(Забара И. Н.) («Информационное право», 2013, N 5)
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ КОНЦЕПЦИИ ПРАВА НА ИНФОРМАЦИЮ В НАУКЕ И ПРАКТИКЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
И. Н. ЗАБАРА
Забара Игорь Николаевич, доцент кафедры международного права Института международных отношений Киевского национального университета имени Тараса Шевченко, кандидат юридических наук.
Рецензент: Танимов Олег Владимирович, старший научный сотрудник НЦПИ при Минюсте России, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассматриваются вопросы формирования концептуальных основ права на информацию в науке и практике действующего международного права. Проанализированы этапы и теоретические подходы к категории «право на информацию». Автор акцентирует внимание на развитии концепции права на информацию в международном праве.
Ключевые слова: информация, международное право, права человека, свобода информации, право на информацию, доступ к информации.
Formation and development of conception of the right to information in the science and practice of international law I. N. Zabara
The article deals with the formation of the conceptual foundations of the right to information. The author analyses the stages and theoretical approaches to the category of the «right to information». The author focuses on the development of the concept of the right to information in international law.
Key words: information, human rights, freedom of information, right to information, access to information.
Способность реализации свободы информации, понимаемая как возможность поиска, получения и распространения информации, считается предпосылкой эффективного соблюдения прав человека. Вместе с тем использование ранее накопленных объемов разнообразной информации вызывает ряд теоретических и практических вопросов. Необходимо отметить, что доктринальные исследования, проводившиеся в разное время, в значительной мере охватили вопросы, связанные с категорией «свобода информации» в международном праве. Немалое внимание ей было уделено в работах Ю. М. Колосова, И. И. Мысыка, А. Г. Днепровского, Е. В. Ермишиной и многих других авторов. Отдельные исследователи — Ф. Ла Руе, А. Лигабо, Т. Мендел, Г. Кришнан, А. Фигари, А. Хуссейн — обратили внимание и на другую существенную категорию, связанную с информацией, которую начали определять как «право на информацию». В настоящее время связанные с ней аспекты вызывают как научный, так и практический интерес. Целью настоящей статьи является исследование вопросов становления и развития концепции права на информацию в международном праве. Представляется, что для этого необходимо обратить внимание на ряд аспектов, на которых акцентируют свое внимание ее сторонники, учитывая, что развитие концепции проходило в два этапа. Период 1990 — 2003 гг. связан с формированием основ и обоснованием права на информацию. Необходимо отметить, что эта тематика оказалась актуальной и стала одной из ключевых для исследования в рамках ряда международных организаций. Назначение в 1993 г. Комиссией по правам человека ООН Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение также способствовало формированию концепции права на информацию. Для этого периода характерным стало общее понимание права на информацию, базирующееся на том утверждении, что человеку должна быть обеспечена защита его права на получение информации и ознакомление с разными идеями. Сторонники концепции права на информацию обосновывают свой подход закрепленной в международно-правовых актах свободой искать информацию. Основанием выступают ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 13 Конвенции о правах ребенка 1989 г., ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., ст. 13 Американской конвенции о правах человека 1969 г., ст. 9 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г., ст. 32 Арабской хартии прав человека 2004 г. Аргументируя свою позицию, они исходят из следующих постулатов. Во-первых, свобода искать информацию «влечет за собой право искать информацию в той мере, в какой эта информация является общедоступной» (п. 34) <1>. ——————————— <1> Резолюция Комиссии по правам человека. Поощрение и защита права на свободу убеждений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Абида Хуссейна, подготовленный в соответствии с Резолюцией 1993/45 Комиссии по правам человека. 19 декабря 1994 г. E/CN.4/1995/32. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/7821679.71134186.html (дата обращения: 03.04.2013).
Во-вторых, «право искать и иметь доступ к информации является одним из важнейших элементов свободы слова и выражения мнений. Свобода будет лишена всякой эффективности, если лишить людей доступа к информации» (п. 38) <2>. ——————————— <2> Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Право на свободу мнений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Амбейи Лигабо, представленный в соответствии с Резолюцией 2003/42 Комиссии. 12 декабря 2003 г. E/CN.4/2004/62. URL: http://ap. ohchr. org/documents/dpage_e. aspx? m=85 (дата обращения: 03.04.2013).
