(Устинович Е. С.) («Российская юстиция», 2010, N 4)
ИНФОРМАЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ФУНКЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. С. УСТИНОВИЧ
Устинович Е. С., кандидат политических наук, доцент.
В настоящей статье автором подчеркивается, что вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории исполнительной власти и на этапе осуществления административной реформы и трансформации всего государственного управления современной России приобретает как научную, так и практическую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти. В условиях же развития в России демократического информационного общества на повестку дня можно ставить вопрос об информационной функции федеральных органов исполнительной власти как самостоятельной, целевой и постоянной функции.
Ключевые слова: информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти РФ, информационные функции.
In this research article the author emphasizes that the problem of functions of the executive power is crucial in the theory of the executive power. And with the administrative reform being carried out and the whole system of the public administration of modern Russia being transformed, this problem acquires both scientific and practical significance in the organization of the executive bodies’ activities. Under the conditions of development of a democratic information society in Russia, an issue concerning informational function of the federal executive bodies as an independent, goal and permanent function can be put on an agenda.
Общепризнанно, что эффективная управленческая деятельность во многом зависит от правильного понимания функций управления, их места, значения, состава и содержания. Целый ряд ученых-юристов отмечают, что вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории исполнительной власти и на переходном этапе современной России приобретает как научную, так и практическую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти <1>. Функции федерального органа исполнительной власти — это социально значимые направления его деятельности, реализуемые в определенных формах при использовании определенных методов. Они проходят через процесс эволюции и в разное время приобретают приоритетное значение в зависимости от очередности задач, стающих перед обществом в его историческом развитии, а также от поставленных целей. Эти задачи и цели зависят от реальных условий, в том числе потребностей и интересов населения, экономических возможностей государства и общества, его нравственного, культурного уровня, профессионализма государственного аппарата и др. <2>. ——————————— <1> Бобылев А. И., Горшкова Н. Г., Ивакин В. И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: ООО ИД «Право и государство», 2003. С. 80. <2> Там же. С. 97.
Понятно, что на фоне требований второго этапа административной реформы по пересмотру функций управления, их оптимизации и упразднению избыточных достаточно сложно поднимать вопрос о возможном появлении новых функций федеральных органов исполнительной власти. И все же осмелимся утверждать, что сегодня вполне справедливой становится постановка вопроса о реализации федеральными органами исполнительной власти новой функции — информационной. Причем в качестве самостоятельной, целевой и постоянной. В свое время в Концепции развития информационного законодательства в Российской Федерации, разработанной сектором информационного права Института государства и права РАН в 2005 году, подчеркивалось, что в российской правовой теории отсутствует пока понятие информационной функции государства, что отражается, в свою очередь, на проблеме разнонаправленности административной реформы и информатизации <3>. Следует пойти дальше и сказать, что в нашей правовой науке отсутствует также и понятие информационной функции исполнительной власти, в частности федерального уровня, что в конечном счете сказывается на эффективности государственного управления в целом. ——————————— <3> Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации // Информация и связь. 2005. N 2. С. 2 — 15.
На наш взгляд, ситуация в правовой науке выглядит следующим образом. Несмотря на воздействие таких факторов, как беспрецедентно возросшая роль информации в социальном и в государственном управлении, его модернизация, высокий уровень информатизации федеральных органов исполнительной власти России, можно определенно констатировать, что информационной функции федеральной исполнительной власти пока не придается сегодня черт самостоятельности и статуса целевой и самостоятельной. Доминирующей является точка зрения, что специфика информации как ресурса влияет на «рассредоточенность» элементов информационной функции и смешение ее с другими направлениями государственной деятельности <4>. ——————————— <4> Талапина Э. В. К вопросу об информационной функции государства [Электронный ресурс]. Режим доступа: www. emag. iis. ru.
