(Козлов С. С., Болотова С. В.) («Юридический мир», 2011, N 6)
ЮРИДИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ И ОРГАНИЗАЦИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОГРАНИЧНОЙ СЛУЖБЫ ФСБ РОССИИ
С. С. КОЗЛОВ, С. В. БОЛОТОВА
Козлов Сергей Сергеевич, профессор кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Болотова Светлана Вячеславовна, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Хабаровского пограничного института ФСБ России.
Авторы статьи рассматривают организацию информационного обеспечения Пограничной службы ФСБ России. Информационное обеспечение рассматривается как комплекс социально-экономических, научно-технических, управленческих мероприятий по созданию информационной среды для реализации функций пограничных органов.
Juridical essence and organization of informational support of the frontier service of the Federal Security Service of Russia S. S. Kozlov, S. V. Bolotova
The authors of the article consider organization of informational support of the Frontier Service of the Federal Security Service of Russia. Informational support is considered as a complex of social-economy, scientific-techniques, and managerial measures with regard to creation of informational sphere for realization of functions of frontier agencies.
Сущность и характер общественных отношений, возникающих в информационной сфере, во многом определяются особенностями и юридическими свойствами информации — основного объекта, по поводу которого и возникают эти отношения. К основным юридическим особенностям и свойствам информации, используемой пограничными органами, можно отнести следующие: 1) свойство физической неотчуждаемости информации. Оно основано на том, что знания не отчуждаемы от человека — их носителя. Исходя из этого, при передаче информации от одного лица к другому и юридическом закреплении этого факта процедура отчуждения информации должна заменяться передачей прав на ее использование и передаваться вместе с этими правами; 2) свойство обособляемости информации. Для включения в оборот информация всегда овеществляется в виде символов, знаков, волн. Вследствие этого она обособляется от ее производителя и существует отдельно и независимо от него; 3) свойство информационной вещи. Оно возникает в силу того, что информация передается и распространяется только на материальном носителе или с помощью материального носителя и проявляется как единство содержания информации и ее носителя. Это свойство позволяет распространить на информацию действие двух правовых институтов: института собственности и института авторского права. Федеральный закон «Об информации…» дает определение обладателя информации (ст. 2): это лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам; 4) свойство распространяемости (тиражируемое). Информация, находящаяся в обороте, как правило, представляется в документированном виде. Это свойство дает возможность закреплять факт принадлежности информации конкретному лицу; 5) свойство экземплярности информации. Оно заключается в том, что информация распространяется на материальном носителе, что позволяет обеспечить учет экземпляров информации через учет носителей. Законодатель вводит термин «документированная информация (документ)», которым определяется зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель. Понятие «документированная информация» основано на двуединстве информации (сведений) и материального носителя, на котором она отражена в виде символов, знаков, букв, волн или других способов отображения. В результате документирования происходят как бы материализация и овеществление сведений. В законодательстве встречается упоминание нескольких разновидностей материальных носителей, включая такие, как специальный носитель <1>, полиграфический носитель <2>, информационный носитель <3>, бумажный и машинный носители <4>. Более точное определение содержится в ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» <5>, в которой под носителем сведений, составляющих государственную тайну, понимаются материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов. Исходя из этого, предлагается определять материальный носитель документированной информации как материальный носитель, в том числе физическое поле, в котором информация отображена в виде символов и сигналов, который обладает реквизитами, позволяющими идентифицировать данную информацию. ——————————— <1> См.: статья 8 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ «О библиотечном деле» // СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2. <2> См.: статья 3 Федерального закона от 1 декабря 1995 г. N 191-ФЗ «О государственной поддержке средств массовой информации книгоиздания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4698. <3> См.: статья 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137. <4> См.: статья 9 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» // СЗ. 1996. N 48. Ст. 5369. <5> Российская газета. 1997. 9 октября.
