(Бринчук М. М.) («Журнал российского права», 2008, N 9)
БЛАГОПРИЯТНАЯ ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА — ВАЖНЕЙШАЯ КАТЕГОРИЯ ПРАВА
М. М. БРИНЧУК
Бринчук Михаил Михайлович — руководитель Центра эколого-правовых исследований ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.
Понятие «благоприятная окружающая среда» в отечественном законодательстве употребляется редко. При этом оно, несомненно, относится в праве к наиболее значимым, фундаментальным понятиям, как и само понятие окружающей среды. Представляется, что предназначение этой категории права пока не очень осознано ни в науке экологического права, ни особенно в природоохранной практике правоприменения. Мы привыкли просто «охранять окружающую среду (природу)», «обеспечивать охрану окружающей среды (природы)», без определенно выраженного критерия или ориентира. Эта традиция прослеживается и в легальном определении: согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <1> (далее — Федеральный закон N 7-ФЗ), охрана окружающей среды — деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также — природоохранная деятельность) <2>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <2> Более содержательным и функциональным является, к примеру, определение понятия «охрана атмосферного воздуха», данное в одноименном Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ: «Охрана атмосферного воздуха — система мер, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду» // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
В профессиональной среде больше внимания уделяется исследованию и определению содержания понятия «охрана окружающей среды (природы)», чем характеристик объектов окружающей среды (природы), которые следует охранять. Хотя равное принципиальное значение для создания и функционирования механизма экологического права имеет как то, так и другое. Не стало нормой обеспечение каждым субъектом экологического права в своей трудоемкой повседневной природоохранной деятельности соблюдения нормативно-правовых требований к сохранению благоприятной окружающей среды или восстановления ее такого состояния. И, вероятно, только на высоком профессиональном уровне время от времени задумываются о соблюдении, реализации, охране или защите права каждого на благоприятную окружающую среду. Чаще это происходит в научной сфере, а не в практической деятельности.
О понятии окружающей среды
Прежде чем начать рассуждать по поводу благоприятностей окружающей среды, имеется потребность кратко остановиться на понятии «окружающая среда». Эта потребность диктуется, во-первых, несовпадением научных позиций по поводу данного понятия, а во-вторых, наличием его легального определения, которое вызывает вопросы <3>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья С. А. Боголюбова «Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» включена в информационный банк согласно публикации — «Журнал российского права», 2002, N 6. —————————————————————— <3> На легальное определение понятия окружающей среды в науке экологического права обращалось внимание рядом исследователей. См., например: Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2002. N 2. С. 16 — 21; Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: Теория и практика // Государство и право. 2003. N 1. С. 30 — 41; Васильева М. И. Новое в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Комментарий. М., 2002. С. 5 — 6.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона N 7-ФЗ «окружающая среда — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов». Включение законодателем в содержание понятия «окружающая среда» антропогенных объектов наряду с природными комплексами и объектами и природно-антропогенными объектами лишь запутывает понимание окружающей среды — одной из основных категорий экологического права. С точки зрения законодателя, антропогенный объект — объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов. К таким объектам можно отнести автомобили и другие транспортные средства, производственные строения, жилые дома и т. п. Расширение содержания понятия «окружающая среда» за счет включения в него компонентов социальной среды с учетом предмета регулируемых отношений — их охраны, — как представляется, таит угрозу необоснованной интервенции в иные отрасли законодательства. Отношения по поводу антропогенных объектов, в том числе их охраны, регулируются разными отраслями законодательства, в частности гражданским, уголовным. Очевидно, что в интересах общества антропогенные объекты, как и природные объекты, нуждаются в охране. Но зачем их охранять вместе, в одном законе, нормами экологического права? К сожалению, законодатель не назвал антропогенные объекты, которые он считает возможным или необходимым охранять нормами экологического права, в частности в ст. 4 Федерального закона N 7-ФЗ, определяющей перечень объектов охраны окружающей среды. Не предложены и средства охраны антропогенных объектов. Федеральным законом N 7-ФЗ определены только традиционные средства охраны природы, природных объектов. Эмоционально отнесся к позиции законодателя по окружающей среде С. А. Боголюбов: «В новом Законе, однако, кое-что вызывает недоумение и критику. Первое недоумение возникает из первого определения в первой статье: теперь «окружающая среда» — это и совокупность «также антропогенных объектов, под которыми понимаются объекты, не обладающие свойствами природных объектов и созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей». «Это можно считать, — продолжает С. А. Боголюбов, — революционным поворотом в наших представлениях и российском законодательстве, которое раньше под окружающей средой имело в виду лишь природную, естественную среду, природу — со всеми соответствующими и неизбежными разночтениями в их понимании и толковании. Антропогенные объекты и их деятельность, конечно, регулировались и ранее природоохранным правом, но лишь в связи с их потенциальным или осуществленным загрязнением окружающей среды, без включения их в нее саму. Включение антропогенных объектов в понятие окружающей среды… может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия, которые вначале даже трудно полностью предвидеть и предотвратить» <4>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья С. А. Боголюбова «Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» включена в информационный банк согласно публикации — «Журнал российского права», 2002, N 6. —————————————————————— <4> Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2002. N 2. С. 19.