Подчеркивая важность права на информацию как фундаментального элемента демократии и свободы, а также реализации права на развитие (п. 42) <3>, последователи этой концепции делают акцент на том, что «доступ к информации является основой демократического образа жизни. Поэтому тенденцию удерживать информацию от широкого населения необходимо решительно пресекать» (п. 35) <4>. ——————————— <3> Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Доклад Специального докладчика г-на Абида Хуссейна, представляемый в соответствии с Резолюцией 1999/36 Комиссии. 18 января 2000 г. E/CN.4/2000/63. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/4718434.21459198.html (дата обращения: 03.04.2013). <4> Резолюция Комиссии по правам человека. Поощрение и защита права на свободу убеждений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Абида Хуссейна, подготовленный в соответствии с Резолюцией 1993/45 Комиссии по правам человека. 19 декабря 1994 г. E/CN.4/1995/32. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/7821679.71134186.html (дата обращения: 03.04.2013).
В этот период фактически речь шла о достаточно широком толковании положений международных договоров о правах человека, в которых закрепляется свобода искать, получать и распространять информацию и идеи. Однако именно с этих позиций с середины 90-х годов начинают говорить о праве на информацию как о гарантированном доступе к информации (или «праве на доступ к информации»). В-третьих, реализация права на информацию направлена на то, чтобы получить гарантированный доступ исключительно к государственной информации. Необходимость именно такого доступа была аргументирована следующим: «В отсутствии уважения к праву на свободу выражения мнений, которое включает в себя право искать, получать и распространять информацию и идеи, невозможно осуществлять на практике право голоса, открыто говорить о нарушениях прав человека и изобличать коррумпированные и неэффективные правительства» <5>. ——————————— <5> Мендел Т. Свобода информации: сравнительно-правовое исследование. 2-е изд., доп. Париж: ЮНЕСКО, 2008. С. 1.
Т. Мендел, характеризуя этот аспект, отмечает, что «государственные органы хранят информацию не для себя, а ради общественного блага… По существу, эта информация должна быть доступной для общественности на том условии, что хранение ее в секрете не является для общества более приоритетным. В этом отношении законы о получении доступа к информации отражают основную идею государственности, где государство служит народу» <6>. ——————————— <6> Там же. С. 8.
А. В. Хан, в свою очередь, характеризуя такой подход, указывает, что «государственные органы обладают огромным объемом информации, и хранить ее в секрете означает серьезно нарушать право на свободу выражения мнений, гарантированное международным правом, а также большинством конституций» <7>. ——————————— <7> Там же. С. 1.
В дополнение к этому следует сказать, что о важности «права граждан на информирование о деятельности государственных должностных лиц и права доступа к информации, которая позволяет им участвовать в политических делах», неоднократно указывалось в Комитете (с 2006 г. — Совете) по правам человека ООН (п. 31) <8>. ——————————— <8> Резолюция Комиссии по правам человека. Доклад Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение Франка Ла Руе. 20 апреля 2010 г. А/HRC/14/23. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/4187773.16808701.html.
В-четвертых, право на информацию накладывает на государство позитивное обязательство обеспечить доступ к информации (п. 12) <9>. ——————————— <9> Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Доклад Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное их выражение г-на Абида Хуссейна. 29 января 1999 г. E/CN.4/1999/64. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/980569.422245026.html (дата обращения: 03.04.2013).
Отметим, что вначале речь шла о предоставлении доступа к информации, «которой располагают правительства во всех типах хранилищ информации и поисковых системах — включая фильмы, микрофиши, электронные средства, видео — и фотоматериалы» (п. 44, п. 47) <10>. ——————————— <10> Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Право на свободу мнений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Амбейи Лигабо, представленный в соответствии с Резолюцией 2003/42 Комиссии. 12 декабря 2003 г. E/CN.4/2004/62. URL: http://ap. ohchr. org/documents/dpage_e. aspx? m=85 (дата обращения: 03.04.2013).