С внедрением новых информационных технологий вместо бумаги в качестве материальных носителей стали использовать машиночитаемые (машинные) носители — магнитные и оптические диски, память ЭВМ, электрические колебания, электромагнитные волны <6>. Информацию, которая передается, обрабатывается и хранится с использованием электронно-вычислительной техники, именуют компьютерной информацией <7>. ——————————— <6> Скоромников К. С. Компьютерное право Российской Федерации. М., 2000. С. 59. <7> Расследование неправомерного доступа к компьютерной информации: Науч.-практ. пособие / Под ред. Н. Г. Шурухнова. М., 1999. С. 13.
Однако вопросы документирования компьютерной информации решаются в правовой науке неоднозначно. В частности, констатируется, что имеющееся в законодательстве определение документа не позволяет точно установить, является ли документом информация, хранящаяся в таких устройствах памяти ЭВМ, как оперативные запоминающие устройства (ОЗУ), или такая форма передачи информации, как электронный обмен данных, который может осуществляться путем передачи электромагнитных сигналов по компьютерным сетям и другим электронным средствам связи. Между тем эти формы существования информации очень широко распространены и в хозяйственном обороте, и в деятельности государственных органов. Сложность при решении вопроса об отнесении переданной таким путем информации к документам заключается в трактовке понятия «материальный носитель», с наличием которого законодатель связывает признание за какой-либо информацией статуса документа <8>. ——————————— <8> Ткачев А. Б. Правовой статус компьютерных документов: основные характеристики. М., 2000. С. 14 — 15.
Сам же электронный документ определяется как зафиксированная на электронных носителях информация, содержащая реквизиты, позволяющие ее идентифицировать <9>. ——————————— <9> Вершинин А. П. Электронный документ: правовая форма и доказательство в суде. М., 2000. С. 40.
В Федеральном законе «Об информации…» определено, что юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной цифровой подписью. Юридическая сила электронной цифровой подписи (ЭЦП) признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима их использования. В соответствии с ч. 2 ст. 160 ГК РФ использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, иными правовыми актами или соглашением сторон <10>. ——————————— <10> Копылов В. А. Информация как объект гражданского права: проблемы дополнения ГК РФ // Информационные ресурсы России. 1998. N 5.
Юридическая сила документа, полученного из автоматизированной информационной системы, стала признаваться с 1987 г. на основании ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения», введенного Постановлением Госстандарта СССР от 9 октября 1984 г. с 1 июля 1987 г. Только с использованием указанных нормативных документов машинная информация относилась к разряду документированной информации <11>. ——————————— <11> Скоромников К. С. Указ. соч. С. 61.
В соответствии со ст. 3 — 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» <12> электронная цифровая подпись представляет собой реквизит электронного документа, предназначенный для защиты его от подделки. Этот реквизит получается в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяет идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. Такая подпись в электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при соблюдении указанных в Законе условий. ——————————— <12> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 127.
Данные меры предприняты с целью подтвердить подлинность и достоверность информации, полученной от источника в машиночитаемом виде. Нельзя не отметить, что для реализации функций и задач, возложенных на Пограничную службу ФСБ России, необходима достоверная информация. В силу специфики деятельности пограничных органов, особенностей решаемых им задач предъявляются специальные требования к используемой информации. Так, эффективного решения профилактических и оперативно-тактических задач можно достичь только на основе систематизированной, комплексной информации, сочетающей в себе различные сведения, полученные из разных источников и логически увязанные. Важным требованием является адекватность уровня поступления информации. Это вполне объяснимо: чем более отдалено исполнение от момента, благоприятного для получения необходимой информации, тем больше опасность ее искажения, а следовательно, и допущения ошибок в принятии решений <13>. Это требование предполагает централизацию «местной» информации. Систематизированная, осмысленная и подготовленная к использованию информация обеспечивает выполнение частных тактических и профилактических задач. Чем выше в иерархии соподчинения региональная система накопления информации, тем большее количество низовых аппаратов могут ею пользоваться. Существует и обратная связь: чем больше из низовых аппаратов поступит в региональный массив информации полезных сведений, тем активнее окажется его влияние на эффективность оперативно-служебной деятельности. ——————————— <13> Дружинин Г. В., Сергеева И. В. Качество информации. М., 1990.
