(Зайков Д. Е.) («Право в Вооруженных Силах», 2012, N 7)
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ИМУЩЕСТВА ВОЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ
Д. Е. ЗАЙКОВ
Зайков Д. Е., начальник юридической службы федерального автономного учреждения, кандидат юридических наук.
Рассмотрен правовой статус военных организаций, представляющих собой специфические субъекты гражданского оборота, который обусловлен, с одной стороны, отнесением их к государственным организациям федерального уровня, а с другой — подведомственностью федеральному органу исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, а также особыми уставными целями.
Ключевые слова: военные организации, правовой статус, особенности, военное имущество.
Features of the sale of property by military organizations D. E. Zaikov
We consider the legal status of military organizations that represent specific actors of civil circulation, which is due on the one hand, the allocation of them to government agencies at the federal level, and with another — subordinate to the federal executive body in which the law provides for military service, as well as the specific statutory purposes.
Key words: military organization, legal status, especially military equipment.
Военные организации <1> представляют собой специфические субъекты гражданского оборота, правовой статус которых обусловлен, с одной стороны, отнесением их к государственным организациям федерального уровня, а с другой — подведомственностью федеральному органу исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, а также особыми уставными целями. ——————————— <1> В настоящей статье под военными организациями понимаются федеральные государственные учреждения (федеральные бюджетные учреждения, федеральные казенные учреждения и федеральные автономные учреждения), федеральные государственные унитарные предприятия, федеральные казенные предприятия, подведомственные Министерству обороны Российской Федерации.
Проводимая в настоящее время государственная политика по совершенствованию правового статуса государственных и муниципальных учреждений непосредственно отразилась на большинстве военных организаций, многие из которых изменили тип или были реорганизованы. Безусловно, политика государства по отношению к различным организационно-правовым формам военных организаций подвергается корректировке, нередко выражающейся в их бездумной реорганизации (изменении типа), обусловленной одной лишь целью унификации и упрощения управления ими, без детального анализа специфики деятельности военных организаций, выполняемых ими задач, сферы деятельности, материально-технической оснащенности и других заслуживающих внимания обстоятельств. Проанализировав имеющееся количественное представительство различных организационно-правовых форм военных организаций, можно прийти к выводу о значительном превышении федеральных бюджетных учреждений и федеральных казенных учреждений над иными видами. Данное обстоятельство, с одной стороны, вполне закономерно. Именно некоммерческие организации по своей целевой установке должны составлять основу, а в идеале — заполнять собой весь массив военных организаций <2>. С другой стороны, по замыслу законодателя создание такой распространенной организационно-правовой формы, как федеральное бюджетное учреждение, направлено на максимальное освобождение федерального бюджета от расходов, связанных с содержанием указанных учреждений, что проявилось в предоставлении им широких возможностей по участию в предпринимательской деятельности, самостоятельном расходовании полученных ими доходов, распоряжении имуществом в пределах, установленных законом. ——————————— <2> Государственная политика направлена на исключение коммерческих организаций (федеральные государственные унитарные предприятия и федеральные казенные предприятия) из числа государственных организаций. См., например: Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации 9 сентября 1999 г. N 1024; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 — 2013 годы, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 г. N 2102-р.
Однако, несмотря на то что такой подход по ряду вполне обоснованных соображений не в полной мере соответствует особому статусу военных организаций, выполняемым ими специфическим задачам, в сложившихся экономических условиях только активное участие в рыночных отношениях, приносящее доход, позволяет большинству военных организаций быть (как бы это пафосно не звучало) конкурентоспособными, в том числе и для Министерства обороны Российской Федерации, обеспечивать более или менее достойный уровень заработной платы работников, наличие у них социальных гарантий, а следовательно, сохранять и увеличивать число квалифицированного персонала, поддерживать и совершенствовать материально-техническую базу и в конечном итоге выполнять надлежащим образом поставленные перед ними задачи. Близкий по своему содержанию с федеральным бюджетным учреждением правовой статус имеет и федеральное автономное учреждение <3>, которое, являясь некоммерческой организацией, обладает наибольшими возможностями по максимальному обеспечению самодостаточности. ——————————— <3> В настоящее время в ведомственном подчинении Министерства обороны Российской Федерации находится три федеральных автономных учреждения.
