(Ергашев Е. Р.) («Исполнительное право», 2006, N 3)
ПРИНЦИПЫ ИНСТИТУТА НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
Е. Р. ЕРГАШЕВ
Ергашев Е. Р., заведующий кафедрой правоохранительных органов и прокурорского надзора УрГЮА, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры, кандидат юридических наук.
Надзор за исполнением законов представляет собой важнейший институт прокурорского надзорно-охранительного права. До принятия действующего Закона «О прокуратуре РФ» данное направление надзорной деятельности именовалось общим надзором. В специальной юридической литературе, как правило, термин «общий надзор» не аргументируется, но использование данного наименования обосновывается традиционностью данного вида прокурорского надзора. Отдельные высшие должностные лица органов прокуратуры называли данный вид прокурорского надзора общим универсальным надзором <1>. ——————————— <1> Скуратов Ю. И. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой // РЮ. 1999. N 3. С. 13.
Правовые предписания данного института определяют важнейшее направление деятельности органов прокуратуры, связанное с обеспечением законности в сфере государственного управления, местного самоуправления, законодательной деятельностью субъектов Российской Федерации, органами управления и негосударственными структурами. Это дает возможность реализовать широкий комплекс задач, стоящих перед органами российской прокуратуры, таких как обеспечение верховенства Конституции РФ и действующих на ее территории законов, укрепления и единства законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, государства и общества. Надзор за исполнением законов представляет собой одну из эффективных форм государственного контроля в обеспечении законности. Он не подвержен ни ведомственному, ни местному влиянию, исходит непосредственно из общегосударственных задач и охватывает наиболее широкую область правовой действительности, связанную с практикой исполнения законов. Следует также отметить, что надзор за исполнением законов как одно из важнейших направлений деятельности прокуратуры оказывает большое влияние и на общее состояние законности, имеет большой профилактический потенциал, поскольку является средством раннего предупреждения преступности. Необходимо заметить, что проверочную деятельность по исполнению законов могут осуществлять и иные государственные органы — контролирующие. Деятельность данных органов в теории принято называть контролем. В связи с этим может возникнуть обоснованный вопрос о соотношении контроля и надзора как дефиниций и как формы проверочной деятельности по исполнению законов. Как справедливо замечает М. С. Шалумов, решение данного вопроса имеет принципиальное значение не только и не столько в теории, сколько для практической реализации прокурорских функций <2>. Тщательно проанализировав различные точки зрения по данному аспекту, Н. В. Мельников выводит ряд основных положений, различающих исследуемые дефиниции. К их числу он относит положение о том, что контролирующие органы, как правило, входят в систему органов исполнительной ветви власти; внешний характер осуществления надзора (контроль может быть и внутренним); в отличие от контроля надзор осуществляется без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность; правом привлечения к административной ответственности наделены лишь контролирующие органы и т. п. <3>. ——————————— <2> Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. N 1. С. 79, 80. <3> Мельников Н. В. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры России. Монография. М.: ТПО «Книготорг», 2000. С. 77 — 79.
Надзор за исполнением законов как самостоятельный институт прокурорского надзорно-охранительного права имеет свою специфику, отличается от иных правовых институтов и имеет свои правовые принципы. Следует отметить, что все принципы прокурорского надзорно-охранительного права являются нормативными, имеют правовой, общеобязательный характер. Функциональный характер принципов прокурорского надзорно-охранительного права рассматривается в неразрывной связи с их институциональностью. Надзору за исполнением законов как институту прокурорского надзорно-охранительного права присущи четыре принципиальных правовых положения: невмешательства в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и недопустимости подмены органами прокуратуры иных государственных органов; обоснованности проведения проверок; широты охвата поднадзорных субъектов; опосредованного характера реализации властных полномочий по устранению нарушений закона. Принцип недопустимости вмешательства в административно-хозяйственную деятельность субъектов и подмены государственных органов. В соответствии с требованиями данного принципа прокурор не вмешивается в административно-хозяйственную деятельность субъектов и не подменяет государственные органы. В главе первой, посвященной надзору за исполнением законов, определяется лишь предмет надзора, полномочия прокурора и перечисляются акты прокурорского реагирования, применяемые органами прокуратуры в данном направлении деятельности. Однако потребности дальнейшего совершенствования прокурорско-правового регулирования настойчиво требуют выявления реального содержания названного принципа и установления особенностей его реализации в российской законотворческой практике. Прежде чем перейти к анализу содержания исследуемого принципа, представляется необходимым