(Зайков Д. Е., Мельникова А. И.) («Право в Вооруженных Силах», 2011, N 11)
ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОВЕРОК ВОЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Д. Е. ЗАЙКОВ, А. И. МЕЛЬНИКОВА
Зайков Д. Е., кандидат юридических наук, начальник юридической службы федерального автономного учреждения.
Мельникова А. И., старший юрисконсульт федерального автономного учреждения.
Рассмотрены вопросы проведения проверок военных организаций как полноправных участников гражданского оборота.
Ключевые слова: военные организации, проверки.
Feature of realization of checks of the military organizations D. E. Zajkov, A. I. Melnikova
Questions of carrying out of checks of the military organizations as full participants of a civil turn are considered.
Key words: the military organizations, checks.
Военные организации постепенно становятся полноправными участниками гражданского оборота. Регламентация их правового статуса практически не отличается от правового статуса иных юридических лиц. Однако их целевое назначение — осуществление деятельности прямо или косвенно в целях обеспечения обороны и безопасности государства диктует необходимость наличия у военных организаций отдельных отличительных особенностей их правового положения. Большинство военных организаций дислоцированы на режимных, особо важных или особорежимных объектах, что обусловлено выполнением ими ряда важнейших функций в области обороны и безопасности, а также ведением работ со сведениями, составляющими государственную и служебную тайну. Согласно Указу Президента Российской Федерации «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» от 30 ноября 1995 г. N 1203 режимные объекты представляют собой объекты, на которых ведутся работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну, и для функционирования которых установлены специальные меры безопасности. Признаки особо важного объекта в нормативных правовых актах выделяются по-разному. Так, согласно ст. 12 Федерального закона «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ ими являются объекты производства и хранения оружия, боеприпасов, боевой техники, особо опасных экологических производств и др. В то же время в Приказе МВД России «Об утверждении Инструкции по организации технической эксплуатации технических средств охраны на объектах, охраняемых подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» от 16 ноября 2006 г. N 937 указывается на то, что особо важный объект должен иметь материальную, научную и иную ценность федерального или регионального значения. Несмотря на то что термин «особо важный объект» часто используется в законодательстве Российской Федерации, единое определение данного термина на федеральном уровне отсутствует. Представляется, что особо важный объект — это объект, значимость которого определяется государственными органами власти в целях установления мер по защите интересов государства. Перечень особорежимных объектов Российской Федерации формируется в установленном порядке Межведомственной комиссией по защите государственной тайны и утверждается постановлением Правительства Российской Федерации <1>. ——————————— <1> См., например: Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Межведомственной комиссии по защите государственной тайны» от 6 октября 2004 г. N 1286; Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения об отборе граждан, подлежащих призыву на военную службу, а также граждан, поступающих на военную службу по контракту, для исполнения специальных обязанностей военной службы» от 26 февраля 1999 г. N 222.
Кроме того, сами военные организации в установленном порядке могут быть отнесены к особо важным и режимным. Как и для любого юридического лица, для военной организации актуальным вопросом в процессе функционирования является проведение в отношении ее различного рода проверок, предусмотренных законодательством Российской Федерации, посредством осуществления государственного контроля (надзора). А количество их, с учетом специфики деятельности, которую осуществляет организация, может достигать нескольких десятков. Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц при их осуществлении, в том числе и военных организаций, регулируются Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (далее — Федеральный закон N 294-ФЗ). Представляется, что основной целью принятия указанного правового акта является снятие излишних административных барьеров при осуществлении юридическими лицами своей деятельности, а также установление им ряда гарантий при осуществлении проверок. Федеральный закон N 294-ФЗ устанавливает порядок организации и проведения проверок; порядок взаимодействия органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; права и обязанности органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля; права и обязанности юридических лиц, меры по защите их прав и законных интересов. Действие анализируемого правового акта распространяется на широкий круг общественных отношений по проведению всех видов проверок, за исключением тех, для которых федеральным законодательством устанавливается специальный порядок <2>. ——————————— <2> Например, действие данного нормативного правового акта не распространяется на таможенный, валютный, налоговый и иные виды контроля, прокурорский надзор, на оперативно-розыскные мероприятия, дознание, предварительное следствие и пр.
Вместе с тем с 1 августа 2011 г. сфера действия Федерального закона N 294-ФЗ расширена: его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, в настоящее время применяются и при осуществлении, например, федерального государственного контроля за обеспечением защиты государственной тайны; федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; федерального государственного надзора в области использования атомной энергии; государственного надзора в области обеспечения радиационной безопасности; федерального государственного надзора в области промышленной безопасности; федерального государственного пожарного надзора и пр. Федеральный закон N 294-ФЗ предусматривает ответственность юридических лиц за необоснованное препятствие проведению проверки, что в соответствии со ст. 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях влечет предупреждение или наложение штрафа на должностных лиц от двух до четырех тысяч рублей. Необходимо отметить, что Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ <3>, в отличие от Федерального закона N 294-ФЗ, содержал положение о неприменении его к отношениям по контролю особо важных и режимных объектов, что, как представляется, было продиктовано особенностями их статуса и необходимостью дополнительного согласования предмета, сроков, субъектов, объектов и порядка проведения проверки. ——————————— <3> Утратил силу с 1 мая 2009 г. в связи с принятием Федерального закона N 294-ФЗ.