Но все же заметим, что современные теоретико-правовые взгляды на информационные процессы в государственном управлении претерпевают определенную трансформацию. Уже три десятилетия назад профессором А. Б. Венгеровым фактически была создана теория информационного подхода к пониманию сущности и содержания управленческой деятельности. В монографии «Право и информация в условиях автоматизации управления (теоретические аспекты») (1978) профессор А. Б. Венгеров <5> подчеркивал, что в государственном управлении всегда осуществляются определенные операции с информацией (получение информации о значениях (параметрах) состояния управленческого объекта, обработка полученной информации и др.). Эти операции составляют содержание, атрибут всякой управленческой деятельности <6>. При этом он все же предполагал и возникновение нового вида общественных отношений — информационных. Одним из наиболее общих и социально значимых объектов, по поводу которого на современном этапе общественного развития в условиях развитого социализма также складываются, с нашей точки зрения, самостоятельные общественные отношения, и прежде всего в сфере управления народным хозяйством, является социально-экономическая и научно-техническая информация. Именно этот объект и присущие ему характерные черты и закономерности формируют в управлении народным хозяйством новый вид общественных отношений, которые и следует, по нашему мнению, именовать информационными <7>. ——————————— <5> Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления (теоретические вопросы). М.: Юридическая литература, 1978. С. 5. <6> Там же. С. 17. <7> Там же.
Информационная функция федеральных органов исполнительной власти сегодня реализуется через их информационную деятельность, которая имеет двойственную сущность. Первая (пассивная) связана с обеспечительным характером реализации иных функций государственного управления. Однако в современных условиях развития, связанных с построением в России информационного общества, модернизацией системы ее государственного управления и проведением административной реформы, она приобретает характер самостоятельной и целевой функции и, следовательно, способна приобретать активный характер. В этом как раз и состоят ее особенность и специфические черты. Информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти — это особый, специфический вид функциональной деятельности, их самостоятельная и постоянная функция, направленная на решение задач информационного обеспечения собственной функциональной деятельности, а также деятельности по информированию граждан, общества о своей работе и ее результатах, предоставления государственных информационных услуг гражданам и организациям, публичного (массового) информирования, реализуемых через такие ее направления, как: связи с общественностью и взаимодействие со СМИ, создание собственных печатных, аудиовизуальных СМИ и телерадиокомпаний, рекламных и имиджевых агентств, издательскую и рекламную деятельность, развитие системы политического образования граждан и повышения культуры демократии, работу с обращениями граждан, создание позитивного имиджа страны в глазах международной общественности и других. Многие ученые-юристы отмечают, что каждая функция как определенный вид деятельности исполнительной власти характеризуется известной самостоятельностью, однородностью и повторяемостью. Функции отражают содержание деятельности исполнительной ветви власти и в известной степени характеризуют ее сущность. Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу действия и осуществляется, как правило, соответствующими методами <8>. Скажем, что, на наш взгляд, свои методы имеет и информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации как их постоянная и целевая функция. К ним относятся: 1) документирование информации; 2) обеспечение доступа к информации о своей деятельности; 3) публичное (массовое) информирование; 4) информационное взаимодействие и «электронная интеграция». ——————————— <8> Бобылев А. И., Горшкова Н. Г., Ивакин В. И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: ООО ИД «Право и государство», 2003. С. 70.