С развитием концепции эта позиция уточнялась. Сегодня, по мнению сторонников концепции, доступ к государственной информации не ограничивается только доступом и ознакомлением с информацией на носителях, которые находятся в государственных учреждениях. Указывается и на возможность получения информации непосредственно от государственного органа, как первоисточника. Так, А. Лигабо отмечал, что «в тех случаях, когда речь идет о правительствах, то в любых возможных обстоятельствах общественность должна получить доступ к «государственной деятельности», например к работе различных директивных совещаний и форумов» (п. 12) <11>. ——————————— <11> Резолюция Комиссии по правам человека. Поощрение и защита права на свободу убеждений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Абида Хуссейна, подготовленный в соответствии с Резолюцией 1997/27 Комиссии по правам человека. 28 февраля 1998 г. E/CN.4/1998/40. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/9652923.3455658.html (дата обращения: 03.04.2013).
В свою очередь, А. Хуссейн указал и на условия такого доступа, подчеркнув, что «право на доступ должно реализовываться во всех, а не в исключительных случаях» (п. 39) <12>. ——————————— <12> Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Право на свободу мнений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Амбейи Лигабо, представленный в соответствии с Резолюцией 2003/42 Комиссии. 12 декабря 2003 г. E/CN.4/2004/62. URL: http://ap. ohchr. org/documents/dpage_e. aspx? m=85. (дата обращения: 03.04.2013).
Учитывая такой подход, можно говорить о достаточно широком круге случаев, когда государство должно предоставлять информацию. Вместе с тем необходимо указать и на случаи его ограничения. Так, по мнению А. Лигабо, позитивная обязанность государства обеспечить доступ к информации может быть ограничена только теми положениями, которые содержатся в п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (п. 12) <13>. Отметим, что речь идет об ограничениях, которые направлены на защиту уважения прав и репутации других лиц, охрану государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Считается, что «системы засекречивания информации следует использовать лишь для засекречивания такой информации, разглашение которой «неизбежно» причинит ущерб государству» (п. 12) <14>. ——————————— <13> Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Доклад Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное их выражение г-на Абида Хуссейна. 29 января 1999 г. E/CN.4/1999/64. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/980569.422245026.html (дата обращения: 03.04.2013). <14> Резолюция Комиссии по правам человека. Поощрение и защита права на свободу убеждений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Абида Хуссейна, подготовленный в соответствии с Резолюцией 1997/27 Комиссии по правам человека. 28 февраля 1998 г. E/CN.4/1998/40. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/9652923.3455658.html (дата обращения: 03.04.2013).
Вместе с вышеуказанным следует обратить внимание и на ряд других положений, сформулированных в этот период, которые дополняют понимание концепции права на информацию. Интересно отметить, что сторонники этого подхода настаивают еще и на том, что закрепленная в ряде международно-правовых актов свобода искать, получать и распространять информацию и идеи, содержит «не только право передавать, но и право получать информацию и идеи» <15>. Основываясь на этой позиции, они подчеркивают значимость такой передачи («циркулирования») информации в обществе. При этом также указывается на необходимость «защиты не только того, кто говорит, но и того, кто слушает» <16>. Исходя из важности обеспечения такой защиты, сторонники этого подхода подчеркивают необходимость признания права на информацию. ——————————— <15> Мендел Т. Свобода информации: сравнительно-правовое исследование. 2-е изд., доп. Париж: ЮНЕСКО, 2008. С. 8. <16> Там же. С. 8.
Представляется, что необходимо обратить внимание на изменения в трактовке самого права ни информацию, произошедшие в этот период. Изначально право на информацию рассматривалось как производное право: в качестве исходной называлась норма ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, закрепляющая свободу искать, получать и распространять информацию. Именно она служила основанием для широкого толкования и выделения в отдельную категорию права на информацию. Со временем право на информацию стали рассматривать как право, которое носит не производный, а самостоятельный характер. Было определено, что «это право существует само по себе. Как таковое оно является одним из прав, на которых зиждутся свободные и демократические общества» (п. 42) <17>. ——————————— <17> Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Доклад Специального докладчика г-на Абида Хуссейна, представляемый в соответствии с Резолюцией 1999/36 Комиссии. 18 января 2000 г. E/CN.4/2000/63. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/4718434.21459198.html (дата обращения: 03.04.2013).
