ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ: АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
А. И. ОКУНЕВ
Окунев А. И., юрист.
Преобразования всей системы экономических отношений, проведенные на территории Российской Федерации, определили новое значение земли и земельных ресурсов. С учетом новых общественных потребностей изменяется законодательство, регламентирующее общественные отношения в указанной сфере. Однако, несмотря на без малого двадцатилетний период земельной приватизации, большая часть функций и самих земельных ресурсов сосредоточена в руках государства <1>. ——————————— <1> См., например: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006 году // Официальный сайт Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (www. kadastr. ru).
Не так давно размещение объектов недвижимости осуществлялось, скорее, по волевому решению, без учета целесообразности использования земельного участка иными способами. О том, что земля и земельные ресурсы не рассматривались как серьезный объект общественных отношений, свидетельствовал тот факт, что в структуре органов государственной власти Советского государства отсутствовал единый специализированный орган по управлению земельными ресурсами. Администрированием земли, а также иных природных объектов занимались специализированные подразделения министерств, комитетов, главков. Всего 15 лет назад были приняты первые Указы Президента России, которые заложили основные начала продолжающейся до настоящего времени земельной реформы <2>. Сложно утверждать, что принятые меры носили бесспорный характер <3> и в полной мере оправдали возлагаемые на них ожидания, но именно с этого момента начала формироваться привычная в настоящее время земельная собственность. Справедливость указанных доводов подтверждает, например, существующая юридическая дискуссия о необходимости разработки и последующего принятия Федерального закона, упорядочивающего отношения собственности, возникшие при приватизации земель сельскохозяйственного назначения <4>. Множество вопросов как научного, так и практического плана имеют правовые отношения, возникающие при аренде земельных участков, определении кадастровой стоимости земель, реализации права на выкуп и соблюдении прав землевладельцев при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Одним словом, земельный вопрос до сих пор остается открытым <5>. ——————————— <2> См., например: Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» // Российские вести. 1993. N 210; Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» // Российская газета. N 47. 1996. <3> См., например: Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента РФ. М., 2000. <4> См.: Галиновская Е. А. О концепции Федерального закона «Об упорядочении отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения» // Экологическое право. 2007. N 1. <5> См.: Боголюбов С. А. Новый этап аграрной реформы // Журнал российского права. 2007. N 12.
Реализация норм земельного права в большинстве случаев происходит при непосредственном участии органов государственного и местного управления. При этом указанная деятельность не всегда носит бесспорный характер, что находит свое отражение как в материалах юридической направленности, так и в изданиях общественно-политического характера <6>. Преобладание административного элемента в регулировании земельных отношений подчеркивается не только в российских изданиях, но и в ведущей западноевропейской прессе <7>. ——————————— <6> См., например: Щуров В. Землю поставили на кон // Экономическая безопасность. 2008. N 3. <7> См., например: Property column: Russia still speaks a different language // Financial Times. 20.02.2007; The milliondollar signature that cost an official his life // The Times. 18.01.2007.
Совершенно очевидно, что земельное законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании. Требуют конкретизации отдельные правовые институты, стоит вопрос о дальнейшей гармонизации правовых норм. Доводом в пользу утверждения о том, что земельное законодательство не в полной мере универсально и учитывает потребности современного российского общества, является принятие так называемого олимпийского Закона <8>. Указанным законодательным актом введены процедуры по резервированию и изъятию земельных участков для государственных нужд на территории проведения Олимпиады в 2014 г., т. е. в городе Сочи и его окрестностях. Безусловно, общепринятые традиции и нормы, связанные с всемирным олимпийским движением, не только поощряют <9>, но и требуют принятия специального внутригосударственного акта, обеспечивающего проведение указанного мероприятия. Но вряд ли можно говорить о некой традиции, когда, оправдываясь так называемой олимпийской лихорадкой, чиновники и функционеры требуют скорейшего принятия закона, определяющего права собственника на отдельной территории. Как уже говорилось, указанным Федеральным законом устанавливаются особенности резервирования и изъятия земельных участков для государственных нужд в целях проведения Олимпиады. При этом действие Закона распространяется только на конкретную территорию. Принятие таких процедур потребовалось в связи с тем, что действующее земельное законодательство не в полной мере учитывало, с одной стороны, потребности государства, но и не гарантировало учета интересов общества <10>. Относительно указанного Федерального закона существуют и более радикальные точки зрения, в которых указывается на ущемление интересов землепользователей со стороны государственного управленческого аппарата <11>. Неоднозначная юридическая дискуссия по рассматриваемому Федеральному закону лишний раз подчеркивает, что российское земельное законодательство только в стадии реформирования и не предусматривает решения необходимого большинства вопросов в сфере земельных отношений. ——————————— <8> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6071. <9> См.: Sochi 2014 promotional brochure. Legal aspect. P. 47. <10> См.: пояснительная записка к проекту Федерального закона N 4696224 «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Заключение Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2007 г. N 3989пП12 на указанный законопроект. <11> См., например: Лазаревский А. А. Изъять и поделить по-олимпийски // ЭЖ-Юрист. 2007. N 48.