более подробно остановиться на понятии института надзора за исполнением законов (общего надзора), т. е. правовых нормах, регулирующих осуществление прокуратурой своей деятельности в данном направлении. Глава 1 Закона «О прокуратуре РФ» определяет предмет надзора и полномочия прокурора. Необходимо отметить, что здесь предмет надзора весьма широк. В процессе осуществления надзора за исполнением законов органы прокуратуры обеспечивают соблюдение законности в различных сферах общественных отношений. Надзор касается почти всего действующего законодательства, за исключением уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства. Довольно обширны и полномочия прокурора в данном виде надзорной деятельности. Законодательство наделяет прокурора широкими полномочиями в сфере выявления правонарушений. В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ» это и беспрепятственное посещение территорий и помещений органов, и доступ к необходимой документации, сведениям, требование выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок, ревизий, вызов должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов и т. д. Что же касается прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, то необходимо отметить, что законодатель ограничивает его определенными рамками. Полномочия прокурора по реагированию на выявленные правонарушения имеют свою специфику. Эти полномочия прямо перечислены в конкретных нормах, ст. ст. 23, 24, 25, 25.1, 27 и 28 Закона о прокуратуре, причем каждая норма Закона регламентирует конкретное средство — акт прокурорского реагирования. Их всего четыре. Это протест прокурора, представление, постановление прокурора и предостережение о недопустимости нарушения законности. Акты прокурорского реагирования есть специфические установленные законом правовые средства, применяемые указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий. Акты прокурорского реагирования имеют свою специфику, которая заключается в том, что прокуроры обладают строго очерченной законом, определенной, ограниченной властью по отношению к поднадзорным, а тем более неподнадзорным субъектам. Данное обстоятельство определяет характер требования прокурора, изложенного в акте. Эти требования обязательны лишь для рассмотрения, но необязательны для исполнения. Обязанностью лица, которому был адресован акт прокурорского реагирования, является также направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта. В силу чего основным свойством любого акта прокурорского реагирования является его убедительность. Данный институт прокурорского надзорно-охранительного права, нормы которого регламентируют содержание и порядок общенадзорного направления прокуратуры, определяет сущность, характер и пределы этой деятельности. Единственной целью данной деятельности органов прокуратуры является обеспечение соблюдения законности всеми поднадзорными субъектами. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры выявляют нарушения действующего законодательства и принимают исчерпывающие меры к их устранению и недопущению в будущем. Прокурор обязан следить за строгим и неукоснительным исполнением законов всеми поднадзорными субъектами. Вопросы административно-хозяйственной деятельности могут быть предметом прокурорского надзора только в аспекте соблюдения действующего законодательства. Именно в этом проявляется его специфика. Прокуратура представляет собой государственный орган, основной функцией которого является функция осуществления прокурорского надзора. Решение административно-хозяйственных вопросов и вопросов, входящих в компетенцию иных государственных органов, прокуратуре несвойственно и недопустимо. Приведенное положение является основополагающим, руководящим началом, поскольку оказывает существенное влияние на осуществление прокурорского надзора за исполнением законов, концентрируя усилия прокурорских органов на данном направлении деятельности. Указанный принцип содержит в себе двуединое требование. Одно (прокурор не подменяет государственные органы) прямо предусмотрено правовой нормой — ч. 2 ст. 21 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации. Второе (о невмешательстве органов прокуратуры в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов) действующий Федеральный закон «О прокуратуре РФ» не закрепляет в конкретной новелле. Может возникнуть вопрос: не являются ли исследуемые начала разными принципами данного института? Представляется, что нет. Поскольку как вмешательство в административно хозяйственную деятельность субъектов, так и подмена прокуратурой иных государственных органов — понятия, тесно связанные между собой. С одной стороны, органы прокуратуры РФ выполняют функции, строго регламентированные законом. Основной функцией в соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» является осуществление надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокурорский надзор призван выявлять и устранять нарушения законности. Органы прокуратуры вступают в отношение с поднадзорными субъектами только в случаях, связанных с несоблюдением законности. Прокуратура не компетентна вмешиваться в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, если эта деятельность осуществляется с соблюдением действующего законодательства <4>. ——————————— <4> Мельников Н. В. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры России. Монография. М.: ТПО «Книготорг», 2000. С. 77 — 79.