Такими к 2003 г. представились основные положения концепции права на информацию. Период с 2003 г. и по настоящее время связан преимущественно с вопросами реализации, а также трактовкой и уточнением отдельных концептуальных положений права на информацию. Следует заметить, что к этому времени международные организации, в том числе и неправительственные, внесли свою лепту — выработали и предложили к рассмотрению ряд своих предложений. Значительный вклад продолжает вносить ООН — Специальным докладчиком по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение ежегодно начиная с 1994 г. публикуются доклады, в которых вопросам, связанным с правом на информацию, отводится существенное место. ЮНЕСКО принята Декларация 2008 г. о содействии свободе выражения мнений, доступу к информации и расширении прав и возможностей людей, органически дополнившая Руководящие принципы политики совершенствования информации, являющейся общественным достоянием, создаваемой государственными органами, 2004 г. Важное значение для развития концепции имеют и совместные ежегодные декларации, принимаемые Специальным докладчиком ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение, Представителем Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) по вопросу о свободе средств массовой информации, Специальным докладчиком Организации американских государств (ОАГ) по вопросу о свободе выражения мнений и Специальным докладчиком Африканской комиссии по правам человека и народов (АКПЧН) по вопросу о свободе выражения мнений и доступе к информации (1999 — 2010 гг.). Стоит упомянуть и о деятельности Международной неправительственной организации «Статья 19», предложившей комплекс принципов под названием «Право общества знать: принципы законодательства о свободе информации». Для этого периода характерным становится принятие рядом государств законов, связанных с правом на информацию. В настоящее время их насчитывают около 60. Как правило, они учитывают положения по обеспечению доступа к информации, включая: соблюдение принципа максимального разглашения, презумпцию публичного характера совещаний и ключевых документов, широкие определения типов доступной информации, разумную плату и разумные сроки, независимый анализ отказов в разглашении информации, санкции в случае несоблюдения режима доступа (п. 32) <18>. Учитываются и положения принятых ранее конвенций, устанавливающих обязанность государств о предоставлении доступа к информации. В частности, Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, 1998 г., Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам 2009 г. и других. ——————————— <18> Резолюция Комиссии по правам человека. Доклад Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение Франка Ла Руе. 20 апреля 2010 г. А/HRC/14/23. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/4187773.16808701.html (дата обращения: 03.04.2013).
В этот период также продолжаются и теоретические разработки положений концепции права на информацию. Их проблематика сводится к следующему. Существенным аспектом, на котором продолжают заострять свое внимание сторонники права на информацию, является содержание информации, к которой должен быть обеспечен гарантированный доступ. Изначально речь шла только о доступе к общественной информации, «относящейся ко всем видам деятельности государства» (п. 31) <19>. ——————————— <19> Там же. С. 7.
В дальнейшем развитие вопроса, связанного с содержанием права на информацию, пошло путем закрепления гарантированного доступа еще и к отдельным видам информации. Речь идет о доступе к информации, которая находится у государственных органов и касается проблем экологии и вопросов устойчивого развития (п. 61) <20>, ВИЧ/СПИД (п. 65) <21>, терроризма (п. п. 81 — 83) <22> и прав человека. ——————————— <20> Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Право на свободу мнений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Амбейи Лигабо, представленный в соответствии с Резолюцией 2003/42 Комиссии. 12 декабря 2003 г. E/CN.4/2004/62. URL: http://ap. ohchr. org/documents/dpage_e. aspx? m=85 (дата обращения: 03.04.2013). <21> Там же. С. 22. <22> Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Право на свободу мнений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Амбейи Лигабо, представленный в соответствии с Резолюцией 2002/48 Комиссии. 30 декабря 2003 г. E/CN.4/2003/67. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/399741.381406784.html (дата обращения: 03.04.2013).
В этот же период, в продолжение темы доступа к общественной информации, актуальным было названо новое направление — доступ к историческим данным и архивам, которые содержат информацию о нарушениях прав человека (п. 34) <23>. ——————————— <23> Резолюция Комиссии по правам человека. Доклад Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение Франка Ла Руе. 20 апреля 2010 г. А/HRC/14/23. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/4187773.16808701.html (дата обращения: 03.04.2013).