Наличие единой состоявшейся группы законов и иных актов позволяет говорить о состоятельности той или иной отрасли. Ведь если лишь частично затронуть зарубежный опыт, то, учитывая, что в некоторых странах олимпиады проводились неоднократно, является абсурдной только мысль о принятии различных актов, определяющих правила изъятия земельных участков для разных олимпиад или первенств по различным видам спорта. Законодательство о земле будет совершенствоваться в том числе по причине необходимости реализации крупных инфраструктурных проектов на территории Российской Федерации; основной вопрос — в каком направлении и с какими «лозунгами». В данной статье мы попытаемся определить одну из задач, стоящую перед современным земельным законодательством, и определить последовательность ее исследования и решения. Мы считаем, что неотъемлемым вопросом земельного законодательства являются вопросы, связанные с реализацией государством функции по управлению земельными и иными ресурсами. Именно изучение таких особенностей в конечном итоге позволит защитить права земельного собственника, найти наиболее адекватные механизмы защиты его прав. Рассматривая вопрос об административно-правовых аспектах земельных отношений, нельзя не сказать о нормативных определениях земли в действующем законодательстве. Понимая сущность земли как объекта общественных и правовых отношений, можно ответить на вопрос о причинах большой значимости государственного элемента в земельных отношениях. Преобладание публичного элемента в регулировании земельных отношений исходит из того факта, что ст. 35, 36 Конституции Российской Федерации устанавливается, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Статьей 1 Земельного кодекса РФ определяется приоритет интересов общества и государства в целом над возможностью получения экономической выгоды от использования земли по причине того, что земля является основой жизни и деятельности человека, важнейшим компонентом окружающей среды, невосполнимым природным ресурсом. Кроме того, Земельный кодекс РФ как основополагающий акт в сфере земельных отношений содержит абсолютное большинство статей, определяющих порядок совершения действий именно органами государственной власти и местного самоуправления при реализации полномочий в сфере земельных отношений. Например, п. 1 ст. 34 Земельного кодекса РФ устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. В ст. 29 — 39 Земельного кодекса РФ содержится абсолютное большинство норм, направленных на регламентацию процедуры осуществления управленческих действий в сфере земельных отношений. Трудно найти другой объект прав, в отношении которого собственникам, арендаторам и другим участникам общественных отношений вменено столь большое количество обязанностей по содержанию его в надлежащем состоянии <12> с учетом интересов общества в целом. В качестве примера публичных ограничений при реализации прав на земельный участок следует указать на необходимость соблюдения специальных требований при приобретении прав на земельный участок, расположенный в пределах определенных зон <13>. Наличие подобных публичных ограничений непосредственным образом влияет на привлекательность объекта гражданских прав (земельного участка) <14>. При этом установление, например, санитарно-защитной зоны или иного специального режима использования земель происходит путем принятия административного акта <15>, который в случае нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц необходимо оспаривать в суде с известными особенностями. Актуальность данной проблемы заключается в том, что многие предприятия и организации атомной промышленности, энергетические сетевые и нефтетранспортные компании, являющиеся одними из крупнейших землепользователей Российской Федерации, не приступили к формированию таких зон. При этом реализация указанных требований будет протекать в конфликтной форме по причине нахождения в ряде случаев в пределах таких зон объектов недвижимости сторонних землепользователей <16>. ——————————— <12> См., например: Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 13 // Российская газета. N 211 — 212. 2001. <13> См., например: Ходаковский А. П. Приобретение прав на земельный участок в водоохранной зоне населенных пунктов // Журнал российского права. 2007. N 12; Лазаревский А. А. Государственный феодализм // ЭЖ-Юрист. 2007. N 27; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 8 декабря 2004 г. по делу N А33-8373/04-С2-Ф02-5071/04-С2. <14> См., например: Бочаров М. В. Оформление прав на землю под линейными объектами // ЭЖ-Юрист. 2005. N 45. <15> См., например: Постановление Правительства РФ от 17 января 2006 г. N 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 4. Ст. 387; Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 8 февраля 2008 г. N 7 «Об установлении размера санитарно-защитной зоны сибиреязвенного и несибиреязвенного скотомогильников на территории поселка городского типа Арск» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 14. <16> См., например: Алещев И. Дом у воды // ЭЖ-Юрист. 2006. N 34; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 декабря 2007 г. N 17620/07; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 26 декабря 2006 г. N Ф08-6596/2006; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18 сентября 2007 г. N Ф08-6092/2007.
