(Чаркин С. А.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2011, N 2)
ПРОБЛЕМЫ ИСПРАВЛЕНИЯ ОШИБОК, ВОЗНИКАЮЩИХ В ХОДЕ ПРОВЕДЕНИЯ КАДАСТРОВОГО УЧЕТА НЕДВИЖИМОСТИ
С. А. ЧАРКИН
Чаркин Сергей Анатольевич, кандидат юридических наук, председатель Центрального районного суда г. Волгограда.
Автор анализирует правовые аспекты сложившейся системы кадастрового учета объектов недвижимости в России, акцентируя внимание на одной из проблем реализации законодательства в сфере учета объектов недвижимости — исправлении технических и кадастровых ошибок и возмещении вреда, причиненного ими, формулирует предложения по совершенствованию законодательства.
Ключевые слова: кадастр недвижимости; учет объектов недвижимости; эффективность кадастрового учета; основания и порядок кадастрового учета.
Problems of correction of technical and cadastral errors, arising during carrying out of the cadastral account of real estate S. A. Tcharkin
Tcharkin Sergey Anatolyevitch, candidate of laws, the chairman Central District court of Volgograd.
The author analyzes legal aspects of the developed system of cadastral accounting of objects of real estate in Russia. Focuses attention on one of problems of realization of the legislation in sphere of accounting of objects of real estate — correction of technical both cadastral errors, and compensation of the harm caused by them, formulates offers on legislation enhancement.
Key words: a real estate cadastre, accounting of objects of real estate, efficiency of cadastral accounting, a basis and an order of cadastral accounting.
В настоящее время отечественный рынок недвижимости заметно укрепился, представляя собой обширную сферу отношений, регулируемых гражданским законодательством. Становление единой системы учета объектов недвижимости для России является важным шагом для дальнейшего развития и совершенствования рыночных отношений, а деятельность по ведению государственного кадастрового учета объектов недвижимости приобрела особое значение и стала рассматриваться в качестве государственного информационного ресурса, концентрирующего данные обо всех земельных участках и иной недвижимости на территории Российской Федерации. В настоящее время правовое регулирование в этой сфере осуществляется на основе норм ФЗ от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» <1>. В п. 3 ст. 1 данного Закона определено, что государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных указанным ФЗ сведений о недвижимом имуществе. В этой сфере ежегодно принимаются десятки подзаконных нормативных актов для создания правовой основы применения кадастра на всей территории нашей страны. ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
Но так ли успешно протекает кадастровая реформа и в какой степени адекватны потребностям практики нормы законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности? Какие меры приняты для их исполнения и воплощения в жизнь? На эти вопросы следует найти ответы для того, чтобы понять, все ли нормы ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» являются эффективными и практически применимыми. Особенность системы учета заключается в том, что кадастровый учет осуществляется наряду с ведением Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество, и деятельность эта с недавних пор осуществляется единым органом государственной власти. Сущность государственной регистрации состоит в том, что она придает официальный государственный статус всему кадастровому процессу. Регистрация прав на объекты недвижимости и сделок с ними осуществляется на основании ФЗ 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <2>. В настоящее время ведение государственного кадастрового учета объектов недвижимости осуществляется территориальными органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестром). Данная Служба находится в ведении Министерства экономического развития РФ. Ее полномочия и порядок деятельности определены Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» <3>. ——————————— <2> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594. <3> СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052.
На федеральном уровне получают развитие тенденции внедрения в работу Росреестра новых технологий. Так, недавно Росреестр приступил к реализации проекта по разработке трехмерного кадастра недвижимости. В нем отобразятся модели рельефа местности, трехмерные модели зданий с фотографическими текстурами, крупные инженерно-технические сооружения и коммуникации, и 3D-кадастр позволит увидеть зеленые насаждения, объекты, которые находятся над или под поверхностью, а также на различных уровнях, например дорожные развязки, мосты и туннели <4>. ——————————— <4> См.: Васильева Ю. Аватар на местности: Росреестр создаст кадастр в 3D-формате // РГ-Бизнес. N 761. 2010.
