(Терехин А. М.) («Право в Вооруженных Силах», 2012, N 2)
О НЕКОТОРЫХ ПРАВОВЫХ АСПЕКТАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ДЕНЕЖНОМ ДОВОЛЬСТВИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ИМ ОТДЕЛЬНЫХ ВЫПЛАТ»
А. М. ТЕРЕХИН
Терехин А. М., кандидат юридических наук, подполковник запаса.
В статье рассмотрены некоторые аспекты нового Закона о денежном довольствии.
Ключевые слова: военнослужащий, денежное довольствие, новый закон.
Some aspects of the Federal Law «On the payroll of the troops and providing them with separate payments» A. M. Teryokhin
The article discusses some aspects of the new Law on the payroll of the.
Key words: soldier pay, the new law.
7 ноября 2011 г. Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев провел совещание с участием Министра обороны Анатолия Сердюкова, начальника Генерального штаба Николая Макарова и командующих войсками военных округов, в ходе которого глава государства сообщил о подписании закона об увеличении денежного довольствия военнослужащих и пенсий военным пенсионерам с 1 января 2012 г. <1>. ——————————— <1> Совещание с руководством Вооруженных Сил. URL: http://президент. рф/новости/13390 (дата обращения — 13.11.2011).
В частности, Президент Российской Федерации сказал, что «с 1 января 2012 года денежное довольствие военнослужащих в соответствии с этим законом повышается в среднем в 2,5 — 3 раза, размер пенсий военных пенсионеров — в 1,5 раза или даже в 1,7 раза. При этом в рамках одной воинской должности денежное довольствие может быть значительным образом увеличено в зависимости от профессиональной подготовленности военнослужащего, его добросовестности, а также сложности и важности решаемых им задач. Таким образом, у военнослужащих появляется очень серьезный стимул качественно исполнять свои должностные обязанности и совершенствовать профессиональную подготовку» <2>. ——————————— <2> Там же.
Кроме того, Президент Российской Федерации поблагодарил всех, кто работал над указанным законопроектом, имея в виду и руководство Министерства обороны Российской Федерации, а также отметил, что эта работа потребовала от них мобилизации интеллектуальных ресурсов, определенных навыков, настойчивости. В справке Государственно-правового управления Администрации Президента Российской Федерации к Федеральному закону «О денежном довольствии военнослужащих…» отмечается, что этим Законом предусматривается формирование новой системы денежного довольствия военнослужащих, которая позволит обеспечить соответствие статуса военнослужащих уровню оплаты их воинского труда. В связи с принятием вышеназванного Федерального закона и изданием в последующем (до 1 января 2012 г.) соответствующих нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, предусматривающих существенное повышение окладов по воинским званиям, окладов по воинским должностям и совершенствование стимулирующих выплат, размер денежного довольствия военнослужащих будет повышен в среднем в 2,5 — 3 раза, а размер пенсий лицам, проходившим военную службу, — в 1,5 — 1,7 раза. Содержащиеся в Федеральном законе «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» (далее — Закон о денежном довольствии) нормы существенно повышают действие стимулирующих выплат денежного довольствия военнослужащих, что, в свою очередь, позволит обеспечить добросовестное и качественное исполнение военнослужащими обязанностей военной службы, совершенствование ими своей профессиональной подготовки. Так, предусматривается возможность значительного увеличения размеров денежного довольствия в рамках одной воинской должности в зависимости от профессионального мастерства военнослужащего, его добросовестности при исполнении обязанностей военной службы, сложности и важности решаемых задач и других условий, способствующих качественному исполнению служебных обязанностей. Законом о денежном довольствии также устанавливаются структура и порядок формирования фонда денежного довольствия военнослужащих. Это позволит более четко и обоснованно формировать фонды денежного довольствия военнослужащих соответствующих федеральных органов исполнительной власти <3>. ——————————— <3> Подписан Федеральный закон о денежном довольствии военнослужащих. URL: http://президент. рф/документы/13394 (дата обращения — 13.11.2011).