Одной из отличительных особенностей статуса военных организаций является специфика правового положения их имущества, которое законодатель именует военным имуществом <4>. ——————————— <4> Понятие «военное имущество» законодательство не определяет, при этом его содержание в различных правовых актах различается.
Необходимо отметить, что существенные отличия указанного правового института от общегражданского института имущества заключаются в перечне видов имущества, им охватываемых, и особом порядке его реализации, что, с точки зрения законодателя, обусловлено специфическими свойствами военного имущества и его назначением. В силу п. «м» ст. 71 Конституции Российской Федерации определение порядка продажи военной техники и другого военного имущества находится в ведении Российской Федерации. Согласно подп. 22 ст. 6 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» Правительство Российской Федерации обладает полномочиями по установлению порядка передачи, предоставления в аренду, продажи и ликвидации вооружения и военной техники, оборонных объектов и другого военного имущества. Отношения по высвобождению <5> и реализации военного имущества на федеральном уровне регламентированы следующими правовыми актами: ——————————— <5> Высвобождение, являющееся необходимым условием реализации военного имущества, представляет собой не только формализованный отказ Вооруженных Сил от дальнейшего использования военного имущества по его прямому назначению, но и включение этого имущества в товарный оборот, предполагающее его демилитаризацию (Жудро И. С. Правовые проблемы распоряжения военным имуществом // Право в Вооруженных Силах. 2004. N 12).
— Порядком высвобождения недвижимого военного имущества внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, воинских формирований и органов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. N 623; — Правилами высвобождения и реализации движимого военного имущества, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1165 <6>. ——————————— <6> Необходимо отметить, что в случае нарушения установленного порядка высвобождения и реализации военного имущества договор поставки в соответствии со ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации признается судом недействительным как не соответствующий требованиям закона. См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 февраля 2002 г. по делу N Ф08-377/2002; решение Арбитражного суда г. Москвы от 27 февраля 2012 г. по делу N А40-100287/11-130-613.
В то же время необходимо учитывать и положения п. 3 ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которого особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом. Однако закон, регламентирующий отношения о порядке высвобождения и реализации военного имущества, по настоящее время не принят <7>, что не может не вызывать вопросы о легитимности существующего порядка <8>. ——————————— <7> См.: проект Федерального закона N 88343-3 «О высвобождаемом военном имуществе», внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2002 г. <8> Сказанное косвенно подтверждает, в частности, Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 2 сентября 2008 г. N КАС08-457.
При этом нельзя согласиться с мнением Л. Н. Сморчковой о том, что одним из основных факторов особого порядка высвобождения и реализации военного имущества является то, что оно по своим функциональным свойствам представляет собой имущество военного назначения и должны существовать строго определенные законом правовые ограничения по попаданию его в открытый гражданский оборот. Все разнообразие военного имущества очень показательно представлено в Перечне высвобождаемого движимого военного имущества (кроме вооружения и боеприпасов), реализуемого федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1165. Безусловно, отдельные виды военного имущества отвечают характеристикам военного назначения: авиационное, радиоэлектронное и иное бортовое оборудование летательных аппаратов, воздушно-десантная техника, радиолокационная техника, радиотехнические средства, приемопередающие комплексы и аппаратура, комплексы наземного оборудования, приборы наблюдения и ночного видения общевойскового назначения, специализированное технологическое оборудование и т. д., и к ним, бесспорно, должны применяться определенные ограничения на распоряжение либо особый порядок такового. Однако насколько обоснованным является отнесение к военному имуществу (как обладающему особыми функциональными свойствами) лома черных металлов, лесопродукции, макулатуры, мебели, хозяйственного инструмента, музыкальных инструментов, оптических стекол, оправ, вещевого имущества гражданского ассортимента, животных, птиц, продукции животноводства, птицеводства, пчеловодства, растениеводства, посудохозяйственного имущества и др.? Неужели нахождение указанных видов имущества на праве оперативного управления или праве хозяйственного ведения именно у военных организаций придает ему особые функциональные свойства имущества военного назначения? Отнюдь <9>. ——————————— <9> Следует согласиться с позицией И. С. Жудро, в силу которой в правовых актах, регламентирующих порядок высвобождения и реализации военного имущества, определение такого имущества как «военное» означает скорее не предназначение, а сохраняющуюся до момента продажи его принадлежность Вооруженным Силам (Жудро И. С. Указ. соч.).