С другой стороны, функции, цели и задачи органов прокуратуры весьма специфичны и отличны от иных государственных органов. Деятельность прокуратуры не ограничивается осуществлением надзора за исполнением законов, а носит многофункциональный характер <5>. Борьба с преступностью и иными нарушениями закона, профилактика преступлений и правонарушений представляет сферу прокурорской деятельности. В связи с этим прокуратура не может подменять иные государственные органы, выполнять их функции, решать их задачи, использовать способы и методы, присущие указанным органам. Поскольку тесная связь приведенных начал очевидна, следовательно, они представляют собой единый принцип. ——————————— <5> Шалумов М. С. Функции прокуратуры // Государство и право. 1995. N 6; Система функций органов прокуратуры Российской Федерации и ее отражение в организации работы прокуратуры субъекта Федерации // Актуальные проблемы прокурорского надзора. Вып. 5. М., 2001; Прокуратура в современном Российском государстве. С. 52 — 58; и др.
Данный принцип характеризует сущность «общенадзорной» деятельности прокуратуры, ее особенности и отличие от деятельности иных государственных органов, осуществляющих контрольные функции. Применение этого принципа доказано многолетней практикой органов прокуратуры России, что дает основание для включения его в отдельную новеллу Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Требования данного принципа порождают ряд положений, обусловливающих правовые средства прокурорской деятельности, основания проведения проверок, характер средств прокурорского реагирования и даже виды этих средств. Так, в 70 — 80-е гг. прошлого столетия одним из средств прокурорского реагирования советской прокуратуры являлись предписания прокурора, которые нередко носили административно-хозяйственный характер. В этих требованиях прокурорами нередко ставились не правовые, а хозяйственные вопросы, исполнение которых для адресата было обязательным. Дело доходило до видов посевов на колхозных земельных площадях. Практика показала, что подобные средства несвойственны органам прокуратуры. Включение в действующее законодательство о прокуратуре положений исследуемого принципа сделает невозможным возникновение подобных казусов. Принцип обоснованности проведения проверок исполнения законов — это такое основополагающее начало, в силу которого органы прокуратуры проводят проверки исполнения законов лишь на основании поступивших сведений о фактах нарушения законов, требующих вмешательства прокуратуры. Данный принцип характерен лишь для института надзора за исполнением законов. Его сущность обусловлена проводившимися в обществе реформами, изменением общественных отношений, признанием прав и свобод человека и гражданина основной ценностью, ограничением публичной власти. Указанные позитивные изменения в обществе отразились на компетенции органов прокуратуры и привели к ограничению инициативности прокурорского надзора за исполнением законов. Содержание самого принципа регламентировано действующим законодательством. Пункт 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прямо указывает на то, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Как справедливо отмечает В. Н. Галузо, осуществление прокурором полномочий по исполнению законов предполагает наличие повода, оснований и условий. Поводом следует считать факт поступления материалов в прокуратуру. Основаниями являются сведения о фактах нарушения законов. Однако в качестве оснований рассматриваются не все сведения о фактах нарушения закона, а лишь те, которые требуют принятия мер прокурором, что является условием осуществления прокурором своих полномочий по исполнению законов <6>. Указанное ограничение касается только надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (гл. 2 и 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), то есть общего надзора, в других отраслях никаких ограничений для проявления прокурором инициативы нет <7>. Однако действие указанного отправного начала не означает, что органы прокуратуры должны пассивно ждать поступившей информации о допущенных либо планирующихся правонарушениях. Подобное поведение любого прокурорского работника недопустимо и является, по существу, нарушением должностных обязанностей. Прокурорский надзор должен быть эффективным и результативным. Его эффективность возможна лишь при условии, что прокурор активно выявляет правонарушения в тех органах и организациях, где, по имеющимся в органах прокуратуры сведениям, допускаются нарушения закона. Совершенно неприемлемо осуществлять деятельность прокуратуры, основываясь лишь на случайно поступивших сведениях. Прокуроры обязаны проявлять инициативу в собирании данных о правонарушениях. В каждой прокуратуре необходимо наладить систематическое поступление сведений о состоянии законности на поднадзорных объектах, в различных учреждениях, организациях, коммерческих структурах и т. д. Прокурорский надзор за исполнением законов не должен быть пассивным. Но активность прокурорского надзора за исполнением законов ограничена определенными рамками. Регламентированные законом средства выявления правонарушения органы прокуратуры могут использовать лишь в случае, если в органы прокуратуры поступила информация о фактах нарушения законов, требующих принятия прокурором соответствующих мер. Это могут быть письменные и устные обращения граждан, сообщения в средствах массовой информации, пресса, радио, телевидение, сведения, черпаемые из аналитических данных, например обобщения состояния законности в регионе, статистические данные о преступлениях и правонарушениях и т. д. ——————————— <6> Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. О. А. Галустьяна. М.: Закон и право, 2004. С. 118. <7> Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 68.