Непременным требованием к информации являются ее оптимальность, полнота <14>. Сложность обеспечения заключается в том, что не выработано единых критериев полноты информации по многим вопросам, отнесенным к компетенции пограничных органов. Особенно страдают в этом отношении основания постановки граждан на различные виды учета, пределы изучения лиц, состоящих на том или ином виде учета, набор сведений, необходимых для определения момента розыскного и профилактического вмешательства, фиксация информации, получаемой при скрытом наблюдении и оперативной установке. ——————————— <14> Там же.
Однако полнота (оптимум) информации вовсе не означает исчерпывающей информации об объекте с бесконечно высокой точностью. Существуют определенные пределы, которые имеют правовое происхождение и детерминируются полномочиями пограничных органов. Следующее требование — точность информации. Оно характеризует степень ее детализации, приближение к оригиналу. Точность неразрывно связана с достоверностью, объективно верным отражением событий, явлений, состояния объекта, окружающей его среды. Детализация, достоверность и полнота взаимосвязаны. Однако детализация, как и оптимальность, имеет свои пределы. Наступает момент, при котором затраты времени и усилий на получение полной и детальной информации становятся неоправданными с точки зрения поставленных целей. В теории управления констатируется состояние, когда в информационном обеспечении управления возникает момент, при котором детальная, более полная информированность стоит дороже, чем неинформированность. Применительно к информации, используемой пограничными органами, проблема заключается не в избыточности детализации, а в ценности получаемых сведений, глубине характеристик явлений и социальных процессов, к которым они относятся. Если исследовать перечисленные требования с точки зрения практики, то первое, что обращает на себя внимание, — это отсутствие полноты информации. Чаще всего оно является результатом субъективного подхода исполнителей к ее выбору из многообразия. И как следствие, наблюдается субъективизм при необоснованных, скоропалительных решениях. Для потоков информации типичным является их бессистемность, а отсюда и избыточность не поддающейся обработке информации. Поступая к одним работникам, она часто недооценивается ими с точки зрения потребностей. Несвоевременная передача заинтересованным адресатам полезной информации снижает ее значимость, полноту и достоверность. В. Г. Афанасьев обращает внимание на то, что между полнотой и оперативностью информации существует объективное противоречие <15>. Чем полнее информация, тем больше усилий и времени затрачивается на ее получение, переработку, анализ, что снижает степень оперативности информации. Отыскание меры достаточной полноты и требуемой оперативности решается различными путями, главный среди которых заключается в совершенствовании информационной системы, включая и материально-технический, и человеческий ее компоненты (речь идет о совершенствовании как техники и технологии работы с информацией, так и профессиональной подготовки людей). Для пограничных органов это означает качественно новый подход к оценке явлений, формирование моделей такой оценки в сознании сотрудников, организацию систем накопления, поиска и выдачи информации на разных уровнях, развитие у работников потребности обращения к этим системам. ——————————— <15> Афанасьев В. Г. О системном подходе в социальном познании // Вопросы философии. 1973. N 6. С. 76.