В свете изложенного важное значение приобретает введенная законодателем дифференциация движимого имущества государственных учреждений, которая, как представляется, должна приниматься во внимание при установлении критериев отнесения имущества военных организаций к военному имуществу, обладающему особым правовым статусом. Законодательство определяет особо ценное движимое имущество как движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением (автономным учреждением) своей уставной деятельности будет существенно затруднено <10>. ——————————— <10> Часть 3 ст. 3 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон об автономных учреждениях), п. 11 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о некоммерческих организациях).
Правительство Российской Федерации в Постановлении от 26 июля 2010 г. N 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» установило критерии отнесения имущества бюджетных и автономных учреждений к особо ценному движимому имуществу: — движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает размер, установленный федеральными органами государственной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя, в отношении соответствующих федеральных автономных и бюджетных учреждений в интервале от 200 тыс. руб. до 500 тыс. руб.; — иное движимое имущество, без которого осуществление федеральным автономным или бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено и (или) которое отнесено к определенному виду особо ценного движимого имущества; — имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, а также документы Архивного фонда Российской Федерации и национального библиотечного фонда. Так, Приказом Министра обороны Российской Федерации от 24 декабря 2010 г. N 1912 «О видах особо ценного движимого имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений Министерства обороны Российской Федерации» определены следующие виды особо ценного движимого имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений Министерства обороны Российской Федерации: — движимое имущество независимо от его балансовой стоимости, необходимое для осуществления основной деятельности федеральных бюджетных и автономных учреждений Министерства обороны Российской Федерации, а также имущество, связанное с выполнением государственного задания <11>; ——————————— <11> Движимое имущество, приобретенное федеральным бюджетным и автономным учреждениями за счет доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности, не может быть отнесено к особо ценному движимому имуществу федеральных бюджетных и автономных учреждений Министерства обороны Российской Федерации.
— движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 500 тыс. руб.; — движимое имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации <12>. ——————————— <12> Музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, а также документы Архивного фонда Российской Федерации и национального библиотечного фонда и др.
Полномочия военных организаций по распоряжению находящимся у них на праве оперативного управления или хозяйственного ведения имуществом идентичны соответствующим полномочиям иных государственных организаций: — федеральные бюджетные учреждения — не вправе без согласия собственника распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ними собственником или приобретенным за счет средств, выделенных им собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, за отдельными исключениями, федеральные бюджетные учреждения вправе распоряжаться самостоятельно <13>; ——————————— <13> Пункт 3 ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 10 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.
— федеральные казенные учреждения — не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества <14>; ——————————— <14> Пункт 4 ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации.
— федеральные автономные учреждения — не вправе без согласия учредителя распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ними учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, за отдельным исключением, в том числе недвижимым имуществом, федеральное автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно <15>; ——————————— <15> Пункт 2 ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 3 Закона об автономных учреждениях.