Согласно п. 4 ст. 4 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» государственный кадастр недвижимости на электронных носителях является частью единой федеральной информационной системы, объединяющей государственный кадастр недвижимости на электронных носителях и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях. Но эта система будет создана только к 1 января 2012 г. Поэтому, несмотря на то, что Росреестр приступил к реализации весьма актуальных и соответствующих духу времени идей, они не решат всех тех проблем, что реально существуют на практике и требуют немедленного устранения. До сих пор одной из острейших проблем кадастрового учета недвижимости является то, что в системах учета имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах. В ст. 28 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» предусмотрена возможность исправления ошибок в государственном кадастре недвижимости. Закон различает два вида ошибок в сведениях: технические и кадастровые. Техническими признаются ошибки (описки, опечатки, грамматические или арифметические ошибки либо подобные ошибки), допущенные органом кадастрового учета при ведении государственного кадастра недвижимости и приведшие к несоответствию сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, сведениям в документах, на основании которых вносились сведения в государственный кадастр недвижимости; а те ошибки, что были воспроизведены в государственном кадастре недвижимости на основе документов, признаются кадастровыми. Оба вида ошибок подлежат исправлению, но в разном порядке. Техническая ошибка подлежит исправлению на основании решения органа Росреестра в случае обнаружения данным органом такой ошибки или поступления в орган кадастрового учета от любого лица заявления о такой ошибке в форме, установленной органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, либо на основании вступившего в законную силу решения суда об исправлении такой ошибки. Формы заявлений об исправлении технических ошибок в сведениях государственного кадастра недвижимости утверждены Приказом Министерства экономического развития РФ от 13 апреля 2009 г. N 125 «Об утверждении форм заявлений об исправлении технических ошибок в сведениях государственного кадастра недвижимости» <5>. ——————————— <5> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 35.
Если поступило заявление с указанием на техническую ошибку и с требованием ее исправить, органы Росреестра обязаны проверить содержащуюся в нем информацию и устранить соответствующую техническую ошибку в течение пяти рабочих дней либо принять решение об отклонении такого заявления с обоснованием причин, направив данное решение посредством почтового отправления с описью вложения и с уведомлением о вручении обратившемуся с таким заявлением лицу по указанному в заявлении почтовому адресу. Данное решение может быть обжаловано в судебном порядке. Такой порядок надо признать достаточно оперативным, но он не гарантирует соблюдения прав всех заинтересованных лиц. Кадастровая ошибка подлежит исправлению в порядке, установленном для учета изменений соответствующего объекта недвижимости, или в порядке информационного взаимодействия (если документами, которые содержат такую ошибку и на основании которых внесены сведения в государственный кадастр недвижимости, являются документы, поступившие в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия) либо на основании вступившего в законную силу решения суда об исправлении такой ошибки. Орган кадастрового учета при обнаружении кадастровой ошибки в сведениях принимает решение о необходимости устранения такой ошибки, которое должно содержать дату выявления такой ошибки, ее описание с обоснованием квалификации соответствующих сведений как ошибочных, а также указание, в чем состоит необходимость исправления такой ошибки. Согласно п. п. 48, 49 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Министерства экономического развития РФ от 4 февраля 2010 г. N 42 <6>, при обнаружении технической или кадастровой ошибки органом кадастрового учета должностное лицо, выявившее такую ошибку, составляет протокол выявления технической (кадастровой) ошибки. В протоколе указываются дата обнаружения такой ошибки, ее описание с обоснованием квалификации соответствующих внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений как ошибочных, а также указание, в чем состоит исправление такой ошибки. Протокол заверяется подписью уполномоченного на принятие решений должностного лица органа кадастрового учета. На основании решения уполномоченного должностного лица либо на основании решения суда новые сведения вносятся в реестр. ——————————— <6> Приказ Минэкономразвития РФ от 4 февраля 2010 г. N 42 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости» // Российская газета. 2010.
