(Васькова М. Г.) («Информационное право», 2009, N 4)
ЭЛЕКТРОННОЕ ГОСУДАРСТВО: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
М. Г. ВАСЬКОВА
Васькова М. Г., аспирант Алтайского государственного университета.
В статье исследована категория «электронное государство», его роль в современном государстве, раскрыты некоторые проблемы формирования электронного государства в России.
Процессы информатизации, становление информационного общества повлияли на понимание государства в традиционном смысле. Появились новые требования к его информационному состоянию и пониманию новой терминологии. Так, например, термин «электронное государство» не встречается в классических учебниках по теории государства и права, является новым и неизученным, в результате не вызывает достаточно серьезного интереса не только у юристов, но и у представителей других профессий. Между тем в связи с изменениями в законодательстве информационной составляющей меняется правовой статус субъектов внутригосударственных отношений, характер взаимоотношения различных государств. Пересмотру подвергаются полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, вопросы предоставления тех или иных государственных услуг. Такие изменения в общественной жизни предполагают практическую реализацию концепции электронного государства. В современной правовой науке при определении термина «электронное государство», появившегося в конце XX в., существует несколько подходов к его пониманию: — постиндустриальная философия взаимодействия государства и общества с использованием новейших информационных технологий <1>, а также теория организации власти населением, включающая в себя такие институты, как понятие электронного государства, его признаки, сущность, функции, основы взаимодействия общества и электронного государств, правовая основа формирования и функционирования электронного государства; ——————————— <1> См.: Что такое «электронное правительство» // Право знать: история, теория, практика. 2002. N 1 — 2 (61 — 62).
— система государственных органов, обеспечивающих реализацию государственной политики в области информатизации <2>; ——————————— <2> См.: Коротков А. В., Кристальный Б. В., Курносов И. Н. Государственная политика Российской Федерации в области развития информационного общества. М., 2007. С. 215.
— организация государственной власти, основанная на использовании информационно-коммуникационных технологий <3>; ——————————— <3> См.: Соколова О. С. Электронное государственное управление // Правовые вопросы связи. 2007. N 2. С. 17.
— юридическое лицо, использующее достижения и открытия электронного бизнеса, самостоятельный участник электронного взаимодействия <4>; ——————————— <4> См.: Данилин А. В. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от политической задачи к архитектуре электронного правительства. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 134.
— организация взаимодействия органов государственной власти и общества в целях предоставления государственных услуг и обеспечения возможности участия в осуществлении власти населения с использованием информационно-телекоммуникационных технологий <5>. ——————————— <5> См.: Солодов В. В. E-government и борьба с коррупцией // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2006. N 1. С. 51 — 53.
На наш взгляд, наиболее правильно под электронным государством понимать политико-правовую организацию общества, представляющую собой способ взаимодействия органов государственной и муниципальной власти и общества в целях предоставления государственных услуг и обеспечения возможности участия в осуществлении власти населения с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, обеспечивающую его единство и территориальную целостность, в том числе в электронном пространстве, осуществляющую посредством государственного электронного механизма управление делами общества, суверенную публичную власть, придающую праву общеобязательное значение, гарантирующую права, свободы граждан, законность и правопорядок. В теории предполагается, что в период становления электронного государства государственные органы являются представителями населения и полноправно властвуют, что сейчас характерно для России. Однако в дальнейшем государственные органы будут выполнять посреднические функции, являясь инструментом обслуживания общественных потребностей и организатором принятия обществом решений <6>. Роль электронного государства заключается в том, чтобы усовершенствовать механизм взаимодействия общества и государства в целях разрешения жизненно важных проблем, упростить процедуры предоставления государственных услуг и осуществления власти населением, снизить затраты на содержание государственного аппарата, улучшить качество принимаемых государственных решений, обеспечить принципы прозрачности и открытости при осуществлении власти, повысить правосознание населения и обеспечить осуществление власти населением посредством информационно-коммуникативных технологий, соответствовать облику современного информационного общества. Безусловно, формирование электронного государства в нашей стране — это необходимый шаг к совершенствованию власти и управления, обеспечению возможности осуществления эффективной борьбы с коррупцией и бумажной волокитой во всех государственных структурах, поддержанию позиций России на международной арене в сфере информационно-коммуникативных технологий и электронного государственного управления. В связи с этим, на наш взгляд, представляется, что построение электронного государства для России является одной из важных задач. ——————————— <6> См.: Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. С. 55 — 67.