— федеральные государственные унитарные предприятия — не вправе продавать принадлежащее им недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, за отдельными исключениями, федеральные государственные унитарные предприятия распоряжаются самостоятельно <16>; ——————————— <16> Пункт 2 ст. 295 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
— федеральные казенные предприятия — вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом лишь с согласия собственника этого имущества <17>. ——————————— <17> Статья 297 Гражданского кодекса Российской Федерации; ст. 19 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Необходимо отметить, что правовые акты, регламентирующие отношения по высвобождению и реализации военного имущества на федеральном уровне, специфику указанных положений никоим образом не учитывают, фактически выводя военное имущество из-под действия соответствующих правовых норм, обладающих большей юридической силой. Безусловно, такая позиция не является правильной: проводимая государственная политика, с одной стороны, «загоняет» военные организации в рынок, заставляя их быть активными участниками предпринимательской деятельности и во многом самостоятельно обеспечивать свое существование и выполнение уставных целей, а с другой стороны, фактически исключает возможность участия военных организаций в процессе реализации имущества, даже приобретенного за счет деятельности, приносящей доход, лишая их полноценного и важного источника своего финансово-экономического развития. Такой подход, основанный на двойных стандартах, не может и не должен лежать в основе нормального и результативного функционирования военных организаций. Отрадно отметить, что именно Министерство обороны Российской Федерации сделало первый и важный шаг в разрешении указанной проблемы. Рассматриваемые отношения (в части, касающейся движимого военного имущества) в Вооруженных Силах Российской Федерации регулируются Порядком подготовки и принятия решений о высвобождении и реализации движимого военного имущества в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденным Приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 декабря 2011 г. N 2650 (далее — Порядок реализации движимого военного имущества), согласно абз. 2 п. 1 которого указанный правовой акт не распространяется на случаи, когда бюджетные и автономные учреждения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, самостоятельно распоряжаются имуществом. Бесспорно, подобное положение, в отсутствие аналогичных норм как в соответствующих правовых актах Правительства Российской Федерации, так и в ведомственных правовых актах иных федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба <18>, является существенной новеллой, посредством которой частично исключается противоречивость законодательства, регламентирующего порядок распоряжения имуществом военными организациями <19>. ——————————— <18> См., например: Приказ МЧС России от 25 января 2012 г. N 24 «Об утверждении Порядка подготовки и принятия решений о высвобождении и реализации движимого военного имущества, а также перечня и форм документов, необходимых для принятия таких решений в МЧС России». При этом вопрос о соотношении указанного правового акта и Порядка согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом, закрепленным за федеральным бюджетным учреждением, находящимся в ведении МЧС России, либо приобретенным указанным федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных МЧС России на приобретение такого имущества, утвержденного Приказом МЧС России от 7 декабря 2010 г. N 628, остается открытым. <19> Сказанное касается лишь движимого имущества. Порядок распоряжения федеральным автономным учреждением, подведомственным Министерству обороны Российской Федерации, недвижимым имуществом, приобретенным за счет деятельности, приносящей доход, также не соответствует положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона об автономных учреждениях. См.: Приказ Министра обороны Российской Федерации от 3 марта 2010 г. N 202 «Об утверждении Порядка деятельности органов военного управления, воинских частей и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации при высвобождении недвижимого военного имущества Вооруженных Сил Российской Федерации, предназначенного к реализации, и его реализации».
Вместе с тем приведенное положение ставит некоторые вопросы и создает ряд пробелов в правовом регулировании. Во-первых, по непонятным причинам в указанном положении Порядка реализации движимого военного имущества отсутствует упоминание о федеральных государственных унитарных предприятиях, во-вторых, остается неурегулированным порядок распоряжения имуществом соответствующих категорий федеральными бюджетными и автономными учреждениями <20>. ——————————— <20> С одной стороны, указанные отношения в регламентации не нуждаются, с другой стороны, учитывая специфику военных организаций, отдельные вопросы порядка самостоятельной реализации ими имущества соответствующих категорий, как представляется, подлежат урегулированию в части, не ущемляющей их правомочие распоряжения (например, уведомление уполномоченного органа военного управления о совершаемой сделке по отчуждению имущества, представление необходимой отчетности и др.).
Таким образом, существующий порядок реализации военными организациями имущества представляет собой противоречивый и пробельный правовой институт, нуждающийся в едином правовом регулировании посредством принятия соответствующего федерального закона. При этом первым важным шагом на пути его совершенствования должно стать внесение необходимых изменений в правовые акты Правительства Российской Федерации, а также в ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, регламентирующие отношения по высвобождению и реализации военного имущества, учитывающие специфику правового статуса военных организаций в части полномочий по распоряжению принадлежащим им имуществом.