Однако в ряде подзаконных актов особенности правового статуса военных организаций учтены и установлен специальный порядок осуществления их проверок. В первую очередь это касается экологического контроля. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) представляет собой систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды. Согласно Правилам осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 53, допуск должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов (далее — Росприроднадзор), осуществляющих государственный экологический контроль, на объекты Вооруженных Сил Российской Федерации производится в особом порядке. Так, в случае необходимости проведения проверки в военной организации Росприроднадзор обязан до начала года, предшествующего году проведения проверки, направить командующему войсками военного округа, на территории которого дислоцируются подлежащие государственному экологическому контролю военные организации, списки уполномоченных должностных лиц Росприроднадзора по утвержденной Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерством обороны Российской Федерации форме. После этого командование военного округа в установленном порядке направляет запрос в соответствующие органы военного управления, которым подчинены подлежащие проверке военные организации, и в трехмесячный срок сообщает в Росприроднадзор о результатах рассмотрения запроса. На режимные объекты Вооруженных Сил Российской Федерации, в том числе расположенные в закрытых административно-территориальных образованиях, должностные лица Росприроднадзора допускаются по разрешению уполномоченных должностных лиц Министерства обороны Российской Федерации; на особо важные и особорежимные объекты Вооруженных Сил Российской Федерации, в том числе дислоцированные в закрытых административно-территориальных образованиях, — по спискам, утверждаемым должностными лицами Министерства обороны Российской Федерации, имеющими право разрешать допуск на все режимные объекты Вооруженных Сил Российской Федерации. Указанные списки уполномоченное должностное лицо Вооруженных Сил Российской Федерации <4> представляет на утверждение соответствующим должностным лицам Министерства обороны Российской Федерации и доводит их до сведения органов военного управления, в подчинении которых находятся подлежащие государственному экологическому контролю особо важные и особорежимные объекты, и Росприроднадзора. ——————————— <4> Необходимо отметить, что при проведении согласования с органами военного управления вопросов осуществления экологического контроля на объекте Вооруженных Сил Российской Федерации должностные лица Росприроднадзора могут столкнуться с проблемой определения уполномоченного должностного лица Министерства обороны Российской Федерации, так как Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) не учитывают организационно-штатные изменения, произошедшие в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Должностные лица Росприроднадзора перед проведением проверки в военной организации, дислоцированной на режимном, особо важном или особорежимном объекте, должны ознакомить руководство военной организации с планом ее проведения. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), устанавливающие особый порядок проведения экологического контроля на объектах Вооруженных Сил Российской Федерации, изданы через год после вступления в силу Федерального закона N 294-ФЗ, который каких-либо исключений в порядке проведения проверок военных организаций не содержит, что свидетельствует о наличии в федеральном законодательстве явных пробелов, которые законодатель пытается устранить посредством принятия подзаконных правовых актов. Неоднозначно решен вопрос о специфике осуществления земельного контроля в отношении военных организаций, порядок проведения которого определяется Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689. Согласно указанному правовому акту задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель. В соответствии с п. 9 Положения о государственном земельном контроле государственные инспекторы по использованию и охране земель имеют право при проведении проверок посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного контроля. Иными словами, данный правовой акт хоть и не устанавливает особый порядок проведения земельного контроля в отношении военных организаций, однако указывает на необходимость соблюдения специального порядка их посещения при осуществлении земельного контроля, что практически аналогично. Тем не менее отсутствие указанного специального порядка как в самом указанном правовом акте, так и в иных документах фактически делает рассматриваемое положение «мертвой» нормой, что исключает создание военным организациям при проведении земельного контроля необходимых условий выполнения ими или вышестоящими органами военного управления мероприятий, направленных на ограничение прямого доступа, обусловленного спецификой правового статуса, как на территорию военной организации, так и к соответствующей документации. В целях разъяснения данной ситуации было направлено обращение в Управление Росреестра по г. Москве, в котором отмечалось, что военная организация дислоцирована на режимном объекте, сведения о котором в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» от 11 февраля 2006 г. N 90 отнесены к государственной тайне, и что в соответствии с требованиями подп. «б» п. 9 Постановления Правительства Российской Федерации «О государственном земельном контроле» от 15 ноября 2006 г. N 689 необходимо соблюсти установленный порядок посещения такого объекта и согласовать проведение проверки с Министерством обороны Российской Федерации. В ответ на указанное обращение Управлением Росреестра по г. Москве сообщалось (исх. N 16-2057/2011 от 8 июля 2011 г.), что действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает получения разрешения о проведении проверки соблюдения земельного законодательства в отношении организаций (юридических лиц), подведомственных государственным органам власти. Таким образом, каких-либо особенностей порядка проведения проверок в отношении военных организаций указанный орган государственного контроля не видит и не учитывает специфику правового статуса проверяемой военной организации. Изложенная позиция представляется неверной, противоречащей как Положению о государственном земельном контроле, так и требованиям законодательства Российской Федерации в части соблюдения режима государственной тайны, и отражает нежелание органов государственного контроля (надзора) соблюдать специальный порядок проведения проверок в военных организациях, оправдываемое отсутствием на федеральном уровне единого порядка посещения режимных, особо важных и особорежимных объектов, что в конечном итоге создает предпосылки для создания условий нарушения интересов государства, причинения вреда его обороноспособности, в том числе несанкционированного распространения сведений, составляющих государственную тайну. В целях устранения данного пробела представляется необходимым включение в Федеральный закон N 294-ФЗ положений о том, что порядок проведения проверок на режимных, особо важных и особорежимных объектах определяется постановлением Правительства Российской Федерации, а также принятие указанного нормативного правового акта Внесение в действующее законодательство предлагаемых изменений позволит в достаточной мере защищать и соблюдать права и законные интересы военных организаций, а также обеспечит надлежащий баланс государственных интересов как в области обороны и безопасности, так и в сфере осуществления соответствующего государственного контроля (надзора).