Попытаемся проанализировать практику реализации отдельных элементов электронного государства в России с учетом действующего законодательства, посвященного вопросам его формирования и функционирования. В России отсутствует базовый закон, посвященный проблемам электронного государства, но отдельные его элементы уже закреплены в праве. Правовые основы формирования электронного государства в России составляют ряд подзаконных актов, принятых для реализации концепций, направленных на становление электронного государства. Прежде всего такие правовые акты носят программный характер, так как в целях создания какой-либо системы требуется совокупность определенных мероприятий. В условиях информатизации такие мероприятия должны быть отражены в праве. Так, 28 января 2002 г. было утверждено важное для реализации концепции электронного государства в России Постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 N 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 гг.)», которое утверждает одноименную программу <7>. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 632-р одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г., которая под электронным государством понимает новую форму «организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающую за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов» (раздел 1) и определяет приоритеты и направления формирования электронного правительства (раздел 4) <8>. Из анализа указанных актов следует, что Россия активно идет по пути становления электронного государства. ——————————— <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. С. 531. <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. С. 2372.
В законодательных актах Российской Федерации также имеется ряд норм, устанавливающих отдельные правовые основы функционирования электронного государства. Прежде всего это вопросы осуществления отдельных государственных процедур в электронной форме, внедрение информационных технологий в деятельность государственных органов. Так, в соответствии со ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами <9>. Такая фиксация правонарушения в автоматическом режиме позволит с достоверностью определить наличие либо отсутствие состава административного правонарушения, что является основанием для применения административных санкций. Также Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. разрешает налогоплательщикам представлять налоговые декларации (расчеты) вместе с документами в налоговый орган в электронном виде (ст. 80) <10>. ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1. С. 1. <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. С. 3340.
Новеллой российского законодательства является появление перечня государственных услуг (функций), осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, которые будут предоставляться с 2011 г. В Перечень государственных услуг, предоставляемых в электронной форме, входят государственная регистрация юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, регистрация автотранспортных средств, прием квалификационных экзаменов в ГИБДД, содействие занятости безработных граждан, лицензирование отдельных видов деятельности и другие <11>. Стоит отметить, что Перечень государственных услуг является ограниченным и не все государственные органы вправе осуществлять соответствующие электронные процедуры. Также необходимо учитывать, что законодательно не определены основы предоставления государственных услуг в электронном виде. Отдельные ведомства в этой связи разрабатывают собственные регламенты осуществления государственных услуг. Так, Федеральной налоговой службой Российской Федерации утвержден Порядок предоставления в электронном виде открытых и общедоступных сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц и в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей <12>. ——————————— <11> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 июня 2009 г. N 872-р «О перечне государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 26. С. 3259. <12> См.: Приказ Федеральной налоговой службы Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N ММ-7-6/148@ «Об утверждении Порядка предоставления в электронном виде открытых и общедоступных сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц и в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 27.
Важным нововведением российского законодательства является правовое определение межведомственного электронного документооборота, под которым понимается взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота — обмен электронными сообщениями (ведение служебной переписки в электронной форме) <13>. Ведение электронного документооборота является основой для формирования электронного взаимодействия между государственными органами, государством и обществом. Однако в настоящее время право осуществления межведомственного электронного документооборота принадлежит исключительно Администрации Президента Российской Федерации и Аппарату Правительства Российской Федерации по ограниченному кругу вопросов <14>, а также с 1 января 2010 г. федеральным органам исполнительной власти <15>. Несмотря на это, правовое закрепление таких возможностей электронного взаимодействия является шагом на пути к установлению основ функционирования электронного государства. ——————————— <13> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. N 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» // Российская газета. 2009. N 183. <14> См.: Там же. <15> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 октября 2009 г. N 805 «О внесении изменений в Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2009. N 194.
Также в законодательстве России появляются правовые нормы, регламентирующие функционирование государственных сайтов. В частности, в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступающем в силу с 2010 г., под официальным сайтом государственного или муниципального органа понимается «сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления» (ст. 1) <16>. До его принятия законодательно понятие сайта государственного органа закреплено не было. Вместе с тем согласно статистическим данным из 84 органов государственной власти сайты имеются у 82 органов <17>, но унифицированного подхода к их содержанию, доступу и организации работы не имеется, в связи с чем уровень их развития оставляет желать лучшего. ——————————— <16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. С. 776. <17> Правительство off-line // Компания. 2009. 21 сентября. N 34. С. 26.
В законодательстве Российской Федерации также отражаются отдельные вопросы электронного взаимодействия граждан, организаций и государственных органов при осуществлении государственной власти. Физические и юридические лица являются пользователями информацией при осуществлении поиска информации о деятельности государственных и муниципальных органов <18>. Таким образом, законодатель закрепил круг участников электронного взаимодействия при получении информации. Ограниченными являются формы взаимодействия с государственными органами: возможности пользователей в рамках электронного взаимодействия при осуществлении государственной власти ограничиваются запросами информации. В связи с чем необходимо расширить их возможности в получении государственных услуг в электронной форме. ——————————— <18> См.: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. С. 776.