Представляется, что исправление технической ошибки должно производиться только на основании решения суда, поскольку данным действием могут быть затронуты и нарушены права и интересы других лиц. Анализируя положения федерального законодательства, устанавливающего порядок осуществления государственного кадастрового учета, необходимо отметить, что законодатель не предусмотрел основания и порядок отмены кадастрового учета, тем самым создав для правоприменителя ситуацию неопределенности при разрешении вопроса, касающегося сведений, которые не соответствуют данным, содержащимся в документах кадастрового учета и не подпадающим под признаки технической ошибки. Это затруднило и исполнение судебных решений о признании недействительными данных кадастрового учета. Следует отметить, что российским законодательством предусмотрена административная и уголовная ответственность для должностных лиц за нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности. Так, ст. 14.35 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает для должностных лиц штраф за несвоевременное или неточное внесение сведений о недвижимом имуществе в государственный кадастр недвижимости в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей. Незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений наказываются административным штрафом в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей. Еще более серьезным является нарушение установленного законом порядка информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости и предоставление ответственным должностным лицом документа, содержащего недостоверные сведения, что влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей. Для лиц, осуществляющих кадастровую деятельность, внесение заведомо ложных сведений в межевой план, акт согласования местоположения границ земельных участков, технический план или акт обследования наказывается штрафом в размере пяти тысяч рублей или дисквалификацией на срок до трех лет. В ст. 170 УК РФ, среди прочего, предусмотрена ответственность и за искажение сведений государственного кадастра недвижимости. Такое деяние наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы за шесть месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов. Как отмечается в юридической литературе, искажение сведений государственного кадастра недвижимости представляет собой специальную норму по отношению к служебному подлогу (ст. 292 УК РФ) <7>. ——————————— <7> См.: Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. профессора А. И. Чучаева. М., 2009. С. 235.
Наряду с этими видами ответственности можно говорить и о гражданско-правовой ответственности в случае, если в результате искажения сведений кадастра недвижимости, несвоевременного или неточного внесения сведений физическим или юридическим лицам был причинен вред. Такой вред должен быть возмещен в полном объеме, хотя это прямо и не предусмотрено законом, в отличие, например, от ст. 31 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В этом состоит еще одна проблема правового регулирования кадастровой деятельности, которая на практике порождает следующий вопрос: кто будет нести ответственность за технические ошибки в кадастре и за чей счет будет возмещаться вред? Так, например, в упомянутой ст. 31 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» специально оговорено, что вред, причиненный физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения органами Росреестра государственной регистрации прав, в том числе в результате внесения в Единый государственный реестр прав записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме. Аналогичного правила для случаев ненадлежащего ведения кадастра недвижимости в законе нет. Таким образом, надо полагать, если ошибку в сведениях допускает должностное лицо Росреестра и это причиняет имущественный вред лицу, то такой вред должен возмещаться за счет казны Российской Федерации, а если ошибка была допущена по вине или неосторожности кадастрового инженера, осуществлявшего кадастровую деятельность в отношении недвижимого объекта, то ответственность должен нести сам кадастровый инженер. На наш взгляд, в последнее время орган кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество предпринял ряд важных мер по нормативному регулированию различных аспектов учетной и регистрационной деятельности, например в части утверждения нового порядка взимания и возврата платы за предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, и определения размеров такой платы <8>. ——————————— <8> См.: Васильева Ю. По копеечке: государство пополнит бюджет за счет кадастра // РГ-Бизнес. N 772. 2010.
Однако представляется, что органам государственной власти необходимо предпринять дальнейшие шаги для того, чтобы скоординировать и наладить планомерное осуществление кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости путем внедрения автоматизированного ведения книги учета входящих документов, книги учета заявок на предоставление выписки, а также книги выдачи информации. Анализируя изложенное, можно сделать вывод о том, что основными причинами возникновения рассмотренных проблем являются: нерешенность задачи повышения эффективности выполнения на федеральном уровне отчетных, аналитических и контрольных функций Росреестра; отсутствие эффективного механизма гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный техническими и кадастровыми ошибками; отсутствие возможности передачи информации в Федеральную налоговую службу в целях ее оперативного использования для прогнозно-аналитических и контрольных функций налоговых органов; необходимость дополнительных затрат на обработку в автоматизированном режиме экстерриториальных запросов. В противном случае усложняется предоставление сведений организациям и гражданам об объектах государственного кадастрового учета независимо от места их нахождения. Таким образом, в целях разрешения существующих на практике проблем законодателю необходимо дополнить положения ст. 28 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», предусмотрев более подробно основания, порядок, источник возмещения вреда, причиненного ненадлежащим проведением кадастрового учета, сопряженного с техническими или кадастровыми ошибками. Необходимо также предусмотреть сокращение срока государственного кадастрового учета и предоставление выписки из государственного кадастра недвижимости путем использования данных автоматизированной системы государственного кадастра недвижимости.
Библиографический список
1. Васильева Ю. Аватар на местности: Росреестр создаст кадастр в 3D-формате // РГ-Бизнес. N 761. 2010. 2. Васильева Ю. По копеечке: государство пополнит бюджет за счет кадастра // РГ-Бизнес. N 772. 2010. 3. Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. профессора А. И. Чучаева. М., 2009.