Данный принцип имеет большое практическое значение. Его требования непосредственно влияют на осуществление прокурорского надзора за исполнением законов. Приведенное основное руководящее начало обусловливает целый ряд присущих органам прокуратуры положений, каждое из которых должно быть закреплено в конкретной правовой норме действующего законодательства о прокуратуре, а не только в ведомственных актах. Например, перечень обращений, которые подлежат проверке, необходимые реквизиты данных обращений, факты, дающие основания для вмешательства органов прокуратуры, поднадзорность органам прокуратуры проверяемого субъекта, вид и характер правонарушения и т. д. Принцип определяет основания для проведения проверок органами прокуратуры. Данными основаниями являются сведения о нарушении законов. Однако не любые сведения о нарушении законов являются основаниями для проверки органов прокуратуры, а лишь те, которые требуют вмешательства органов прокуратуры и принятия прокурором соответствующих мер. Например, поступление в прокуратуру сведений о совершении должностным лицом одного дисциплинарного проступка, регламентированного законодательством о труде, вряд ли является основанием для проведения прокуратурой проверки. Но если в органы прокуратуры поступают сведения о систематическом нарушении законодательства о труде на поднадзорном предприятии, организации, в коммерческой структуре, то это будет прямым основанием для проведения прокурорской проверки. Может возникнуть вопрос: будет ли являться законным основанием проведение проверки исполнения законов по заданию вышестоящего прокурора? Поскольку органы прокуратуры являются единой централизованной системой, в которой действует принцип единоначалия, то, вне всяких сомнений, задание вышестоящего прокурора является обязательным для нижестоящего. Его неисполнение повлечет за собой негативные для исполнителя последствия вплоть до привлечения к дисциплинарной ответственности. Нижестоящий прокурор обязан в полном объеме и в установленный срок выполнить задание, поручение вышестоящего прокурора. Вопрос обоснованности проверки — это не его вопрос, а вышестоящего прокурора, направившего задание (поручение). Но в любом случае, проводит ли проверку исполнения законом прокурор по своей инициативе, либо инициатива принадлежит вышестоящему прокурору, данные проверки проводятся лишь на основании поступивших сведений о фактах нарушения законов, требующих вмешательства. Отсутствие указанных в законе оснований делает недопустимым совершение прокурором проверочных действий. Подводя итог, необходимо отметить, что положения исследуемого принципа с учетом его значения требуют своего закрепления в отдельной статье соответствующей главы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», исключив ее из ст. 21, а также отражение его положений в других правовых нормах, регламентирующих основания проведения органами прокуратуры проверок исполнения законов. Принцип широты охвата поднадзорных субъектов. В соответствии с ним органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за исполнением законов всеми поднадзорными субъектами независимо от их количества. Приведенное положение — основное руководящее начало, поскольку является основополагающим, фундаментальным для двух важнейших институтов прокурорского надзорно-охранительного права. Вне всяких сомнений, и по другим надзорным направлениям прокурорской деятельности органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за всеми поднадзорными субъектами. Но широта охвата поднадзорных субъектов по этим направлениям не имеет принципиального значения в связи с ограниченным количеством поднадзорных субъектов. Исследуемое начало является основополагающим именно при осуществлении надзора за исполнением законов, поскольку именно этими направлениями деятельности прокуратуры охватывается огромное количество поднадзорных субъектов, и именно в данной сфере допускается подавляющее количество правонарушений. В теории, а ранее и на практике надзор за исполнением законов министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами государственной власти, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, регламентированный ст. ст. 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», именовался общим надзором. Данное наименование отражало главное свойство этого института прокурорского надзорно-охранительного права — широту круга поднадзорных субъектов. В отличие от других институтов общий надзор охватывает наиболее широкую область правовой действительности, связанной с практикой исполнения законов <8>, и не имеет узкой специализации. Этот надзор касается практически всего действующего законодательства и подавляющего количества поднадзорных субъектов. Исключение составляют лишь уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и исправительное законодательство. Наименование «общий надзор» характеризует лишь его границы, но не содержание. Это не поверхностный, наблюдательный надзор. Его суть и значение — в его глубинности. Осуществляя общенадзорную деятельность, прокуроры вскрывают нарушения законности, устанавливают виновных лиц, что является эффективным способом борьбы с правонарушениями. Очень часто общий надзор является первой стадией борьбы с правонарушениями. В ходе проведения общенадзорной проверки прокуроры нередко вскрывают не только нарушения законности, но и преступления. ——————————— <8> Скуратов Ю. И. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой. 1999. N 3. С. 13.