Следует отметить, что в настоящее время сложились два подхода, которые учитываются на глобальном, региональном и национальном уровнях. Первый — закрепить право на информацию в целом, и второй — закрепить право на доступ к информации определенного содержания. Наиболее активно этот процесс протекает на региональном и национальном уровнях, о чем свидетельствует количество принятых нормативных актов. Еще одним важным аспектом, по мнению сторонников концепции, является закрепление права на информацию за группами лиц или меньшинствами, которые нуждаются в особом внимании. К этой категории отнесены женщины, дети, лица, проживающие в нищете, меньшинства, коренные народы и группы мигрантов. Перспективными для развития права на информацию называются два направления. Одно из них — развитие механизма контроля за доступом к информации, которой располагают международные организации (п. 62) <24>. И второе — закрепление права на доступ к электронным средствам коммуникаций. ——————————— <24> Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Право на свободу мнений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Амбейи Лигабо, представленный в соответствии с Резолюцией 2003/42 Комиссии. 12 декабря 2003 г. E/CN.4/2004/62. URL: http://ap. ohchr. org/documents/dpage_e. aspx? m=85 (дата обращения: 03.04.2013).
Таким образом, рассмотрев вопросы становления и развития концепции права на информацию в науке и практике международного права, следует отметить следующее: — формирование концепции прошло два периода развития на протяжении последних двадцати лет; — первый период, 1990 — 2003 гг., связан с формированием основ и обоснованием права на информацию; — второй период, протекающий с 2003 г. и по настоящее время, связан с вопросами реализации права на информацию, а также трактовкой и уточнением отдельных концептуальных положений права на информацию.
Литература
1. Резолюция Комиссии по правам человека. Поощрение и защита права на свободу убеждений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Абида Хуссейна, подготовленный в соответствии с Резолюцией 1993/45 Комиссии по правам человека. 19 декабря 1994 г. E/CN.4/1995/32. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/7821679.71134186.html (дата обращения: 03.04.2013). 2. Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Право на свободу мнений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Амбейи Лигабо, представленный в соответствии с Резолюцией 2003/42 Комиссии. 12 декабря 2003 г. E/CN.4/2004/62. URL: http://ap. ohchr. org/documents/dpage_e. aspx? m=85 (дата обращения: 03.04.2013). 3. Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Доклад Специального докладчика г-на Абида Хуссейна, представляемый в соответствии с Резолюцией 1999/36 Комиссии. 18 января 2000 г. E/CN.4/2000/63. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/4718434.21459198.html (дата обращения: 03.04.2013). 4. Мендел Т. Свобода информации: сравнительно-правовое исследование. 2-е изд., доп. Париж: ЮНЕСКО, 2008. С. 1. 5. Резолюция Комиссии по правам человека. Доклад Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное их выражение Франка Ла Руе. 20 апреля 2010 г. A/HRC/14/23. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/4187773.16808701.html. 6. Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Доклад Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение г-на Абида Хуссейна. 29 января 1999 г. E/CN.4/1999/64. URL: http://daccess-ods. un. org/ TMP/980569.422245026.html (дата обращения: 03.04.2013). 7. Резолюция Комиссии по правам человека. Поощрение и защита права на свободу убеждений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Абида Хуссейна, подготовленный в соответствии с Резолюцией 1997/27 Комиссии по правам человека. 28 февраля 1998 г. E/CN.4/1998/40. URL: http://daccess-ods. un. org/ TMP/9652923.3455658.html (дата обращения: 03.04.2013). 8. Резолюция Комиссии по правам человека. Гражданские и политические права, включая вопрос свободы выражения мнений. Право на свободу мнений и их свободное выражение. Доклад Специального докладчика г-на Амбейи Лигабо, представленный в соответствии с Резолюцией 2002/48 Комиссии. 30 декабря 2003 г. E/CN.4/2003/67. URL: http://daccess-ods. un. org/TMP/ 399741.381406784.html (дата обращения: 03.04.2013).