Своеобразную позицию в отношении легального определения понятия окружающей среды заняла М. И. Васильева. «Итак, «окружающая среда» = «природная среда» + «антропогенные объекты». Сам по себе такой подход имеет право на существование и, более того, реализован в зарубежных правовых системах… К сожалению, содержание этого документа не отвечает объявленному названию: закон фактически продолжает регулировать тот же круг отношений, что и ранее, а именно — отношения в сфере взаимодействия общества и природы (окружающей природной среды), а отношения в сфере общества и антропогенных объектов не регулирует и не может регулировать в данной своей структуре. Для урегулирования всего широчайшего спектра отношений, складывающихся в сфере «человек — неприродная окружающая среда», в России создано санитарное, градостроительное законодательство, законодательство о защите прав потребителей и т. п.» <5>. ——————————— <5> Васильева М. И. Новое в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Комментарий. М., 2002. С. 5 — 6.
М. И. Васильева сожалеет по поводу продолжения регулирования в Федеральном законе N 7-ФЗ того же круга отношений, что и ранее. Такое сожаление едва ли оправдано. Если в понятие «окружающая среда» включить объекты социальной среды, которые окружают человека, то экологическое право (право окружающей среды) станет безразмерным. Потребуется коренным образом перестроить структуру правовой системы. Можно предположить, что природная часть такой окружающей среды пострадает еще больше, чем это происходит в рамках экологического права. В доктрине, без связи с легальным определением, выражено иное понимание окружающей среды. Так, окружающая среда — это окружающая природная среда (природная среда, природа), т. е. совокупность природных комплексов, природных объектов и природных ресурсов, включая землю, почвы, атмосферный воздух, воды, недра, животный и растительный мир, а также климат и околоземное космическое пространство в их взаимосвязи и взаимодействии. С учетом такого понимания окружающей среды мы и будем рассуждать о благоприятной окружающей среде.
Роль исследуемой категории в экологическом праве
О дефиците внимания к категории благоприятной окружающей среды в доктрине, законодательстве и на практике уже говорилось. Обращает на себя внимание также то, что в науке экологического права к исследованию этого понятия подходят преимущественно в контексте субъективного права на окружающую среду. М. И. Васильева вполне справедливо выразила один из аргументов такого научного интереса: «Объектом права на благоприятную окружающую среду является ее качество, характеризуемое как благоприятное. В практике ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (выделено мной. — М. Б.) значительные сложности вызывает недостаток критериев благоприятности» <6>. ——————————— <6> Васильева М. И. Экологические права граждан. Основы теории: Учеб. пособие. Тверь, 1999. С. 19.
Ю. С. Шемшученко, предложивший признаки благоприятной окружающей среды, поддержанные в науке, также исследовал этот вопрос в разделе «Право советских граждан на благоприятную окружающую среду» <7>. ——————————— <7> Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989. С. 17 — 30.
Начиная с 70-х гг. прошлого века <8>, в науке экологического права вопросам права человека на благоприятную окружающую среду уделялось больше внимания, чем правовому механизму, призванному обеспечивать поддержание, сохранение или восстановление желанной благоприятной окружающей среды. Свидетельством этому может служить отсутствие в науке экологического права долгое время, во всяком случае до законодательного закрепления права на благоприятную окружающую среду, исследований ряда важных инструментов в механизме реализации экологического права. Это касается, в частности, экологического лицензирования, экологического аудита, экологической сертификации, экологической санации подвергшихся деградации загрязненных территорий, предупреждения стихийных бедствий, а также действий при стихийных бедствиях. ——————————— <8> Одним из первых в советской науке сформулировал идеи права граждан на благоприятную окружающую среду О. С. Колбасов. См.: Колбасов О. С. Экология: политика — право. М., 1976. С. 78 — 91.
В первую очередь существует потребность в выработке критериев благоприятной окружающей среды в целях создания соответствующего эколого-правового механизма. И если нарушаются требования законодательства, это отражается на состоянии окружающей среды. Тем самым нарушается право человека на благоприятную окружающую среду. Только определив критерии благоприятной окружающей среды и достоверно зная из данных мониторинга состояния окружающей среды и кадастров природных ресурсов реальное состояние окружающей среды, каждого природного комплекса либо объекта или ресурса, можно обладать знанием, какие эколого-правовые средства в каждый конкретный момент применить, какую природоохранную деятельность осуществить, чтобы достичь конкретные цели экологического права, например по поддержанию благоприятного состояния окружающей среды или его восстановлению. Очевидно, что на подвергшихся деградации загрязненных территориях (например, пострадавших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС) в качестве основной стоит задача не сохранения или поддержания благоприятного состояния окружающей среды, а его восстановления. Для этого должны быть применены соответствующие правовые механизмы. Представляется, что определение содержания понятия «благоприятная окружающая среда» в экологическом праве для создания адекватного правового механизма регулирования отношений по поводу окружающей среды (природы) имеет гораздо большее значение, чем собственно содержание права человека на благоприятную окружающую среду. Что касается права человека на благоприятную окружающую среду, установления которого так долго добивались советские ученые-экологи, его может и не быть. При этом человек от отсутствия такого права может совсем не пострадать. Этот тезис подтверждается тем, что не во всех конституциях иностранных государств право на благоприятную окружающую среду установлено <9>, а в Конституции США упоминание об окружающей среде отсутствует даже. ——————————— <9> См.: Третьякова А. А. Экологические права граждан по законодательству государств — членов Европейского союза: Учеб. пособие. М., 2003.