Надзор за исполнением законов (общий надзор) должен осуществляться за всеми поднадзорными субъектами, поскольку исполнение действующего законодательства обязательно для всех. Поскольку данное положение является присущим и существенным для данного направления деятельности прокуратуры, поскольку отражает его качественную особенность, поэтому широта охвата поднадзорных субъектов является важнейшим принципом института прокурорского надзорно-охранительного права. Суть его заключается в том, что органы прокуратуры призваны выявлять правонарушения, допущенные любым поднадзорным субъектом, независимо от количества субъектов. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства органы прокуратуры должны стремиться охватить надзорной деятельностью все поднадзорные субъекты. Это требование закона, в соответствии с которым любое нарушение закона, от кого бы оно ни исходило, должно быть пресечено. Органы прокуратуры должны стремиться выявить и привлечь к установленной законом ответственности всех без исключения лиц, допустивших нарушение закона, а также принять меры к устранению правонарушений, допущенных данными лицами, и их последствий. Кроме того, органы прокуратуры обязаны принять исчерпывающие меры к профилактике выявленных правонарушений и недопущению их в будущем. Широта охвата поднадзорных субъектов есть принципиальное положение, которое пронизывает всю деятельность органов прокуратуры, связанную с осуществлением прокурорского надзора. Нельзя осуществлять прокурорский надзор выборочно, то есть выявлять нарушения законности лишь у определенного вида поднадзорных субъектов. Подобная позиция органов прокуратуры недопустима, поскольку является нарушением закона. Как показывает практика, действие данного принципа органов прокуратуры реализуется в двух направлениях. Во-первых, это собирание аналитических данных, количественных характеристик о поднадзорных субъектах. Имеются в виду данные, характеризующие количество организаций, учреждений, предприятий и т. д., расположенных на поднадзорной территории, наличие у них структурных подразделений, численность работников и т. д. Во-вторых, это охват всех поднадзорных субъектов прокурорским надзором. Органы прокуратуры организуют деятельность по собиранию информации о соблюдении законности на всех поднадзорных субъектах и реализуют данную информацию в ходе проведения прокурорских проверок. Таким образом, прокуратурой на практике используется принцип широкого охвата поднадзорных субъектов, как в ходе выявления правонарушений, так и в ходе реагирования на выявленные правонарушения. Нельзя недооценивать действие указанного принципа, поскольку применение его является краеугольным камнем соблюдения законности. Необходимо отметить, что в литературе уже делались попытки обосновать исследуемый принцип, только в более широком понимании. Например, отдельные исследователи приводили такой принцип, как принятие прокурором мер по выявлению и своевременному устранению любых правонарушений, от кого бы они ни исходили, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности <9>. Указанное положение приводилось в качестве принципа организации и деятельности прокуратуры. Как представляется, оно не совсем верно, поскольку принцип есть отражение какой-либо особенности отрасли, института права либо определенного вида деятельности государственного органа. Приведенное положение, по существу, отражает все содержание прокурорского надзора и поэтому не может быть принципом. ——————————— <9> Рябцев В. П. Прокурорский надзор / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: Норма, 2004. С. 202.