Выделение способов информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации является принципиально важным. Отсутствие четкого понимания методов информационной деятельности приводит уже сегодня к доминированию только одного вектора в развитии российского информационного законодательства, ориентированного на дальнейшую реализацию конституционных прав граждан на доступ к информации. За рамками внимания по этой причине остается дальнейшее упрочение правовых гарантий реализации прав граждан на информацию. К тому же совсем недавнее принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления» <9> также способствует этим настроениям. В результате сегодня действующее законодательство обеспечивает правовые гарантии реализации только одного из методов информационной деятельности — обеспечение доступа к информации. ——————————— <9> Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
Смена технологической парадигмы, демократическое развитие общества, построение институтов гражданского общества требуют уже совершенно новых форм общения власти и общества. Как отмечается в этой связи в самых последних исследованиях различных международных организаций, последние годы характеризуются истинной революцией в сфере права на информацию <10>. К тому же во многих международных исследованиях обращается внимание на необходимость реализации в сфере государственного управления принципа обязательства опубликования информации (Obligation to publish) <11>. Поэтому принятие в России Закона о доступе к информации можно считать вполне завершенным законодательным обеспечением только одного из способов информационной деятельности в государственном управлении — обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов. Как отмечает в этой связи профессор А. Г. Барабашев, более половины граждан России считают себя не информированными о планах и действиях властей различного уровня. Преимущественной причиной этого граждане называют нежелание государственных служащих предоставлять информацию и пассивность граждан и общественных объединений <12>. С учетом вышесказанного, к ней можно отнести и отсутствие реальных правовых механизмов информирования. ——————————— <10> Тоби Мендел. Свобода информации: сравнительное правовое исследование. ЮНЕСКО. Париж, 2008. [Электронный ресурс]. Режим доступа http://www. unesco. org/webworld/en/foi. <11> Access to Information: An Instrumental Right for Empowerment. London: London and ADC — Asociation por los Derechos Civiles, 2007. ARTICLE 19. P. 7. <12> Реформа государственной службы Российской Федерации (2000 — 2003 годы) / Рук. авт. кол. А. Г. Барабашев; Гос. ун-т — Высшая школа экономики. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2006. С. 23.
Ученые также выделяют и другие причины, которые должны способствовать развитию многообразия в методах информационной деятельности. От доступности, количества информации и методов ее доведения до потребителя зависит эффективность формирования общественного мнения, и в этом проявляется связь между информацией и демократическим образом правления. О том, что надежная информация, которая предоставляется всем без каких-либо условий, является гарантией открытости и доступности демократических процедур, говорил в своих работах немецкий ученый философ и социолог Юрген Хабермас, развивая идеи публичной сферы — идеальной модели, на которой им демонстрировалась роль информации в демократическом обществе. На развитие информационной деятельности в государственном управлении и ее масштабность наряду с влиянием на эти процессы идей информационного общества сегодня оказывают воздействие многие факторы. В условиях развития информационного общества в России все большее значение и ценность для граждан приобретает не только информация в целом, но и информация, создаваемая Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, что, в свою очередь, становится стимулом развития информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти. Появляются ее новые направления, в том числе и на основе ИКТ, возникает многообразие методов ее реализации. В результате граждане страны получают все большие возможности в реализации своих конституционных прав на информацию и на доступ к ней. К ним также относятся развитие российской правовой науки — конституционного и информационного права — в части информационных правомочий граждан, влияние важных положений документов глобального характера, посвященных построению информационного общества, национальный опыт в развитии законодательства информационной сферы, возросшая роль России на международной арене и необходимость в этой связи развития международной информационной деятельности и др. Как отмечает Е. А. Лукашева, сегодня происходит ценностная переориентация в отношениях власти и человека. Если на предшествующих этапах развития отсчет шел от государства к человеку, то теперь обозначился новый подход: истинным моментом становится человек <13>. В этом контексте информационные права — особый и специфический вид прав человека. ——————————— <13> Лукашева Е. А. Права человека в глобализирующемся мире // Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Норма, 2007. С. 63.
В одной из новейших своих работ, посвященных правовым условиям реализации свободы массовой информации в Интернете, В. Н. Монахов утверждает, что в системе информационных прав и свобод рождается новое право — право универсального доступа к информации (право на универсальное информационное обслуживание) <14>. С. Н. Шевердяев <15> говорит о том, что конституционно-правовая доктрина большинства демократических государств и России традиционно различает два основных направления по изучению развития информационных правомочий граждан. Первое направление связано с разработкой так называемого права на информацию. Это право рассматривается как некое комплексное субъективное информационное право. В его состав входят правомочия свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Иногда подразумевается также возможность поглощения данным комплексным правом иных конституционных прав граждан в сфере обмена информацией в обществе, т. е. свободы мысли, слова и массовой информации. Для другого подхода характерно рассмотрение права на доступ к информации. В отличие от первого подхода, это право воспринимается как специальное, а не комплексное и связывается оно исключительно с проблематикой гласности деятельности государственных органов. Целью этого подхода является сугубо обоснование правовых возможностей гражданина по получению сведений, которыми располагают органы публичной власти в связи с реализацией ими своих полномочий. ——————————— <14> Монахов В. Н. Свобода массовой информации в Интернете. Правовые условия реализации / Фонд защиты гласности М.: Галерия, 2005. С. 11. <15> Право на доступ к информации в России: проблемы теории и законодательств [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. medialaw. ru/projects/1/2/k7.htm.