Если государство социально ответственно и экологически ориентировано, оно может создать экологическое законодательство, предусмотрев эффективные правовые механизмы по охране окружающей среды и рациональному природопользованию, реализация которых обеспечит формально не установленное право на благоприятную окружающую среду <10>. ——————————— <10> С другой стороны, государство, социально ответственное и осознающее важность обеспечения охраны природы, само заинтересовано в предоставлении гражданам права на благоприятную окружающую среду. Установив такое право, государство может рассчитывать на то, что граждане будут стремиться его реализовывать, будут заявлять претензии другим субъектам экологического права по поводу несоблюдения права на благоприятную окружающую среду и тем самым будут помогать ему в осуществлении экологической функции, присущей каждому современному государству.
Законодательство о благоприятной окружающей среде
На федеральном уровне понятие «благоприятная окружающая среда», помимо Конституции РФ, упоминается только в нескольких федеральных законах. Но что исключительно важно, законодатель оперирует этим понятием в двух значениях: применительно к субъективному праву человека и к определению целей и критериев деятельности государства и других субъектов экологического права по охране окружающей среды. Причем в большем количестве правовых норм понятие «благоприятная окружающая среда» используется применительно к праву человека. К примеру, преамбула Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» <11> определяет, что этот Федеральный закон направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду. Статьей 16 Федерального закона от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» <12> установлено право граждан на безопасные условия проживания, труда и благоприятную окружающую среду. В ст. 13 Федерального закона N 7-ФЗ предусматривается система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду, в ст. 3 этого же Федерального закона соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду провозглашается в качестве основного принципа охраны окружающей среды. ——————————— <11> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556. <12> СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105.
Совершенно в ином правовом смысле понятие «благоприятная окружающая среда» упоминалось в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» <13>. Так, согласно ст. 28 нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий устанавливались на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятную для жизни окружающую природную среду, и использовались в качестве меры, критерия, уровня деятельности по нормированию. ——————————— <13> Ведомости РФ. 1992. N 10. Ст. 457.
Ряд норм с аналогичной правовой нагрузкой, т. е. в качестве критерия, цели, уровня, масштаба деятельности по охране окружающей среды, содержит Федеральный закон N 7-ФЗ, в том числе: а) преамбулу, устанавливающую, что закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды; б) п. 6 ст. 2, определяющий, что отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством; в) ст. 3, устанавливающую в качестве основных принципов охраны окружающей среды научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды, а также охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; г) ст. 19, в соответствии с которой нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды; д) ст. 44, согласно которой при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности человека. В природоресурсном законодательстве исследуемое понятие даже не упоминается, хотя очевидно, что благоприятная окружающая среда обеспечивается также посредством охраны и рационального использования земель, водных объектов, недр и других природных ресурсов.
«Родственник» благоприятной окружающей среды
Наряду с понятием «благоприятная окружающая среда» в российском законодательстве используется родственное понятие. В статье 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <14> понятие «благоприятная среда обитания» раскрывается как совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющей условия жизнедеятельности человека, понятие «благоприятные условия жизнедеятельности человека» — как состояние среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности для восстановления нарушенных функций организма человека. Согласно статье 8 Федерального закона N 52-ФЗ <15>, граждане имеют право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека. ——————————— <14> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650. <15> Там же.
Таким образом, понятие «благоприятная среда обитания» более широкое по содержанию, чем понятие «благоприятная окружающая среда» <16>. Основными критериями благоприятной среды обитания являются отсутствие биологических (вирусных, бактериальных, паразитарных и иных), химических, физических (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения), социальных (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и иных факторов вредного воздействия среды обитания на человека, которые оказывают или могут оказывать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений (наличие безвредных условий жизнедеятельности), и наличие возможности для восстановления нарушенных функций организма человека. В соответствующей части санитарное законодательство с помощью характерных для него средств участвует в обеспечении благоприятной окружающей среды. ——————————— <16> Ранее в ст. 7 Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 г. устанавливалось право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069; Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ оперирует понятием благоприятных условий жизнедеятельности (ст. 39). Отказ от понятия «благоприятная среда жизнедеятельности» в Градостроительном кодексе РФ считаю обоснованным. Его содержание совпадает с содержанием благоприятной среды обитания, используемым санитарным законодательством.
Благоприятное качество или благоприятное состояние окружающей среды?
В контексте исследования понятия «благоприятная окружающая среда» в эколого-правовом теоретическом и практическом аспектах принципиальным является вопрос, вытекающий из следующих суждений: 1. «Объектом права на благоприятную окружающую среду является ее КАЧЕСТВО, характеризуемое как благоприятное» (выделено мной. — М. Б.) <17>. ——————————— <17> Васильева М. И. Экологические права граждан // Основы теории: Учеб. пособие. Тверь, 1999. С. 19.
2. «Благоприятная окружающая среда — важная цель и задача деятельности человека, общества государства. Людям необходима именно такая, здоровая, благоприятная для жизни человека, общества среда… Речь идет о КАЧЕСТВЕ природной среды. Она может быть НЕКАЧЕСТВЕННОЙ, т. е. неблагоприятной, и задача законодательства экологического заключается в содействии обеспечению повышения ее КАЧЕСТВА, чтобы она была благоприятной для жизни человека, общества» (выделено мной. — М. Б.) <18>. ——————————— <18> Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. проф. С. А. Боголюбова. М., 2000. С. 13.