После прочитанного хотелось бы поздравить всех военнослужащих, которым удалось «вписаться» в новый облик Вооруженных Сил Российской Федерации, и «военных пенсионеров» с долгожданным событием, с тем, что их ратный труд теперь будет оплачиваться достойно. Однако изучение текста Закона о денежном довольствии вызвало некоторое недоумение, а порой разочарование. Почему? Давайте разберемся <4>. ——————————— <4> В статье будут рассмотрены только некоторые аспекты Закона о денежном довольствии.
Первое. Часть 2 ст. 2 Закона о денежном довольствии устанавливает, что денежное довольствие военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, состоит из месячного оклада в соответствии с присвоенным воинским званием (далее — оклад по воинскому званию) и месячного оклада в соответствии с занимаемой воинской должностью (далее — оклад по воинской должности), которые составляют оклад месячного денежного содержания военнослужащего (далее — оклад денежного содержания), и из ежемесячных и иных дополнительных выплат (далее — дополнительные выплаты). Сравним данную норму с нормой, содержавшейся до 1 января 2012 г. в п. 1 ст. 12 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащего» (далее — Закон о статусе военнослужащих), которая устанавливала, что денежное довольствие военнослужащих состоит из месячного оклада в соответствии с занимаемой воинской должностью (далее — оклад по воинской должности) и месячного оклада в соответствии с присвоенным воинским званием (далее — оклад по воинскому званию), которые составляют оклад месячного денежного содержания военнослужащих (далее — оклад денежного содержания), месячных и иных дополнительных выплат (далее — дополнительные выплаты). Сравнительный анализ показывает, что это абсолютно тождественные нормы. Поэтому вызывает явное недоумение положение, содержащееся в справке Государственно-правового управления Администрации Президента Российской Федерации, о том, что Законом о денежном довольствии предусматривается формирование новой системы денежного довольствия военнослужащих. Система <5> (денежное довольствие) как состояла, так и состоит из трех неизменных элементов: оклада по воинскому званию, оклада по воинской должности и ежемесячных и иных дополнительных выплат. ——————————— <5> Система (от др.-греч. — целое, составленное из частей; соединение) — совокупность закономерно связанных друг с другом элементов и отношений между ними, представляющая собой определенное целостное образование, единство (Захаренко Е. Н., Комарова Л. Н., Нечаева И. В. Новый словарь иностранных слов: 25000 слов и словосочетаний. М., 2008. С. 834).
Где же новая система денежного довольствия военнослужащих? Законом о денежном довольствии введение новой системы денежного довольствия не предусматривается. Второе. Частями 4, 5, 7 ст. 2 Закона о денежном довольствии предусмотрено следующее: 1) единые размеры окладов по воинским званиям устанавливаются Правительством Российской Федерации; 2) размеры окладов по типовым воинским должностям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению руководителей федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба; 3) размеры окладов по нетиповым воинским должностям военнослужащих устанавливаются руководителями федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, применительно к размерам окладов по типовым воинским должностям. Таким образом, Законом о денежном довольствии не предусмотрено установление конкретных размеров окладов по воинским званиям, окладов по типовым и нетиповым воинским должностям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. Установление размеров окладов названным Законом предоставлено Правительству Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Поэтому вызывает недоумение утверждение Президента Российской Федерации о том, что в соответствии с Законом о денежном довольствии с 1 января 2012 г. денежное довольствие военнослужащих повышается в среднем в 2,5 — 3 раза. Кроме того, в названном Законе нет никакой правовой «привязки» размеров окладов по воинским званиям, окладов по типовым и нетиповым воинским должностям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, к чему бы то ни было. Все отдано на усмотрение Правительства Российской Федерации. Утверждать, что с 1 января 2012 г. денежное довольствие военнослужащих в соответствии с Законом о денежном довольствии повысится в среднем в 2,5 — 3 раза, можно было бы только в том случае, если бы размеры окладов по воинским званиям, окладов по типовым воинским должностям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, были законодательно «привязаны» к окладу определенного