ни шла речь, никогда не ограничивался обеспечением реального осуществления субъективного гражданского права. В публичных интересах государство предъявляет комплекс правовых требований к осуществлению субъективных имущественных прав на землю, которые в равной мере распространяются на всех обладателей прав на земельные участки. Законодатель, устанавливая в законе требования к осуществлению субъективных имущественных прав на землю, не может осуществлять такое регулирование, которое приводило бы к утрате закрепленного законом содержания субъективного права. Предъявление требований к осуществлению субъективных имущественных прав на землю не означает, что собственник, землепользователь, землевладелец или арендатор лишается правомочий по владению, пользованию или распоряжению земельным участком. Требования предъявляются к реальным, конкретным действиям управомоченного лица, в которых находят свое выражение как воля самого управомоченного лица, так и реализация возможного поведения управомоченного лица, заключенного в содержании субъективного права. В современном законодательстве требование осуществлять имущественные права на земельные участки в соответствии с публичными требованиями закреплено ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, в которой сказано, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Согласно п. 1 ст. 43 Земельного кодекса РФ граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено настоящим Кодексом, федеральными законами. Анализ соответствующих нормативно-правовых актов позволяет говорить о том, что в настоящее время выполнение требований к осуществлению имущественных прав на землю сводится, в основном, к использованию и распоряжению земельными участками с учетом: публичных ограничений имущественных прав на землю <2>; обязательных мероприятий по охране земель; отнесения к категориям, определения разрешенного использования земельных участков; нормирования предельных размеров земельных участков; градостроительного зонирования; установления зон с особыми условиями использования территорий (водоохранного, санитарно-защитного зонирования и т. д.). ——————————— <2> Подробнее об этом см.: Габучева С. А. Публичные ограничения имущественных прав на землю // Юрист. 2006. N 2. С. 56 — 58.
Содержание публичных требований к осуществлению имущественных прав на земельные участки предполагает следующие формы правомерного поведения со стороны правообладателей земельных участков: воздержание от тех или иных действий относительно земельного участка (соблюдение) либо приступление к совершению тех или иных действий относительно земельного участка (исполнение). Формулирование в тексте нормативного правового акта соответствующих нормативных предписаний осуществляется с использованием таких правовых способов правового регулирования, как запрещение (возложение на лицо обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода) и позитивное обязывание (возложение на лицо обязанности к активному поведению). Эти способы регулирования общественных отношений характеризуются императивностью, обеспечивают построение правоотношений по схеме «власть — подчинение». И в том и в другом случае правообладатель не может в полной мере реализовать свой интерес относительно принадлежащего ему земельного участка, вынужден корректировать свое поведение в соответствии с требованиями законодательства. В связи с этим к рассмотрению должен быть принят вопрос о правовых последствиях нарушения правообладателями земельных участков публичных требований к осуществлению принадлежащих им имущественных прав. Обеспечить реализацию публичных требований к осуществлению имущественных прав на земельные участки возможно посредством применения методов правового принуждения. Общепризнанна также роль убеждения и поощрения в управленческой деятельности. Правовое принуждение является реакцией государственных органов, суда, негосударственных организаций на неправомерное поведение субъекта права либо же призвано предупредить возможное неправомерное поведение субъекта права. Правовое принуждение проявляется в виде уголовно-правового, гражданско-правового, дисциплинарно-правового и административно-правового принуждения. Публичный характер обязательных требований к осуществлению имущественных прав на землю предопределяет применение в первую очередь административно-правовых методов принуждения, используемых исполнительными органами государственной власти в управленческой деятельности. В сфере охраны и использования земель применение методов административно-правового принуждения возможно при осуществлении государственного земельного контроля. Общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и индивидуализации земельных участков как недвижимых вещей, объектов имущественных прав, также являются предметом государственно-правовой регламентации. В первую очередь это связано с тем, что земельный участок не является вещью в собственном смысле этого слова (обособленным предметом материального мира). Очевидно, что земля не может стать объектом имущественного права, если она не снабжена индивидуализирующими ее конкретную часть (земельный участок) признаками. Закрепленное действующим законодательством понятие земельного участка (ст. 6 Земельного кодекса РФ) предполагает, что формирование и индивидуализация земельного участка осуществляются в результате описания и удостоверения его границ в порядке, установленном земельным законодательством. При этом вопрос описания и удостоверения границ земельного участка находится как в сфере частных, так и в сфере публичных интересов. Заслуга собственника в деле создания земельного участка как недвижимой вещи заключается в том, что именно он обладает исключительным правом принять решение о формировании нового земельного участка. При этом он может воспользоваться следующими способами образования новых земельных участков: выделение земельного участка из государственных или муниципальных земель (решение принимает орган государственной власти или местного самоуправления, представляющий интересы публично-правовых образований как собственников земель); разделение земельного участка на два и более; слияние земельных участков. В последующем формирование и индивидуализация земельных участков в качестве объектов имущественных прав осуществляются посредством землеустройства и кадастрового учета. Исторически сложилось так, что землеустроительная и кадастровая деятельность, связанная с получением, обновлением, хранением текстовой и графической информации о земельных участках как объектах имущественных прав, в основном осуществляется государственными органами. Для выполнения работ, связанных с привязкой информации о конкретном земельном участке к местности (межеванием земель), многие страны пользуются услугами частных организаций на конкурентной основе. Осуществлен этот переход и в Российской Федерации. При этом государством обеспечивается разработка технических условий и требований проведения землеустройства. Кадастровая деятельность в Российской Федерации осуществляется исключительно государственными органами и подведомственными указанным органам государственными учреждениями. Ценность государственной управленческой деятельности в процессе формирования и индивидуализации земельных участков заключается в том, что правообладателям земельных участков оказывается существенное содействие в реализации их законных имущественных прав и интересов. «Не случайно в источниках русского административного права выделяли деятельность учреждений государственной администрации, направленную на содействие гражданам, и деятельность полиции — властную административно-принудительную деятельность» <3>. Методы административного содействия применяются исполнительными органами государственной власти при осуществлении ими функций по оказанию государственных услуг. В отличие от методов правового принуждения они основаны «на инициативе невластного субъекта при вступлении в административные правоотношения» <4>. ——————————— <3> Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005. С. 51. <4> Там же. С. 50.
В процессе формирования и индивидуализации земельных участков исполнительные органы государственной власти осуществляют следующие функции по оказанию государственных услуг: утверждение карт (планов) и материалов межевания объектов землеустройства; ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства; ведение государственного земельного кадастра; предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра. Подводя итог вышесказанному, мы приходим к следующим выводам. Обеспечение надлежащего формирования и индивидуализации земельных участков как объектов недвижимого имущества, а также соблюдения собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков публичных требований к осуществлению принадлежащих им имущественных прав необходимо считать основными целями государственного управления в сфере охраны и использования земель. Достижение этих целей обеспечивается уполномоченными органами государственной власти посредством применения методов административно-правового воздействия к участникам отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными участками. Спектр методов административно-правового воздействия складывается из методов административно-правового принуждения (применяемых за нарушение публичных требований к осуществлению имущественных прав на землю) и методов административного содействия (применяемых в целях формирования и индивидуализации земельных участков как объектов недвижимого имущества). С учетом этого государственное управление в сфере охраны и использования земель можно определить как практическое воздействие государства (в лице уполномоченных органов исполнительной власти), осуществляемое в целях формирования и индивидуализации земельных участков как объектов недвижимого имущества, а также соблюдения правообладателями земельных участков публично-правовых требований к осуществлению имущественных прав на землю. Содержание государственного управления в сфере охраны и использования земель определяется совокупностью функций, осуществляемых уполномоченными органами исполнительной власти. Функции, осуществляемые органами исполнительной власти в сфере охраны и использования земель, принято группировать по областям государственного управления в сфере охраны и использования земель. Таким образом, выделяют следующие функции: функции в области осуществления мониторинга земель; функции в области осуществления государственного земельного контроля; функции в области осуществления землеустройства; функции в области ведения государственного земельного кадастра. Государственное управление во всех названных областях согласно ст. 9 Земельного кодекса РФ отнесено к полномочиям Российской Федерации. В завершение настоящей статьи хотим обратить внимание на необходимость разграничения государственного управления в сфере охраны и использования земель и управления земельными ресурсами, находящимися в собственности публично-правовых образований.