В соответствии с Федеральным законом N 7-ФЗ благоприятная окружающая среда — это окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. При характеристике благоприятной окружающей среды наряду с понятием «качество» может быть использовано другое понятие — состояние. Что правильнее: «благоприятное качество» или «благоприятное состояние» окружающей среды? В принципе и то и другое понятие уместно употребить. Но, учитывая, что содержание этих понятий все-таки разное, следует решить, какое из них применительно к праву на благоприятную окружающую среду употреблять корректнее? Понятие «состояние» более широкое по содержанию. Оно включает как качественные аспекты, характеристики оцениваемого объекта, так и количественные. Особенно это относится к такому сложному объекту, как окружающая среда (природа). Представляется, что при оценке окружающей среды в целом, как в приведенных выше высказываниях, а не отдельных ее сторон, уместно говорить именно о состоянии <19>. ——————————— <19> О. С. Колбасов назвал один из параграфов в монографии «Права человека на благоприятное состояние окружающей природной среды и их конституционное закрепление», хотя в тексте этой монографии он писал о «надлежащем качестве окружающей человека природной среды» (с. 83), о «качественном состоянии, которое гарантирует продолжение жизни на Земле и благополучие человечества» (с. 89). См.: Колбасов О. С. Экология: политика — право. М., 1976. С. 78 — 91.
О субъекте благоприятной окружающей среды
При исследовании вопроса о критериях благоприятной окружающей среды прежде всего важно определить: для кого благоприятна окружающая среда? Вопрос можно поставить по-другому: какая формулировка предпочтительнее в контексте современного экологического права: каждый имеет право на «безопасную для жизни и здоровья окружающую среду» или «благоприятную окружающую среду»? Вопросы совсем не второстепенные, о чем свидетельствуют выше ссылки на позиции авторитетных ученых. Еще раз вернемся к одному из них: «ЛЮДЯМ необходима именно такая, здоровая, благоприятная для жизни человека, общества среда… задача законодательства экологического заключается в содействии обеспечению повышения ее качества, ЧТОБЫ ОНА БЫЛА БЛАГОПРИЯТНОЙ ДЛЯ ЖИЗНИ ЧЕЛОВЕКА, ОБЩЕСТВА» (выделено мной. — М. Б.) <20>. ——————————— <20> Юридический энциклопедический словарь / Под ред. проф. С. А. Боголюбова. М., 2000. С. 13. При принятии Федерального закона «Об охране окружающей среды» в разных чтениях менялись формулировки статей и понятий, используемых в нем. В том числе принимались разные определения понятия «благоприятная окружающая среда». В этой связи М. И. Васильева пишет: «Некоторые утраченные понятия выглядят более содержательными по сравнению с действующими. Например, принятым оказалось такое определение: «Благоприятная окружающая среда — окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов». А в первом варианте было: «Благоприятная окружающая природная среда — состояние окружающей природной среды, которое не оказывает негативного воздействия на здоровье и жизнедеятельность человека, животных, растений и других живых организмов». Вполне очевидно, что ближе к истине было первоначальное понятие, поскольку благоприятность среды и в юридическом, и в экологическом, да и просто в лексическом смысле тесно и неразрывно связана с человеком, его жизнью и здоровьем. Исключение из действующего определения какого-либо упоминания о человеке как главном субъекте, заинтересованном в благоприятности среды, трудно объяснимо». См.: Васильева М. И. Новое в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Комментарий. М., 2002. С. 10.
Данная позиция отражает суть антропоцентристского подхода к охране природы. Такой подход заключается в том, что охрана природы должна осуществляться для поддержания или создания благоприятных экологических условий жизни человека. Видный российский ученый-эколог Н. Ф. Реймерс писал, что без сохранения целостности биоты Земли, экологического баланса на ней при изменении планетарных условий жизни, превышающих генетические возможности человека к адаптации, трудно ожидать, что люди как вид могли существовать. Несохранение природы Земли означает гибель для человечества <21>. Сторонники другого подхода — биоцентрического — исходят из необходимости сохранения живой природы в целом. В настоящее время этот подход на глобальном уровне узаконен Конвенцией о биологическом разнообразии. ——————————— <21> Реймерс Н. Ф. Экология // Теория, законы, правила, принципы и гипотезы. М., 1994. С. 11.
А. С. Шестерюк в своей диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук обосновал положение о том, что наряду с генетической программой существует экологическая программа, поскольку человек, общество — это экосистема со всеми присущими ей свойствами, вписанная в целостную общую систему «природа-человек-общество», где все части равноправны. Любое нарушение какой-либо из частей взаимосвязи и взаимодействия, баланса равновесия ведет к деградации не только одной из них, но и каждой последующей и всей экосистемы в целом <22>. ——————————— <22> Шестерюк А. С. Экологическое право: проблемы методологии: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2000. С. 18.
Единство принципов саморазвития и самоорганизации и их применение в эколого-правовом аспекте позволило А. С. Шестерюку сформулировать понятие «право природы», понимаемое как подчинение человеческого существования монополии природной обусловленности и на этой основе в дальнейшем прийти к согласию с природой, разрешив противоречия с ней <23>. ——————————— <23> Там же. С. 8.