Рассматривая вопрос об административно-правовых элементах в земельных отношениях, следует указать на весьма актуальные, по нашему мнению, отношения и вытекающие из них споры, связанные с разграничением государственной собственности на землю <17>. ——————————— <17> См., например: Постановление ФАС Центрального округа от 13 декабря 2007 г. по делу N А14-2931-2007/103/23; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 6 ноября 2007 г. N 7886/07; Постановление ФАС Московского округа от 18 марта 2003 г. по делу N КАА41/109203.
Ограниченность, невосполнимость земельных ресурсов предопределяют особое значение государства в лице его органов в вопросе земельных отношений. Земельные участки с точки зрения Земельного кодекса РФ и иных нормативно-правовых актов существуют лишь в силу того, что описание их границ удостоверено и признано соответствующим органом государственного или местного управления. Только с момента осуществления ряда управленческих действий (определение границ, нанесение на кадастровый план и т. д.) земельный участок (или его части) становится объектом гражданского оборота <18>. ——————————— <18> См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 1 ноября 2007 г. N Ф09-8858/07-С6.
Как уже указывалось ранее, развитие отрасли земельного права происходит только последние 10 — 15 лет. При этом до сих пор Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает такие переходные права на землю, как: право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного (наследуемого) владения и др. Для приобретения полноценных прав на такие земельные участки (собственность, аренда) необходимо не столько волеизъявление собственника, сколько «желание» органа исполнительной власти или местного самоуправления. Граждане и юридические лица при реализации своих прав практически в большинстве случаев сталкиваются с проблемами определения границ земельных участков, их закрепления в государственном земельном кадастре, бездействием администрации при подготовке необходимых правовых актов для последующего предоставления земельного участка в собственность или аренду <19>. ——————————— <19> См., например: Амелина Н. Е. Проблемы оформления земельных участков из земель муниципальной собственности, находящихся в фактическом пользовании граждан (на примере г. Челябинска) // Юрист. 2007. N 6; Дикусар В. М., Марков С. В. «Бульдозерное» право // ЭЖ-Юрист. 2007. N 5; Гришина Я. С. Особенности рассмотрения судами дел неискового характера, возникающих из земельных правоотношений // Юрист. 2005. N 7; Ерш А. В. Некоторые проблемы правового регулирования аренды земельных участков // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2004. N 8; Корчемагина Е. Судебное рассмотрение земельных споров // Законность. 2005. N 12; Певницкий С. Г. Актуальные проблемы вещных прав: Институт права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками после принятия Земельного кодекса // Нотариус. 2004. N 1.
Также следует указать, что на определенном этапе действовало Постановление Правительства Российской Федерации от 30 мая 1993 г. N 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков» <20>. Думается, нельзя делать данный документ неоспоримым доказательством административного присутствия в земельной сфере, хотя сам факт его существования приводит к определенным мыслям. ——————————— <20> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 23.
Рассматривая выставленный на обсуждение вопрос, нельзя не сказать о мнении Н. И. Кресниковой, которая в своей статье пишет, что «оборот земель является сложной системой, включающей три взаимосвязанные подсистемы: земельный рынок, универсальное правопреемство и административное распоряжение органов государственной власти по поводу использования того или иного земельного участка» <21>. ——————————— <21> См.: Кресникова Н. И. Правовые аспекты и экономическая сущность оборота земель в рыночной системе // Право и экономика. 2004. N 4.