В связи с исследованием настоящего принципа необходимо остановиться на понятиях прокурорского надзора и иного государственного надзора (контроля). В обыденном понимании значение слов «надзор» и «контроль» идентичны. Под этим понимается наблюдение либо постоянное наблюдение с целью присмотра, проверки за чем-либо или кем-либо, за соблюдением каких-либо правил, положений <10>. В юридической литературе подобными терминами обозначаются не только понятия, разграничивающиеся между собой, но и явления, правовые институты, функции государства. Проблему соотношения прокурорского надзора и контроля достаточно полно в свое время исследовали Л. А. Николаева, С. Г. Новиков и М. Ю. Рагинский <11>, которые разграничили государственный контроль и прокурорский надзор по строго определенным критериям — характеру полномочий соответствующих органов контроля и надзора, положению, занимаемому каждым из указанных органов в системе органов государства <12>. Согласно позиции Л. А. Новиковой основной задачей прокуратуры является точное и неуклонное исполнение законов, деятельность поднадзорных органов оценивается прокуратурой лишь с точки зрения исполнения законности. Органы же госконтроля (в настоящее время это правительство, министерства, агентства и т. д.) для устранения выявленных нарушений и наказания виновных лиц наделены административными полномочиями. Прокуроры таких полномочий, как известно, не имеют. Таким образом, отличие органов прокуратуры от иных органов государств состоит: во-первых, в том, что прокуратура не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций; во-вторых, не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью деятельности которых она осуществляет надзор; в-третьих, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов оценке с точки зрения практической целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы данными субъектами не допускались нарушения закона. ——————————— <10> Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора Л., 1990. С. 54. <11> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2003. С. 292, 379. <12> Николаева Л. А. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля. Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1975; Новиков С. Г., Рагинский М. Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата // Правоведение. 1974. N 3.
Критерием разграничения прокурорского надзора и контроля является сравнительный анализ функций. Для прокуратуры надзор за исполнением законов — основная функция. Органы контроля многочисленны, но все они входят в структуру исполнительной власти как самостоятельные ведомства, для которых контроль не основная и не единственная функция. Прокурорский надзор распространяется на все органы исполнительной власти, законодательные органы, представительные и исполнительные органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации. Кроме того, полномочия прокуратуры по выявлению нарушений законов распространяются на акты судебной власти по административным, уголовным и в определенных случаях гражданским делам. Контроль исполнительной власти распространяется в основном на коммерческие и некоммерческие организации и граждан. В сферу государственного контроля (надзора) не входят органы суда и прокуратуры, законодательной власти, представительные органы местного самоуправления. Имеются также различия в объекте и пределах прокурорского надзора и государственного контроля (надзора). Так, объектом государственного контроля является оперативная деятельность подконтрольных субъектов по фактическому исполнению законов, подзаконных актов, инструкций, нормативов, стандартов и т. д., а также качественный и количественный характер этой деятельности, в то время как объектом прокурорского надзора является только исполнение законов поднадзорными субъектами. Принцип опосредованного характера реализации властных полномочий по устранению нарушений закона. В соответствии с данным принципом прокуроры не наделены властными полномочиями для самостоятельного устранения выявленных нарушений законов, а должны направлять предусмотренные законом средства прокурорского реагирования, содержащие требования об устранении выявленных нарушений, органам или должностным лицам, имеющим полномочия для их устранения. Как известно, принципы права есть основные исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора. Они выражают закономерности права, его природу и социальное назначение и представляют собой наиболее общие правила поведения, которые прямо сформированы в законе либо вытекают из его смысла. Необходимо отметить, что правовые принципы как регуляторы общественных отношений могут быть не только разрешительными. Они могут также носить ограничивающий характер. Именно к запретным или ограничительным принципам общего надзора как института прокурорского надзорно-охранительного права относится принцип опосредованного характера властных полномочий прокуратуры. Понятие данного принципа и его сущность вытекают из специфики властных полномочий органов прокуратуры, при осуществлении надзора за исполнением законов, четко регламентированных действующим законодательством о прокуратуре РФ. Так, ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ» содержит исчерпывающий перечень полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов. Исходя из правовых предписаний данной статьи, прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещение поднадзорных субъектов, требовать от руководителей и иных должностных лиц предоставления необходимых документов, материалов, статистических данных, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов и т. д. Таким образом, Закон достаточно широко и четко регламентирует характерные для органов прокуратуры средства и возможности для выявления правонарушений, предоставляя прокурору большие полномочия. Но средства прокурорского реагирования на выявленные правонарушения существенно ограничены тем же Законом. В случае выявления большинства правонарушений органы прокуратуры не вправе самостоятельно устранять выявленное правонарушение, а могут лишь отреагировать на правонарушение с помощью специальных предусмотренных законом правовых средств. В арсенале прокуратуры имеются строго определенные специфические, свойственные лишь прокуратуре средства прокурорского реагирования. Это акты прокурорского реагирования, предусмотренные ст. ст. 23 — 25 <13> Закона. К ним относятся протест прокурора, представление прокурора, постановление прокурора и предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона. Характерной и общей чертой всех вышеуказанных актов прокурорского реагирования является то, что любой из них обязателен для рассмотрения, но не обязателен для исполнения. ——————————— <13> Там же. С. 164.