Итак, в контексте современного экологического права наиболее предпочтительна формулировка «право каждого на благоприятную окружающую среду» <24>. И не потому, что это понятие установлено Конституцией РФ. Даже без проведения анализа очевидно, что понятие «благоприятная окружающая среда» по содержанию гораздо шире понятия «безопасная для жизни и здоровья окружающая среда». И, соответственно, для экологического права является более целесообразным, так как позволяет с помощью данной категории достичь больше целей, если не все возможные. ——————————— <24> Для обозначения фундаментального экологического права человека, каким является право на благоприятную окружающую среду, используются различные термины, в частности право на благоприятную (decent, enabling), здоровую (flourishing, healthy), чистую, незагрязненную (clean, free from contamination), экологически сбалансированную (ecologically balanced (sound)), удовлетворительную (satisfactory, adequate), безопасную (secure), устойчивую (sustainable) и т. п. окружающую среду. Статья 50 Конституции Украины установила право своих граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду. А в Конституции Испании (ст. 45) — это право наслаждаться окружающей средой, подходящей для развития личности (the right to injoy the environment suited to personal development); Конституция Португалии (ст. 66) — это право на здоровую и экологически сбалансированную окружающую человека среду (the right to a healthy and ecologically balanced human environment). См.: Третьякова А. А. Экологические права граждан по законодательству государств — членов Европейского союза: Учеб. пособие. М., 2003. С. 18.
Об экологических потребностях человека
К определению содержания понятия «благоприятная окружающая среда» прямое отношение имеют потребности человека, удовлетворяемые в процессе взаимодействия человека и природы <25>. С долей условности можно сказать, что благоприятной окружающей средой является та, котора я вполне удовлетворяет всесторонние потребности человека. Но этого мало. ——————————— <25> Можно в равной мере говорить о потребностях человека в природе и о функциях природы по удовлетворению соответствующих потребностей человека. Правда, в названном смысле потребности и функции не вполне соотносятся между собой. Точнее сказать, функции природы по отношению к человеку корреспондируют его потребностям. Но у человека как социального (сознательного) существа имеются потребности более высокого порядка.
Как писал академик Д. С. Лихачев: «Мы говорим «человек и природа», «отношение человека к природе», т. е. мы разделяем человека и природу. С моей точки зрения, это глубоко ошибочно. Человек не противостоит природе, он сам неотделимая часть природы… ЧЕЛОВЕК НЕ ТОЛЬКО НРАВСТВЕННО ОТВЕЧАЕТ ЗА ВСЕХ ЖИВЫХ И ВСЕ МЕРТВОЕ… НО МОРАЛЬНО ОБЯЗАН ЗА НИХ ГОВОРИТЬ, ЗАЩИЩАТЬ ИХ ПРАВА, ИНТЕРЕСЫ… (выделено мной. — М. Б.). Человек — часть природы, и отсутствие в природе духовного человека, представляющего как бы «самосознание Вселенной», лишает смысла существование не только человека, но все сущее, все Мироздание…» <26>. ——————————— <26> Сенсация. 2006. N 7. С. 9.
Характер потребностей человека в природе менялся по мере изменения, развития самого человека — экологические (физиологические), экономические, эстетические, рекреационные, научные, культурные потребности. Содержание экологических (физиологических) потребностей определяется, в частности, тем, что с учетом взаимосвязи и взаимообусловленности явлений и процессов в природе обеспечивается экологическое равновесие, включая экологический оптимум для человека. Отдельные элементы природы выступают в качестве непосредственного источника удовлетворения естественных физиологических потребностей человека — дыхания, утоления жажды, приема пищи. О значении данной функции природы для человека свидетельствует то, что человек может прожить без воздуха несколько минут, без воды несколько дней, без пищи около двух месяцев. Состояние природных ресурсов, прежде всего растительного мира, атмосферы, вод, определяют состояние климата, от которого также зависит физическое состояние человека. В загрязненной окружающей среде страдают, деградируют, погибают и человек, и дикое животное, и растение. Природа на протяжении почти всей истории человека удовлетворяет его разнообразные экономические потребности. После экологической функции экономическая функция природы — наиболее существенная. Ее сущность предопределена тем, что природные ресурсы, которыми пользуется человек, имеют экономические свойства, экономический потенциал. Если экологическая функция является вечной по отношению к человеку, то экономическая появилась, когда человек начал создавать первые орудия труда, строить себе жилье, шить одежду. Природные богатства служат источником удовлетворения, все возрастающих по мере развития человека его материальных потребностей. Эстетическая, рекреационная, научная, культурная функции природы появились гораздо позже экономической функции, на достаточно высокой стадии развития человеческого общества. В процессе общения с природой человек удовлетворяет свои духовные и информационные потребности. Не случайно поэты, писатели, художники, музыканты воспевали природу, вдохновляясь ее красотами. Эстетическая функция природы тесно связана с рекреационной. Природа служит для человека источником физического и нравственного здоровья. Природа Земли, формировавшаяся в течение миллиардов лет, — богатейший источник разнообразных знаний о процессах и законах эволюции Земли и ее экологических систем, о механизме функционирования природы, о причинах появления человека на Земле, его развитии и его будущем, если не удастся резко ограничить разрушительную по отношению к природе деятельность. В целях установления корректных отношений с природой человек заинтересован во всей этой информации, которая может быть получена только посредством организации и проведения научных исследований, и на основе результатов этих исследований использована для создания механизмов, в том числе правовых, регулирования отношения человека к природе. Вопрос о характере потребностей человека в природе лежит не только в основе права каждого на благоприятную окружающую среду, но и в основе эколого-правового механизма. Об этом речь пойдет ниже. Смысл уточнения содержания понятия «благоприятная окружающая среда» и использования этой категории в экологическом праве в контексте экологических потребностей человека представляется чрезвычайно важным во временном аспекте. Интерес человека, с одной стороны, задача законодательства — с другой, заключаются в том, чтобы окружающая среда сохранялась благоприятной всегда. Долг настоящего поколения — поддержать, восстановить, сохранить благоприятную окружающую среду для будущих поколений.