И. Л. Бачило подчеркивает, что в России право на информацию, трактуемое как «свобода информации», акцентирует внимание исключительно на праве доступа, что явно недостаточно. Стереотипы постиндустриального мышления ориентированы на интересы бизнеса — на прибыль, на конкуренцию, создающую монополизм сильного. В эту орбиту попадают и информационные ресурсы. Но информационное общество ставит проблемы поиска более адекватных средств и механизмов регулирования отношений на всех уровнях. Сведение права на информацию только к доступу как бы фиксирует в правосознании субъекта модель отношений «владелец» и «проситель» <16>. ——————————— <16> Бачило И. Л. Право на информацию или только на доступ к информации? / Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Колл. монография / Под общ. ред. И. Л. Бачило. М.: Издательство «Юрайт», 2009. С. 59.
Однако, как мы считаем, информатизация государственного управления, появление новых технологических возможностей информационного взаимодействия с гражданами оказывают непосредственное влияние на дальнейшее развитие конституционно-правовой теории и теории информационного права в части информационных правомочий граждан. Реалии информационного развития страны в самые последние несколько лет, их развитие ускоренными темпами в связи с необходимостью форсирования работ по запуску электронного правительства и в этой связи необходимость ускорения темпов развития такого важного его сегмента, как предоставление государственных электронных услуг, постепенно трансформирует характер информационных отношений органов власти и граждан. За счет внедрения ИКТ в деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации появляется возможность информационного взаимодействия заинтересованных сторон — органов власти и граждан, и оно постепенно должно приобретать характер партнерского диалога, диалога равных сторон. Таким образом, возникают такие дополнительные методы информационной деятельности в системе государственного управления, как информационное взаимодействие и электронная интеграция. В этой связи, как нам кажется, сегодня уже мало говорить только лишь о праве на информацию и о праве на доступ к информации. Возникает право на коммуникацию, которое уже начинает реализовываться через такую технологическую возможность, как блоги, успешно используемую сегодня в общении с гражданами Президентом РФ. Таким образом, как мы полагаем, возникновение электронных форм общения с гражданами и организациями создает предпосылки для возникновения права на коммуникацию. Исходя из сказанного, отметим, что именно разделение информационных правомочий граждан на право на информацию, на право на доступ к информации и право на коммуникацию позволяет увидеть имеющиеся пробелы в российском информационном законодательстве, в части регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления информационной деятельности федеральными органами исполнительной власти. В частности, речь идет о методах реализации информационной деятельности в сфере государственного управления и их правового обеспечения. Исходя из позиции И. Л. Бачило и С. Н. Шевердяева становится вполне очевидным, что принятием 9 февраля 2009 г. Федерального закона N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» с 1 января 2010 г. (с момента вступления в силу названного Федерального закона) законодательно обеспечен будет только один из нескольких возможных способов информационной деятельности — обеспечение доступа к информации. Поэтому требования реальности сегодня таковы, что именно федеральная исполнительная власть обязана занять активную позицию в реализации информационной функции. Как уже неоднократно отмечалось, именно федеральные органы исполнительной власти являются главными источниками социально значимой информации для населения. Именно исполнительная власть является наиболее близкой к народу. А это означает, что она должна занять активную позицию в развитии традиции публичного (массового) информирования и создания условий для информационного взаимодействия граждан, организаций и государственных структур, в том числе и на основе использования современных ИКТ.