В соответствии с действующим законодательством о прокуратуре протест, представление и постановление прокурора должны быть обязательно рассмотрены органом или должностным лицом, которому они были адресованы, в установленный законом срок. О результатах рассмотрения указанных актов прокурорского реагирования и принятых мерах прокурору сообщается в письменной форме. За неисполнение изложенных в актах требований должностное лицо, которому они были направлены, может быть привлечено к установленной законом ответственности. Однако следует отметить, что действующее законодательство обязывает субъекта, получившего акт прокурорского реагирования, лишь к обязательному рассмотрению данного акта и направлению прокурору письменного сообщения о результатах рассмотрения. Требования прокурора, изложенные в акте прокурорского реагирования, касающиеся выявленных прокурором нарушений закона, не являются для органа или должностного лица обязательными к исполнению. Следовательно, любой акт прокурорского реагирования обязателен для рассмотрения, но не обязателен для исполнения. Эта особенность, характерная для общенадзорных актов прокурорского реагирования, порождает их специфику, сущность которой в том, что любой акт прокурорского реагирования должен быть убедительным. Следовательно, основным способом воздействия актов прокурорского реагирования, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законов, является метод убеждения. Убедительность — характерный признак общенадзорного акта прокурорского реагирования. Он достигается при помощи юридического и фактического аргументирования. Мысли, идеи прокурора должны быть неопровержимы для адресата. Необходимо отметить и еще одно характерное свойство актов прокурорского реагирования, являющееся последствием принципа ограниченности прокурорской власти при осуществлении прокуратурой надзора за исполнением законов. В случае неисполнения субъектом законных требований прокурора, изложенных в актах прокурорского реагирования, прокурор должен обратиться в суд с заявлением об удовлетворении его требований и привлечении субъекта, отказавшегося удовлетворить законные требования прокурора, к предусмотренной законом ответственности. Аналогичная ситуация предусмотрена законодателем и в случае неисполнения законных требований прокурора, изложенных в предостережении. Должностное лицо, не исполнившее законные требования прокурора, изложенные в предостережении, также может быть привлечено к ответственности в установленном законом (судебном) порядке. Следует особенно отметить, что об опосредованности властных полномочий прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов в законодательстве не содержится ни одной нормы. Но, несмотря на это, по существу, властные полномочия прокурора существенно ограничены положениями исследуемого принципа, что отражается на целом ряде правовых норм, регламентирующих деятельность прокуратуры по реагированию на выявленные правонарушения. Все нормы, регулирующие средства прокурорского реагирования (ст. ст. 23, 24, 25, 25.1), характерные для данного вида прокурорского надзора, пронизаны требованием данного принципа. Таким образом, можно сделать однозначный вывод о том, что действующее законодательство, регламентируя в конкретных правовых предписаниях деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов (общего надзора), ограничивает ее полномочия в сфере реагирования на выявленные правонарушения, применяя в качестве основного руководящего начала положение об ограниченности прокурорской власти. Данное принципиальное положение, характеризующее сущность и специфику прокурорского надзора за исполнением законов, неприемлемо для других направлений деятельности органов прокуратуры. Например, прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, характерен тем, что законодатель наделяет прокуроров императивными, властными полномочиями. Здесь требования прокурора обязательны для исполнения. А такому направлению деятельности прокуратуры, как участие прокурора в рассмотрении судами дел, вообще несвойственны властные полномочия, поскольку прокурор не осуществляет надзор за деятельностью судебных органов. Подводя итог, следует отметить, что принцип опосредованного характера реализации властных полномочий по устранению нарушений закона присущ в основном надзору за исполнением законов как институту прокурорского надзорно-охранительного права. Данный принцип прямо не содержится в конкретной правовой норме, но вытекает из общего понимания законодательства, регламентирующего деятельность органов прокуратуры. Как представляется, более верным было бы включение требований данного начала в отдельную правовую норму.