Критерии благоприятной окружающей среды
Для решения задачи достижения через исследуемую категорию целей экологического права, обеспечения удовлетворения потребностей человека и остальной природы важно наиболее адекватно определить содержание понятия «благоприятная окружающая среда». Его содержание может быть выявлено, в частности, через юридически значимые критерии, признаки, показатели. Подчеркнем, что научного и иного материала по этому вопросу немного. Главный дефект легального определения понятия «благоприятная окружающая среда», данного в Федеральном законе N 7-ФЗ, видится в том, что указанный Федеральный закон не содержит юридических критериев благоприятного состояния среды, которые могли бы прояснить правовые аспекты обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Понятие «устойчивое функционирование естественных экологических систем и природных объектов» привнесено в Федеральный закон N 7-ФЗ без какого-либо пояснения из естественных наук. Представляется, что для субъектов экологического права, в том числе для государственных чиновников, это определение понятия «благоприятная окружающая среда» не станет прикладным. По поводу данного легального определения М. И. Васильева обоснованно пишет: «Определение не только узко, но и не технично… должно было включить в себя… нормативную сторону» <27>. «На наш взгляд, придание новым головным законом юридического значения именно и исключительно признаку устойчивости было недостаточно обоснованным как по причине игнорирования других, не менее существенных критериев благоприятности среды, так и по причине «неустойчивости» самой категории устойчивости» <28>. ——————————— <27> Васильева М. И. О применении в праве экологических критериев благоприятности окружающей среды // Государство и право. 2002. N 11. С. 87. <28> Там же.
В отличие от легального определения исследуемого понятия доктринальные положения по этому вопросу более развиты и функциональны. Начало было положено Ю. С. Шемшученко, и ему принадлежит разделяемое специалистами и достаточно обоснованное научное суждение о содержании понятия «благоприятная окружающая среда», ранее упоминаемого в настоящей статье. «Благоприятная окружающая среда характеризуется не только признаками здоровой (незагрязненной), но и ресурсоемкой, экологически устойчивой, эстетически богатой и разнообразной среды обитания человека» <29>. ——————————— <29> Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989. С. 22. Позднее Ю. С. Шемшученко изменил свою позицию по названию этого права: «В конституциях некоторых других стран — членов СНГ, в том числе и Российской Федерации, говорится о праве человека на БЛАГОПРИЯТНУЮ окружающую среду. По нашему мнению, термин «БЕЗОПАСНАЯ окружающая среда» является более точным и определенным. Для нее установлены специальные критерии (предельно допустимые концентрации вредных веществ в почве, атмосферном воздухе и воде, предельно допустимые выбросы и др.). Что же касается критериев для благоприятной окружающей среды, то они более размыты. Поэтому в проекте Экологического кодекса Украины используется понятие БЕЗОПАСНОЙ зоны для здоровья человека» (выделено нами. — Ю. Ш.). См.: Шемшученко Ю. С. Теоретические проблемы совершенствования экологического законодательства в Украине // Сборник материалов Международной научно-практической конференции: Современные проблемы экологического права, политики и образования. Ижевск, 2006. С. 105.
За прошедшее время в российской науке экологического права были сделаны попытки подкорректировать данное научное суждение Ю. С. Шемшученко или развить его. В частности, на его основе был предложен вариант определения: «Окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям и нормативам, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства» <30>. ——————————— <30> Бринчук М. М. Комментарий к статье 42 // Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 233; Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): Учеб. М., 1998. С. 143.
В предложенном мною варианте имеется ряд отличий от позиции Ю. С. Шемшученко: а) благоприятная окружающая среда — окружающая среда, которая соответствует требованиям законодательства; б) вместо признака разнообразной среды предложено понятие видового разнообразия в соответствии с законодательством; в) устранена двусмысленность, касающаяся понятия «среда обитания». Как говорилось выше, среда обитания человека — сфера действия санитарного законодательства. В современном российском законодательстве «окружающая среда» и «среда обитания» — категории, во-первых, по содержанию не совпадающие, во-вторых, используемые разными отраслями законодательства; г) устранена антропоцентристская направленность позиции Ю. С. Шемшученко относительно благоприятной окружающей среды как здоровой (незагрязненной), ресурсоемкой, экологически устойчивой, эстетически богатой и разнообразной среде обитания человека. Серьезную попытку развить в науке экологического права критерии благоприятной окружающей среды предпринимала в ряде работ М. И. Васильева <31>. По ее мнению, право на здоровую окружающую среду — это ядро права на благоприятную окружающую среду, его необходимая и постоянная, наиболее защищенная законом и наиболее успешно реализуемая в практике право защиты часть. Право на здоровую окружающую среду — это имеющаяся в наличии, конкретная, принадлежащая субъекту, непрерывно реализующаяся, закрепленная в законе, гарантируемая и охраняемая государством возможность потреблять и использовать безопасные для здоровья естественные (природные) блага, а также требовать от государства, всех других граждан и юридических лиц выполнения их обязанностей по охране здоровья населения при осуществлении природопользования и иной экологически значимой деятельности и в случае нарушения этих положений прибегнуть к государственной или общественной защите (самозащите). Универсальный критерий качества природной среды — это уровень здоровья населения. Объектом права на здоровую окружающую среду является такая природная среда, состояние всех компонентов которой соответствует установленным санитарно-гигиеническим нормативам, а их соотношение между собой создает экологическое равновесие. Приведенное определение вполне соответствует и сегодняшним реалиям. Таким образом, нет почвы для спора о терминах типа: имеют ли граждане право на здоровую либо на благоприятную окружающую среду <32>. ——————————— <31> См.: Васильева М. И. Экологические права граждан. Основы теории: Учеб. пособие. Тверь, 1999. С. 20 — 21; Васильева М. И., Захаров В. М. Оценка здоровья среды: юридические перспективы // На пути к устойчивому развитию России. Бюллетень Центра экологической политики России. 1999. N 6(10). С. 27 — 30; Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования. Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 52 — 53, 101 — 104 и др. <32> Васильева М. И. Экологические права граждан. Основы теории: Учеб. пособие. Тверь, 1999. С. 20.