Следует заметить, что избыточность информации имеет как отрицательные, так и положительные стороны. В теории информации есть понятия холостой (бесполезной) и полезной избыточности. Избыточность снижает степень полноты и достоверности. В этом случае она бесполезна. Но избыточность может быть использована для пополнения массивов информации (на будущее), а также для исправления искажений и ошибок. Всякое отсутствие избыточности приводит к большим информационным потерям. Возникает необходимость в повторном обращении к сообщениям, т. е. в искусственном наращивании избыточности. Именно поэтому, организуя каналы поступления информации, надо создавать систему, обеспечивающую контроль поступающих сообщений через другие источники. Важным требованием, предъявляемым к информации, следует считать лаконичность сообщений при максимальной нагрузке. Лаконичность повышает их насыщенность, сокращает время на передачу и восприятие информации. Однако лаконичность не должна достигаться в ущерб полноте, достоверности и детализации. Перспективным направлением в устранении этого недостатка является научная разработка программ отбора и отражения достаточно полной, достоверной и детальной информации в однозначно понимаемых терминах, несущих максимальную смысловую нагрузку. Тем самым достигается концентрированное, доступное изложение сложного содержания социальных явлений и процессов, целям отражения и познания которых служит информация. Вполне очевидно, что степень лаконичности зависит от характера и назначения деформации. Логичность изложения — непременное условие восприятия текстовой информации. Она предполагает последовательность, доказательность, убедительность (за счет устранения противоречивых данных), отсутствие ненужных деталей, пропорциональность места, отведенного в сообщении тому или иному вопросу, значимость этого вопроса, ясность цели, достижению которой призвано служить сообщение. Логичность предполагает однозначность информации. В системе пограничных органов информация должна сохранять свое содержание, смысл и формы выражения для того, чтобы она одинаково понималась всеми сотрудниками. Поэтому необходимы уточнение содержания различных понятий и терминов, их унификация, исключающая разночтения. Остановимся на одном из актуальнейших требований — ценности (полезности) информации. В исследованиях по кибернетике высказано несколько подходов к измерению ценности информации. Так, согласно точке зрения А. А. Харкевича величина ценности информации выражается через приращение вероятности достижения цели до и после получения информации <16>. Согласно этой концепции ценность и полезность информации определяются с точки зрения «влияния сообщения на поведение той или иной информационной системы, на знания «получателя», на решение им определенных задач». Как видим, ценность информации, по существу, измеряется посредством ее количества, т. е. автор придерживается статистической теории информации, согласно которой лишь такое сообщение несет информацию, которая уменьшает, снимает существующую неопределенность. ——————————— <16> Харкевич А. А. О ценности информации // Проблемы кибернетики. Вып. 4. М., 1960. С. 53 — 57.
Кроме изложенного подхода высказывались варианты, связанные с теорией игр и решений, а также оптимального управления. Здесь определение ценности информации происходит через ее количество, причем эта зависимость может приобретать различные формы. Можно ввести отрицательную меру ценности, что весьма важно для преодоления целевой дезинформации. Неопределенность может не только уменьшаться в результате передачи сообщения, указывает автор, но и возрастать в том случае, когда передается ложная информация (дезинформация). Освещая значение дезинформации, вводим понятия «полезная информация» и «вредная информация». Ценностный подход он выражает через степень использования информации в познании явлений и событий, утверждая, что достоверные сведения всегда полезны, а ложные, не будучи распознаны как таковые, безусловно, вредны. Однако те же ложные сведения при правильной оценке и определении их дезинформирующей природы становятся полезными. Очевидно, что обнаружение дезинформации позволяет вести тактическую «игру», вводя в заблуждение заинтересованных лиц по поводу истинной осведомленности субъекта. Существует в теории управления своеобразный метод оценок, которые производятся в результате минимизации потерь информации. Максимальной ценностью обладает то количество информации, которое уменьшает потери до нуля. Если учитывать многообразие конкретных решаемых задач (целей), то зависимость между мерой ценности информации и ее количеством имеет далеко не однозначный характер. Указанные варианты оценки информации весьма важны для предмета исследования, поскольку в работе с информацией формализация оценок, исключающая интуитивно возникающие и эвристические решения, может нанести существенный вред. Особенно опасна формализация оценок при осуществлении информационного поиска в автоматизированных информационно-поисковых системах. Вместе с тем информационное обеспечение правомерно рассматривать как одну из функций государственного управления. Так, Г. В. Атаманчук отмечает: «Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение т. д.» <17>. ——————————— <17> Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. 2-е изд., доп. М., 2004. С. 187.