Установление в законодательстве России правового регулирования отдельных элементов формирования и функционирования электронного государства заставляет всерьез задуматься о трансформации сегодняшней системы управления. Однако говорить о действительном становлении и полноценном функционировании электронного государства с элементами демократии в России довольно рано. Это связано с рядом причин. Во-первых, это связано с тем, что информационно-коммуникативные технологии недостаточно развиты, уровень информатизации государственной и общественной жизни является низким. Взаимодействие общества и государства, построение и функционирование электронного государства осуществляются на основе киберпространства. Киберпространство — это среда виртуального взаимодействия, включающая в себя «как людей всех стран, культур, языков, возрастов, профессий, так и всемирную сеть компьютеров, взаимосвязанных средствами коммуникативных инфраструктур, которые обеспечивают цифровую обработку и передачу информации» <19>. Под информатизацией понимается «всеобщий социальный процесс производства и повсеместного использования информации как общественного ресурса, обеспечивающего интенсификацию экономики, ускорение научно-технического прогресса страны, процессов демократизации и интеллектуализации общества» <20>. То есть для функционирования электронного государства необходима некая сеть электронно-вычислительных машин, взаимосвязанных между собой (например, созданная на основе Интернета). Через такую сеть граждане могут реализовывать свои права, в том числе право на осуществление власти, на объединение, право на поиск, получение, передачу, распространение информации и иные. Возможно, право участвовать в управлении делами государства станет основным и приоритетным при реализации концепции электронного государства. Это найдет свое отражение в проведении электронных голосований, опросов, выборов государственных органов, электронных собраний граждан, при разрешении вопросов местного самоуправления. Однако для организации общения через киберпространство требуется обеспечить равный доступ к нему участникам электронного взаимодействия. В России же не каждый государственный (или муниципальный) орган имеет соответствующую технику, специалистов для осуществления электронных процедур. Что говорить об обычных гражданах, не все из которых могут позволить себе покупку компьютера, в силу разных причин не владеют навыками работы с новыми технологиями. Выходом из такой ситуации могло бы быть выделение субсидий малоимущим семьям для приобретения ЭВМ, создание коллективных центров доступа к информационным ресурсам, организация бесплатных семинаров и курсов по обучению граждан работе с электронными ресурсами. Так, 10 января 2002 г. был принят Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» <21>, который до настоящего времени не имеет механизма реализации в связи с отсутствием необходимой технической базы. То есть вряд ли в ближайшее время будет обеспечено равенство участников электронного взаимодействия, а соответственно, и функционирование электронного государства. ——————————— <19> Антонос Г. А. Международные измерения права киберпространства. М., 2002. С. 174 — 175. <20> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М. М. Рассолова. М.: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, «Закон и право», 2004. С. 699. <21> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. С. 127.
Во-вторых, в России недостаточно выражена потребность населения в новых формах взаимодействия с государственными и муниципальными органами власти, новых методах осуществления власти. Основой формирования электронного государства является информационное общество — качественно новое состояние элементарных ячеек социума, отдельного государства и человечества в целом, обусловленное развитием информационных технологий, коммуникационных систем, отражающее новый уровень развития научного знания, представляющее собой новый тип организации общества, общества нового века. Народ как субъект демократии в теории электронного государства имеет специфические черты. Ученые ведут речь о возникновении «народа-избирателя» как единого субъекта демократии, а также о его качественном преобразовании — приобретении свойств диджитальной публики <22>. Диджитальная публика, по мнению С. Московичи, представляет собой рассредоточенную массу избирателей, состоящих из индивидов-избирателей, которые ведут постоянный диалог между собой. Это самоорганизованная система, способная к выработке независимых решений <23>. В. Н. Руденко утверждает, что способность такой публики к взаимодействию и самоорганизации есть переход из сообщества «управляемых» к сообществу «управляющих», которое составит альтернативу правительствам и парламентам <24>. Ответы на вопросы о том, существует ли информационное общество в России и обладает ли население России свойствами диджитальной публики, являются неоднозначными. С одной стороны, многие из нас уже не представляют свою жизнь без использования информационных технологий, электронного общения. С другой стороны, остается довольно большое количество граждан, которые не готовы к обращению с компьютером вместо реального общения с другими людьми в действительности; мало интересуются информационными достижениями и преобразованиями. Например, мало кто знает о реализации концепции электронного государства в России, однако именно нам в будущем предстоит пользоваться электронными государственными процедурами. Таким образом, вызывает большое сомнение то, что все население сегодня сможет реализовывать власть посредством сети Интернет. Менталитет российских граждан достаточно консервативен, в связи с чем какие-либо государственные преобразования должны осуществляться постепенно и целенаправленно. В связи этим представляется необходимым повышать уровень правосознания людей путем их информирования о формировании электронного государства, разъяснения их прав и свобод, новых информационных возможностей. Также необходимо ввести дополнительные требования к государственным служащим при назначении на должности, связанные с работой с информационно-коммуникативными технологиями. ——————————— <22> См.: Руденко В. Н. Указ. соч. С. 60. <23> См.: Московичи С. Век толп. М., 1998. С. 253 — 266. <24> Руденко В. Н. Указ. соч. С. 62.