Позже, в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук, позиция М. И. Васильевой о критериях благоприятности окружающей среды получила развитие: «Рассмотрение права граждан на благоприятную окружающую среду как явления, существующего на пересечении юриспруденции и экологии, к которому применимы гуманитарные и экологические подходы одновременно, дает возможность уточнить и дополнить критерии его объекта. Показателем (признаком) благоприятности окружающей среды, способным предотвратить отчужденность юридически значимых интересов, облеченных в форму субъективного права, от экологических интересов человека и в то же время имеющим перспективы практического применения, предлагается считать здоровье среды (живой природы), понимаемое как такое ее состояние (качество), которое необходимо для обеспечения здоровья человека и других видов живых существ. Нарушение здоровья среды, поддающееся оценке естественнонаучными методами, может служить аргументом в практике защите права на благоприятную окружающую среду» <33>. ——————————— <33> Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 8.
Хотя М. И. Васильева и предупредила категорически об отсутствии «почвы для спора о терминах типа: имеют ли граждане право на здоровую либо на благоприятную окружающую среду», представляется, что почва для дальнейшего исследования, к сожалению, остается. Во-первых, очевидно, что по содержанию понятия «здоровая среда» и «благоприятная среда» не совпадают. Понятие «здоровая среда» содержит лишь один критерий благоприятной среды, предложенный Ю. С. Шемшученко, — чистая (незагрязненная) среда. Содержит ли в условиях России понятие «здоровая среда», к примеру, такой важнейший критерий благоприятной окружающей среды, как ресурсоемкость? Очевидно, нет. По поводу предложения считать показателем (признаком) благоприятной окружающей среды здоровье среды (живой природы) тоже встает серьезный вопрос. Чем отличается здоровье среды (живой природы) как показатель (признак) благоприятной окружающей среды от чистой (незагрязненной) среды как одного из критериев благоприятной среды? Или, по-другому, что нового вносит в науку экологического права данное предложение с учетом уже имеющегося в теории права критерия о чистой (незагрязненной) среде? Сознаюсь, прогресса не вижу. Разница в том, что оно выражено другими словами. Таким образом, на сегодняшний день наиболее полным определением понятие «благоприятная окружающая среда» в науке экологического права является следующее определение: окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям и нормативам, касающимся чистоты (незагрязненности) <34>, ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства. ——————————— <34> Только этот признак благоприятности окружающей среды выделял О. С. Колбасов: «Потребность дышать чистым доброкачественным воздухом, безопасным для здоровья, которая ранее удовлетворялась неограниченно и не нуждалась в какой-либо правовой защите, сегодня уже нуждается в правовом оформлении и в правовых гарантиях». См.: Колбасов О. С. Экология: политика — право. М., 1976. С. 79.
Но все ли признаки благоприятной среды (природы) вошли в данное определение? Сомнения появляются в связи с особо охраняемыми природными территориями, а точнее, с целями, ради которых они, особенно государственные природные заповедники и памятники природы, организуются. К особо охраняемым природным территориям, очевидно, имеют отношение критерии (признаки), касающиеся сохранения видового разнообразия и эстетического богатства. Однако достаточно ли этих критериев для решения практической задачи сохранения уникальных экологических систем (природных комплексов) или отдельных объектов природы? Это качество особо охраняемых природных территорий отражается и в законодательстве, и в науке. Согласно преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» <35> он регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных… природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда. ——————————— <35> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
Данному признаку особо охраняемых природных территорий уделяется достойное внимание в науке экологического права. Как подчеркивает А. А. Транин, «Сохранение в естественном состоянии типичных или УНИКАЛЬНЫХ для данной ландшафтной зоны территорий (природных комплексов), со всей совокупностью их компонентов, изучения в них естественного течения природных процессов и явлений и разработки научных основ охраны природы (для заповедников) ЯВЛЯЕТСЯ ОДНОЙ И ОСНОВНЫХ ЦЕЛЕЙ ОБРАЗОВАНИЯ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ» (выделено мной. — М. Б.) <36>. ——————————— <36> Транин А. А. Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы. М., 1991. С. 17.