должностного лица. Как, например, это сделано в прокуратуре, в судах Российской Федерации. Так, в соответствии с п. 1 ст. 44 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) должностные оклады прокурорским работникам устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации в процентном отношении к должностному окладу первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, который составляет 80% должностного оклада Председателя Верховного Суда Российской Федерации. Должностные оклады прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации в процентном отношении к должностному окладу первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации установлены в приложении N 1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июля 2005 г. N 467 «Об установлении должностных окладов прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации». Еще более гарантированно установлены размеры должностных окладов у судей. Так, в соответствии с п. 1 ст. 19 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» размеры должностных окладов судей устанавливаются в соответствии с их должностью в процентном отношении к определяемому федеральным законом должностному окладу Председателя Верховного Суда Российской Федерации и Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и не могут быть менее 50% их оклада. Должностной оклад судьи не может быть менее 80% должностного оклада председателя соответствующего суда. Почему законодатель не пошел по данному пути и не ограничил усмотрение Правительства Российской Федерации? Что это значит для военнослужащих и «военных пенсионеров»? А это значит, что денежное довольствие военнослужащих поставлено опять в зависимость от мнения Министерства финансов Российской Федерации. И даже если с 1 января 2012 г. и будут повышены размеры окладов по воинским званиям и окладов по типовым воинским должностям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, то Закон о денежном довольствии не гарантирует значительного их повышения с 1 января 2012 г., а также изменения их в будущем соответственно экономической и социальной ситуации в стране. Однако Закон о статусе военнослужащих, в отличие от Закона о денежном довольствии, содержал до 1 января 2012 г. хоть и слабую, но все же гарантию равновесия денежного довольствия военнослужащих и государственных гражданских служащих. Так, в соответствии с п. 2 ст. 12 Закона о статусе военнослужащих размеры окладов по типовым воинским должностям и окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, устанавливались не ниже размеров должностных окладов и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд соответствующих категорий государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Не вдаваясь в выяснение обстоятельств, соблюдалась ли данная норма закона, все-таки необходимо отметить, что указанная норма позволяла при повышении (индексации) размеров денежного содержания федеральных государственных служащих одновременно в той же пропорции повышать (индексировать) размеры денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. Что с 1 января 2012 г. помешает установить размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих выше, чем окладов по воинским должностям и окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту? Ничего. Третье. В соответствии с ч. 9 ст. 2 Закона о денежном довольствии размеры окладов по воинским должностям и окладов по воинским званиям ежегодно увеличиваются (индексируются) с учетом уровня инфляции (потребительских цен) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания военнослужащих принимается Правительством Российской Федерации. Данной нормой вроде бы закреплена гарантия ежегодного повышения денежного довольствия военнослужащих в зависимости от уровня инфляции (потребительских цен). Однако увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания военнослужащих ставится в зависимость от федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. А само решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания военнослужащих ставится в зависимость от Правительства Российской Федерации (читай «Министерства финансов Российской Федерации»). Что это значит? Это значит, что если Правительство Российской Федерации решит, что на очередное ежегодное повышение денежного довольствия военнослужащих в зависимости от уровня инфляции (потребительских цен) нет средств, то такого повышения не будет, и закон не станет правовым препятствием для таких действий. Судите сами. В соответствии с ч. 11 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе) размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации. Анализ показывает, что данная норма практически идентична вышеуказанной норме Закона о денежном довольствии. Однако при наличии данной нормы размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы не повышались уже три года. Почему? Все очень просто. Федеральным законом от 17 декабря 2009 г. N 313-ФЗ «О приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» (в редакции от 29 декабря 2010 г.) и Федеральным законом от 13 декабря 2010 г. N 358-ФЗ «О внесении изменения в статью 31 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» приостановлено действие ч. 11 ст. 50 Закона о государственной гражданской службе. Что помешает Правительству Российской Федерации в определенный момент в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете приостановить действие ч. 9 ст. 2 Закона о денежном довольствии? По крайней мере, Закон о денежном довольствии запрета на такие действия не содержит. Четвертое. В соответствии с ч. 13 ст. 2 Закона о денежном довольствии ежемесячная надбавка за выслугу лет к окладу денежного содержания устанавливается в следующих размерах: — 10% — при выслуге от 2 до 5 лет; — 15% — при выслуге от 5 до 10 лет; — 20% — при выслуге от 10 до 15 лет; — 25% — при выслуге от 15 до 20 лет; — 30% — при выслуге от 20 до 25 лет; — 40% — при выслуге 25 лет и более. Однако Закон о статусе военнослужащих, в отличие от Закона о денежном довольствии, в п. 6 ст. 13 устанавливал процентную надбавку за выслугу лет к окладам денежного содержания в следующих размерах при выслуге: — от полугода до 1 года — 5%; — от 1 до 2 лет — 10%; — от 2 до 5 лет — 25%; — от 5 до 10 лет — 40%; — от 10 до 15 лет — 45%; — от 15 до 20 лет — 50%; — от 20 до 22 лет — 55%; — от 22 до 25 лет — 65%; — 25 лет и более — 70%. На наш взгляд, налицо явное уменьшение материальных гарантий военнослужащих и ущемление их прав. Данное обстоятельство можно было бы оправдать, если бы в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон о системе государственной службы), закрепляющей единство правовых и организационных основ государственной службы, устанавливались единые размеры ежемесячной надбавки за выслугу лет к окладу денежного содержания для всех федеральных государственных служащих на всех видах государственной службы. Однако это не так. Так, в соответствии с п. 5 ст. 50 Закона о государственной гражданской службе ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе устанавливается в размерах при стаже гражданской службы: — от 1 года до 5 лет — 10%; — от 5 до 10 лет — 15%; — от 10 до 15 лет — 20%; — свыше 15 лет — 30%. В соответствии с п. 1 ст. 44 Закона о прокуратуре Российской Федерации <6> прокурорским работникам доплата за выслугу лет производится ежемесячно и устанавливается в процентном отношении к должностному окладу и доплате за классный чин прокурорского работника в следующих размерах: ——————————— <6> Напомним, что в соответствии с п. 1 ст. 40 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокурорские работники являются федеральными государственными служащими.
— от 2 до 5 лет — 20%; — от 5 до 10 лет — 35%; — от 10 до 15 лет — 45%; — от 15 до 20 лет — 55%; — свыше 20 лет — 70%. Нельзя оправдать единством правовых и организационных основ государственной службы, которое установлено Законом о системе государственной службы и уменьшение ежегодной материальной помощи до размера не менее одного оклада денежного содержания <7>, а также уменьшение военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, выплат единовременных пособий при увольнении с военной службы до двух окладов денежного содержания военнослужащим, общая продолжительность военной службы которых составляет менее 20 лет, и до семи окладов денежного содержания военнослужащим, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более <8>. ——————————— <7> В соответствии с п. 1 ст. 13 Закона о статусе военнослужащих, материальная помощь выплачивается в размере не менее двух окладов денежного содержания. <8> В соответствии с п. 3 ст. 23 Закона о статусе военнослужащих военнослужащим-гражданам при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями выплачивалось единовременное пособие при общей продолжительности военной службы: менее 10 лет — в размере 5 окладов денежного содержания; от 10 до 15 лет — в размере 10 окладов денежного содержания; от 15 до 20 лет — в размере 15 окладов денежного содержания; 20 лет и более — в размере 20 окладов денежного содержания. Размер и порядок выплаты указанного единовременного пособия гражданам, уволенным с военной службы по другим основаниям, определялись Правительством Российской Федерации.
Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 44 Закона о прокуратуре прокурорам, научным и педагогическим работникам выходное пособие выплачивается за полные годы выслуги в следующих размерах: — менее 10 календарных лет — 5 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин; — от 10 до 15 календарных лет — 10 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин; — от 15 до 20 календарных лет — 15 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин; — 20 календарных лет и более — 20 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин. Так в чем же была логика законодателя при установлении в Законе о денежном довольствии именно таких размеров ежемесячной надбавки за выслугу лет к окладу денежного содержания военнослужащих, а также размера материальной помощи и размеров выплат единовременных пособий при увольнении с военной службы? Думается, что логика законодателя обусловлена только одним обстоятельством: желанием Министерства финансов Российской Федерации сэкономить на денежном довольствии и дополнительных выплатах военнослужащим. Пятое. Вызывает явное недоумение положение, содержащееся в справке Государственно-правового управления Администрации Президента Российской Федерации, о том, что содержащиеся в Законе о денежном довольствии нормы существенно повышают действие стимулирующих выплат денежного довольствия военнослужащих. Одновременно с этим в справке указывается, что данным Законом предусматривается только возможность значительного увеличения размеров денежного довольствия в рамках одной воинской должности в зависимости от профессионального мастерства военнослужащего, его добросовестности при исполнении обязанностей военной службы, сложности и важности решаемых задач и других условий, способствующих качественному исполнению служебных обязанностей. Действительно, ч. ч. 18, 19, 20 ст. 2 Закона о денежном довольствии предусмотрена выплата ежемесячных надбавок в размере до 100% оклада по воинской должности за особые условия военной службы, за выполнение задач, непосредственно связанных с риском для жизни и здоровья в мирное время, за особые достижения в службе. Вместе с тем правила выплаты ежемесячных надбавок за особые условия военной службы, за выполнение задач, непосредственно связанных с риском для жизни и здоровья, в мирное время определяются Правительством Российской Федерации. Правила выплаты ежемесячной надбавки за особые достижения в службе определяются руководителем федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, — в отношении военнослужащих, проходящих военную службу по контракту соответственно в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, Генеральным прокурором Российской Федерации — в отношении военнослужащих органов военной прокуратуры, Председателем Следственного комитета Российской Федерации — в отношении военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации. Таким образом, Закон о денежном довольствии не устанавливает никаких конкретных размеров ежемесячных надбавок к должностным окладам и правил их выплаты, а предоставляет данное право Правительству Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Поэтому говорить о существенном повышении действия стимулирующих выплат денежного довольствия военнослужащих можно будет только после принятия соответствующих нормативных правовых актов Правительством Российской Федерации и руководителями федеральных органов исполнительной власти <9>. ——————————— <9> На момент сдачи статьи в номер такие акты не были опубликованы.
Шестое. Законом о денежном довольствии не предусмотрено повышение размера пенсий военных пенсионеров. Поэтому вызывает явное недоумение утверждение Президента Российской Федерации и положение, содержащееся в справке Государственно-правового управления Администрации Президента Российской Федерации, о повышении в соответствии с данным Законом размера пенсий лицам, проходившим военную службу, в 1,5 — 1,7 раза. Если же имеется в виду Федеральный закон от 8 ноября 2011 г. N 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» и Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», то ст. 2 названного Закона предусмотрено только внесение изменений в Закон от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее — Закон о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу). Эти изменения в первую очередь касаются денежного довольствия, которое учитывается при исчислении пенсии. С 1 января 2012 г. оклады по воинской должности (должностной оклад), оклад по воинскому званию и процентная надбавка за выслугу лет (стаж службы) будут учитываться в размере только 54%, в отличие от 100% до 1 января 2012 г. Снова налицо явное уменьшение социальных гарантий граждан, уволенных с военной службы с правом на пенсию, а также других категорий граждан, получающих пенсии в соответствии с Законом о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу. Думается, что логика законодателя обусловлена опять тем же обстоятельством: желанием Министерства финансов Российской Федерации сэкономить на пенсионном обеспечении вышеуказанных лиц. Вместе с тем, хотелось бы отметить и положительные стороны Закона о денежном довольствии, такие как увеличение до 100% оклада по воинской должности, выплаты ежемесячной надбавки за особые условия военной службы, введение надбавок за выполнение задач, непосредственно связанных с риском для жизни и здоровья в мирное время, за особые достижения в службе.