Как справедливо отмечает один из ведущих специалистов в сфере земельного права И. А. Иконицкая, «трансформация отношений земельной собственности в Российской Федерации связана не только с введением права частной собственности на землю. Изменения в отношениях земельной собственности обусловлены также структурированием государственной собственности по субъектам, а также введением наряду с государственной и частной собственностью муниципальной собственности» <22>. ——————————— <22> См.: Иконицкая И. А. Некоторые теоретические вопросы права государственной собственности на землю // Журнал российского права. 2006. N 12.
Анализируя в вышеуказанной статье вопросы права государственной собственности на землю, И. А. Иконицкая, по мнению автора, совершенно справедливо указывает, что «подавляющее большинство функций государство выполняет не как собственник, а как носитель политической власти, в особенности когда речь касается регламентации соответствующей деятельности, такой, как ведение мониторинга, сбора платежей в форме земельного налога, планирование использования земель» <23>. ——————————— <23> Там же.
Также считаем целесообразным при рассмотрении административно-правовых аспектов в сфере земельных отношений привести указанное в статье И. А. Иконицкой замечание С. Н. Братуся о том, что «земельные отношения — это отношения двоякого рода: отношения, возникающие из деятельности исполнительно-распорядительных органов, связанные с административным управлением, и имущественные отношения» <24>. К последним, по мнению И. А. Иконицкой, относятся и отношения собственности даже в том случае, если субъектом права собственности выступает государство <25>. ——————————— <24> См.: Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 118. <25> См.: Иконицкая И. А. Некоторые теоретические вопросы права государственной собственности на землю // Журнал российского права. 2006. N 12.
Рассматривая вопрос об административно-правовых аспектах земельных отношений, представляется интересным для обсуждения мнение А. В. Дегтева, который указывает, что «земля — недвижимость особого рода, которая требует особого правового регулирования, отличающегося от регулирования другого имущества. Отнесение части земельных отношений к гражданскому праву основано на ошибочном определении, данном в ст. 128 и 130 Гражданского кодекса РФ, где земля называется недвижимым имуществом наряду с другим имуществом, не имеющим уникальных особенностей земли. Поэтому необходимо проведение работы над изменением Гражданского кодекса РФ и приоритета земельного права в регулировании земельных отношений перед нормами гражданского права…» <26>. ——————————— <26> См.: Дегтев А. В. Земля — объект земельных и гражданских правоотношений // Право и экономика. 2005. N 8.
Вопрос о соотношении гражданско-правовых и публичных начал в земельном законодательстве поднимается в статье В. В. Чубарова. В частности, автор, анализируя развитие земельного и гражданского законодательства, указывает, что «сдерживание гражданско-правового оборота земель с помощью различных политико-правовых инструментов, в том числе публично-правовых ограничений, продолжалось и в дальнейшем. Речь идет не об изъятии либо об ограничении в обороте тех земельных участков (res extra commercium), которые действительно должны быть из него изъяты либо ограничены (ст. 27 ЗК РФ), и не о разумном применении иных публично-правовых средств при регулировании имущественных отношений с землей (целевое использование земли и т. п.). Речь идет о сознательной политике Российского государства, которая на протяжении 90-х годов XX в. вынуждена была балансировать на грани между существовавшими в обществе полярными взглядами по поводу частной собственности на землю…» <27>. В указанной статье в качестве причин невведения с момента принятия Гражданского кодекса РФ главы 17 говорится, что, «с одной стороны, глава 17 Гражданского кодекса РФ не могла быть введена в действие в силу объективных причин, одна из которых — неготовность к этому российского общества; с другой стороны, неготовым оказалось и само земельное законодательство, причем именно в части существования публично-правовых ограничений права частной собственности на землю, которые являются едва ли не главным содержанием земельного законодательства в рыночной экономике…» <28>. ——————————— <27> См.: Чубаров В. В. Некоторые проблемы взаимодействия гражданского и земельного законодательства и пути их решения // Журнал российского права. 2006. N 9. <28> Там же.
Похожего мнения придерживается Д. А. Лопухин, в статье которого указывается на наличие в земельном законодательстве отношений власти и подчинения, а следовательно, необходимости специального подхода к решению вопросов по использованию земли и земельных участков <29>. ——————————— <29> См.: Лопухин Д. А. Проблемные аспекты применения источников правового регулирования оборота земельных участков // Гражданское право. 2005. N 4.