От уничтожения уникального природного объекта видовое разнообразие и эстетическое богатство в широком смысле могут не пострадать. Уникальные природные образования, к примеру государственные природные заповедники, в основном не являются объектом эстетического любования, они скрыты от эстетов. Критерий сохранения уникальных достопримечательных образцов природы является, несомненно, существенным, но пока не нашел отражения в доктринальном определении понятия «благоприятная окружающая среда». Существенным элементом благоприятного состояния окружающей среды является сохранение (наличие) естественных экосистем. По мнению специалистов, «показательно…, что не только люди, далекие от науки, но и многие специалисты-экологи не осознали до сих пор, что же составляет центральный пункт глобальных изменений окружающей среды, происшедших за историческое время, и в особенности за последние 50 — 100 лет, в результате природоразрушительного развития экономики и безудержного демографического риска. Это не загрязненность среды обитания, от которой страдает большинство населения планеты. И не потепление климата, чью связь с парниковым эффектом некоторые исследователи все еще подвергают сомнению. Главный экологический итог хозяйственной деятельности человека — РАЗРУШЕНИЕ ПРИРОДНЫХ ЭКОСИСТЕМ на огромных территориях суши, а также в акваториях полузамкнутых морей и прибрежной океанической зоны» (выделено мной. — М. Б.) <37>. ——————————— <37> Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. Размышления // Зеленый мир. 2006. N 19 — 20. С. 23.
Именно резкое ослабление средоформирующей и стабилизирующей функций биоты на больших территориях угрожает биосфере наиболее катастрофическими последствиями. И только опора на природные силы, на естественный потенциал живой биоты способна, может быть, предотвратить наихудший вариант дальнейшего развития — демографический коллапс, обвальное падение численности населения, эрозию основ современной цивилизации и т. д. <38>. ——————————— <38> Там же.
М. И. Васильева обратила внимание на следующее важное обстоятельство: «…не может считаться благоприятной среда, показатели которой отвечают установленным нормативам, но проживание в которой сопряжено с высокой степенью экологического и техногенного риска, определяемого по другим методикам, отличным от тех, по которым считают нормативы и стандарты» <39>. ——————————— <39> Васильева М. И. О применении в праве экологических критериев благоприятности окружающей среды // Государство и право. 2002. N 11. С. 90.
Этот аспект целесообразно развить. Нормативы и стандарты можно считать и по правильным методикам, но методиками трудно охватить все жизненные ситуации. В экологическом праве существует немало пробелов, не учитываются рисковые ситуации, предопределяющие благоприятность окружающей среды. Например, город Нефтегорск в Сахалинской области, полностью разрушенный в результате землетрясения в мае 1995 г., был заложен тогда, когда отсутствовали не только методики, но и нормы закона, регулирующие требования по размещению населенных пунктов в сейсмических районах <40>. ——————————— <40> В настоящее время на основе Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Устойчивое развитие территорий определяется указанным Кодексом как обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
На основе проведенного исследования предлагается оценивать окружающую среду как благоприятную, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов природы, сохранения естественных экологических систем, использования природы с учетом допустимого экологического и техногенного риска.
Критерии благоприятной окружающей среды и эколого-правовой механизм
С учетом места и значения категории благоприятной окружающей среды в экологическом праве перечисленные критерии (показатели, признаки) благоприятной окружающей среды должны учитываться адекватно и отражаться в законодательстве. Анализ экологического законодательства показывает, что учет и отражение этих категорий в экологических требованиях осуществляются в разной степени детально. Для последовательного и наиболее эффективного учета и отражения каждого критерия (показателя) благоприятной окружающей среды в практической деятельности задействуется ряд правовых средств (мер, инструментов и требований), предусмотренных экологическим законодательством. В совокупности эти правовые средства (меры, инструменты и требования), обеспечивающие поддержание благоприятной окружающей среды либо ее восстановление, образуют эколого-правовой механизм или, иначе говоря, правовой механизм охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов. В целом такой механизм создается всей системой экологического законодательства. К основным элементам механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий относятся экологическое нормирование, эколого-техническая регламентация, стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, планирование, лицензирование, сертификация, аудит, плата за природопользование, страхование, правовые средства информационного обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды (мониторинг окружающей среды, ведение государственных кадастров природных объектов, статистический учет, экологический паспорт предприятия, отчетность), контроль, ответственность и другие. Каждый из названных инструментов занимает свое особое место в механизме экологического права, выполняет определенные функции. Только при обеспечении последовательного использования каждого из этих инструментов правовой механизм призван обеспечить охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Отсутствие в механизме какого-либо звена (элемента) либо его недостаточное правовое регулирование влияет на эффективность функционирования всего механизма, снижает возможности экологического права, с одной стороны, его субъектов — с другой, практически обеспечивать охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Именно создания законодателем комплексного и эффективного механизма природопользования и охраны окружающей среды требует ст. 18 Конституции РФ для обеспечения соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду, т. е. обеспечения удовлетворения всесторонних потребностей человека при его взаимодействии с природой <41>. Одновременно содержание такого механизма имеет более широкие цель и задачу — сохранение (поддержание) благоприятного состояния окружающей среды и ее восстановление. ——————————— <41> Удовлетворение потребностей человека здесь толкуется в широком смысле, который вкладывал в эту категорию академик Д. С. Лихачев.