Существующие на сегодняшний день правовые акты не в полной мере регламентируют все стороны построения электронного государства. В законодательстве Российской Федерации отсутствует базовый закон, устанавливающий основы функционирования электронного государства, нет понятия «государственная услуга, оказываемая в электронной форме», во многих случаях не определены условия и требований при их предоставлении. То есть орган власти, наделенный соответствующими полномочиями, согласно существующему на сегодняшний день законодательству не сможет в полном объеме осуществлять свою деятельность в электронной форме, предоставляя лишь информацию о такой деятельности и осуществляя лишь отдельные электронные процедуры. Кроме того, остается неосуществленной в полной мере идея электронного взаимодействия между населением, организациями и государственными органами при осуществлении власти, ограниченным является перечень форм взаимодействия участников электронного взаимодействия, не отражены вопросы осуществления власти населением в электронной форме и другие. Вышеуказанные проблемы нуждаются в правовом регулировании. В Конституцию Российской Федерации и иные нормативные правовые акты необходимо ввести статьи о придании Российскому государству статуса электронного; установить возможность осуществления государственной власти в электронной форме, с использованием информационно-коммуникативных технологий, в частности предусмотреть организацию электронных собраний; закрепить положения о функционировании сайтов государственных органов в сети, а также о возможности граждан участвовать в осуществлении власти посредством использования информационно-коммуникативных технологий, закрепить право граждан и организаций на достоверную информацию, в том числе правовую; закрепить право граждан на выбор формы получения государственных услуг и участия в осуществлении государственной власти и разрешении вопросов местного значения; закрепить право граждан на равный доступ к информационно-коммуникативным технологиям; ввести обязательность размещения правового акта в электронном виде на официальном сайте. В целях защиты общественных отношений от посягательств в электронном государстве необходимо ввести административную ответственность за правонарушения в электронном государстве (в частности, за попытки взлома и несанкционированный доступ к электронным базам данных), а также ужесточить уже установленные административные и уголовные санкции. Проблемой правового регулирования является то, что информационно-коммуникативные технологии развиваются довольно быстрыми темпами и законодатель не успевает осветить все необходимые вопросы. Возможно, необходимо усилить работу законодательной власти путем увеличения числа рассматриваемых законопроектов в данной сфере, осуществлять привлечение специалистов информационной среды для подготовки законопроектов. Итак, электронное государство характеризуется как основанное на взаимодействии органов власти и общества в целях предоставления государственных услуг и обеспечения возможности участия в осуществлении власти населения с использованием информационно-телекоммуникационных технологий. Можно сказать, что в век информатизации формирование электронного государства является неизбежным процессом. Более того, достижения конкретного государства в его построении будут влиять на положение этого государства на мировой арене. Положительно то, что электронное государство создается, среди прочих, в целях упрощения государственных процедур, снижения затрат на содержание государственного аппарата, а также обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти, что, возможно, приведет на практике к снижению количества заведомо неправомерных действий и решений органов власти и должностных лиц. Вместе с тем во всех подходах к понятию электронного государства прослеживается его негативная черта — ориентация на общеуниверсальное представление о личности и человеке, отсутствие индивидуальных особенностей при совершении каких-либо юридических действий. Кроме того, развитые информационно-коммуникационные технологии могут явиться мощным инструментом подавления населения и стать предпосылкой возникновения антидемократического режима. Поэтому законодательство становящегося электронного государства должно содержать гарантии пресечения противоправного вмешательства в жизнь и сознание людей в определенных интересах, а также быть готово к информационным изменениям и отражать основные вопросы его функционирования. Анализ российского законодательства позволяет говорить о начале становления электронного государства. Однако создание демократии в современную эпоху потребует совместных усилий государства и общества в направлении защиты прав и свобод человека. Именно от полноценного диалога государства и общества зависят становление и функционирование полноценного электронного демократического государства.