В этой связи важно мнение А. В. Ерш, которая справедливо указывает, что, в соответствии со ст. 6 Земельного кодекса РФ, земля и земельный участок признаются разными объектами земельных отношений. При этом земля рассматривается как природный объект и природный ресурс. Можно в полной мере согласиться с мнением, что «земля как природный ресурс может быть объектом рационального использования и охраны… а земельные участки — объектами вещных прав и объектами оборота…» <30>. При этом именно земля является источником формирования такого специфического объекта гражданских прав, как земельный участок <31>. Именно первичность земли, невосполнимого природного ресурса, находящегося под особой государственной защитой, а следовательно, государственным управленческим воздействием, предопределяет особый подход к земельным участкам как объектам гражданских прав. ——————————— <30> Жернаков Д. В. Земельный участок как объект гражданского правоотношения // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 4. М.: Статут, 2005. С. 330. <31> Ерш А. В. Земельный участок как объект гражданских прав // Хозяйство и право. 2006. N 4.
Также на наличие административного элемента в земельном законодательстве указывает тот факт, что допустимым является «только такое деление земельного участка, в результате которого образуется новый земельный участок, то есть объект гражданского права…» <32>. При этом возможность делимости — это решение административного органа <33>, который должен признать факт путем присвоения кадастрового номера, исходя из того, что новый земельный участок может использоваться тем же образом, без изменения целевого назначения. Фактически право частного собственника ограничено публичным решением о допустимости существования предполагаемого земельного участка <34>. ——————————— <32> Там же. <33> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2007 г. N 119-О-О; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 августа 2004 г. N 4345/04. <34> См., например: Евсегнеев В. А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. N 8; Голосова С. А. Заложники своих прав?.. Или казусы земельного законодательства… // Юрист. 2006. N 2.
Рассматривая указанный вопрос, нельзя не сказать о Федеральном законе от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» <35>, который определяет, что допустимо установление минимальной площади земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, а также ряд преимущественных прав органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления при отчуждении указанных земельных участков. Установление указанных, а также иных критериев исходит из высокого качества таких земель и их особой важности для общества в целом. ——————————— <35> См.: Российская газета. N 137. 2002.
Вышеуказанные доводы в определенной степени отражают позицию В. Б. Белицкого и Д. В. Хаустова, указывающих, что «наряду с гражданско-правовыми условиями владения, пользования и распоряжения землей установлены также специальные публично-правовые требования, которые должны соблюдаться при предоставлении (приватизации) и разделе (объединении) земельных участков» <36>. ——————————— <36> См.: Белицкий В. Б., Хаустов Д. В. Правовые аспекты экспертизы в земельном споре // Правовые вопросы недвижимости. 2006. N 2.
При этом рассмотрение вопросов административно-правового регулирования земельных отношений направлено на то, что «чрезмерное употребление публичных элементов регулирования в частноправовых отношениях может привести к необоснованному ущемлению прав субъектов имущественного оборота и неопределенности в правах на земельные участки…» <37>. ——————————— <37> См.: Ерш А. В. Земельный участок как объект гражданских прав // Хозяйство и право. 2006. N 4.
Применение публично-правовых элементов в частном праве должно быть дозировано и, как отмечает Э. С. Гудков, как правило, «вызвано необходимостью определения границ экономической свободы в целях предотвращения экономического произвола…» <38>, <39>. ——————————— <38> См.: Информационный журнал «Федеральный арбитражный суд Уральского округа. Практика. Комментарии. Обзоры». Екатеринбург, 2005. N 4(24). С. 18. <39> См.: Ерш А. В. Земельный участок как объект гражданских прав // Хозяйство и право. 2006. N 4.
Как отмечает В. А. Евсегнеев, скорее, относится к вопросам административного права «принудительное отчуждение земли (квазисделка). Сделка — это частноправовое понятие, поскольку каждая сторона преследует в ней только свои интересы. В этом смысле стороной может быть и муниципальное образование, и государственный орган, если они вступают в сделку с целью получить материальную выгоду. Однако сделки, в которых участвуют публичные образования, нередко также имеют социальную составляющую (социальную направленность), которая не позволяет их причислить к сугубо рыночным…» <40>. Аналогичной позиции придерживается А. Л. Корнеев, справедливо указывая, что «вопрос об изъятии земельного участка есть вопрос принятия исключительно административного решения, которое должно опираться на ст. 49 ЗК РФ» <41>. Интерес к указанной проблеме нашел отражение отчасти в тотальной приватизации земли без учета долгосрочных перспектив. Да и могли ли они быть в начале 90-х годов?! В результате сейчас, при строительстве объектов инфраструктуры, требуется применение процедуры изъятия. ——————————— <40> См.: Евсегнеев В. А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. N 8. <41> См.: Корнеев А. Л. Некоторые вопросы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Экологическое право. 2005. N 1.
Также актуальной темой общественно-экономического значения является аренда земельных участков из состава государственных и муниципальных земель. Наличие традиционного гражданско-правового договора аренды не исключает присутствия публичного элемента при определении размера арендной платы <42>. ——————————— <42> См., например: Добрачев Д. Практика разрешения споров, связанных с применением договора аренды земельного участка // Право и экономика. 2004. N 10; Окунев А. И. Общие направления совершенствования механизма установления арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности // Гражданское право. 2006. N 1; Сусликов В. Н. Зарубежный опыт организации имущественно-земельных отношений // Нотариус. 2006. N 6.
Рассматривая вопрос административно-правового элемента в регулировании земельных отношений, коротко отметим такой институт земельного права, как кадастровая оценка. Детально не указывая в контексте статьи ее особенности, полученные и утвержденные результаты, следует признать, что в конечном итоге, помимо примерного понимания перспективности земельного рынка, она в ряде случаев негативно отражается на правах и законных интересах рядовых землепользователей, когда речь идет об администрировании земельного налога и арендной платы. При этом механизм оспаривания ее результатов лежит в плоскости административного права и до конца не проработан. В контексте данной статьи следует отметить до конца не исследованный, а также в полной мере законодательно не урегулированный вопрос установления публичного сервитута <43>. ——————————— <43> См., например: Малеина М. Н. Правовые аспекты установления и прекращения публичного сервитута // Журнал российского права. 2004. N 12; Бочаров М. В. Оформление прав на землю под линейными объектами // ЭЖ-Юрист. 2005. N 45.
Рассматривая вопрос публичных ограничений имущественных прав на землю, С. А. Габучева указывает на три основных публичных интереса: экологический, экономический и социальный — при реализации прав на землю. Развивая указанную тему, тот же автор указывает, что «собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы приобретают и осуществляют свои права на землю по своему усмотрению (п. 1 ст. 43 Земельного кодекса РФ). Однако объективное существование юридически значимых для всего общества интересов (публичных интересов) предполагает вмешательство государства в процесс реализации частных интересов. Объективные правовые нормы, устанавливаемые по поводу публичных интересов, предоставляют государству и его органам правовые средства, необходимые для реализации этих интересов и достижения социально значи мых результатов. Публичные ограничения имущественных прав на землю — одно из таких средств…» <44>. ——————————— <44> См.: Габучева С. А. Публичные ограничения имущественных прав на землю // Юрист. 2006. N 2.
Данное исследование проведено прежде всего в целях определения наличия административно-правовых отношений в сфере оборота земли и земельных участков. Понимание особенностей субъекта общественного отношения, его прав и обязанностей дает возможность гражданам, юридическим лицам, общественным организациям выбирать оптимальные способы и варианты защиты своих прав и интересов. Неверный выбор способа защиты нарушенных прав и интересов влечет в ряде случаев отказ в судебной защите. Например, если гражданам или юридическим лицам орган местного самоуправления отказывает в переоформлении временных прав на право собственности по причине несоответствия предполагаемого использования земельного участка материалам территориального планирования, бремя доказывания должно лежать на органе местного самоуправления, а не наоборот <45>. ——————————— <45> О случаях применения неправильного подхода к разрешению земельных споров, возникающих из административно-правовых отношений, см., например: Амелина Н. Е. Проблемы оформления земельных участков из земель муниципальной собственности, находящихся в фактическом пользовании граждан (на примере г. Челябинска) // Юрист. 2007. N 6.
Исследований, посвященных вопросам роли государства в регулировании земельных отношений, до настоящего времени было не так много. В то же время земля все больше становится объектом интересов экономически активных слоев общества. В этой связи представляется целесообразным привести мнение Н. А. Ковязиной, которая указывает, что «в советское время было принято считать, что конфликтов в нашей стране нет, соответственно в запрете находилась общая теория конфликтологии, к которой относятся и земельные споры. Земельная реформа потребовала преобразований в экономике, одним из которых было изменение существующей системы разрешения земельных споров…» <46>. ——————————— <46> См.: Ковязина Н. А. О некоторых вопросах рассмотрения земельных споров в Российской Федерации // Юрист. 2006. N 5.