Следовательно, в процессе информационного обеспечения Пограничной службы ФСБ России возникают управленческие отношения. Управленческие отношения «внутриорганизационного характера», возникающие в процессе функционирования субъектов представительной власти, государственных органов, традиционно относят к предмету административного права <18>. ——————————— <18> Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2002. С. 42 — 43.
Понятие «информационное обеспечение», по нашему мнению, несколько шире по содержанию, чем понятие «информационные технологии», под которыми понимаются процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов (ст. 2 Федерального закона «Об информации…») <19>. ——————————— <19> СЗ РФ. 2006. N 31 (часть I). Ст. 3448.
Информационные технологии — это прежде всего процесс, и не произвольный, а организуемый, управляемый. Важно, что это процесс не только технический и технологический (производственный и научный), но и социальный, связанный с включением в него различных структур общества в качестве участников этого процесса в самых разных ролях. К таким участникам можно отнести организаторов, обеспечивающих необходимые виды деятельности в данном процессе, пользователей (потребителей) информационного ресурса. Законодательное определение представляет цель информационных технологий в двух аспектах: функциональном и нормативном. С одной стороны, сказано об удовлетворении информационных потребностей всех категорий субъектов, а с другой — подчеркнута законом установленная обязанность создать условия для реализации прав этих субъектов. В нем отражена проблема наличия информационных ресурсов, способных удовлетворить потребности. Иными словами, процесс информатизации можно рассматривать как совокупность действий и мер по формированию и реализации материальной основы развития информационного обеспечения <20>. ——————————— <20> Агапов А. Б. Основы федерального информационного права России. М., 1995.
В процессе информационного обеспечения Пограничной службы ФСБ России осуществляются следующие действия: 1. Ввод и передача информации в следующих системах: глобальные сети; ведомственные и местные компьютерные сети; система передачи бумажных документов; системы телефонной, радио — и телеграфной связи; каналы СМИ. 2. Хранение информации. Основные требования к данному этапу работы с информацией состоят в обеспечении следующих свойств у хранимых данных: целостность; предметная ориентация; интегрированность; неизменность во времени; многоуровневая систематизация информации. 3. Обработка и анализ информации в целях удовлетворения потребностей в ней. Эти действия совершаются как в плановом порядке, так и в рамках информационных запросов. В свою очередь, информационные запросы могут носить формализованный и общий характер. В отличие от общих запросов, которые заключаются в требовании освещения обстановки в пространстве, во времени, по задачам и по кругу лиц, формализованные запросы характеризуются заданностью исходной и выходной информации. Выделение таких процедур обработки информации позволяет их формализовать, а в дальнейшем — автоматизировать <21>. ——————————— <21> Годин В. В., Корнеев И. К. Информационное обеспечение управленческой деятельности. М., 2001.
В процессе обработки информации производятся следующие действия: преобразование информации, т. е. представление ее в нужной форме; интерпретация информации как совокупности определенных проблем; аналитическая работа с неструктурированной информацией; прогнозирование ситуации на основании полученной информации; моделирование ситуаций; поддержка принятия решений. 4. Предоставление информации. В результате обработки и систематизации информации формируются документы и отчеты с недокументированной информацией, которые предоставляются органам управления, исполнителям и средствам массовой информации. В сфере информационного обеспечения пограничных органов можно выделить: 1) процесс обращения информации, включающий в себя: производство и распространение информации; формирование информационных ресурсов, подготовку информационных продуктов и предоставление информационных ресурсов; поиск, получение и потребление информации; 2) процесс обеспечения обращения информации, включающий в себя: создание и внедрение информационных технологий и средств их обеспечения; регулирование процесса обращения информации; создание и применение средств и механизмов информационной безопасности. Как отмечается в юридической литературе, информационное обеспечение выполняет следующие задачи <22>: ——————————— <22> Там же. С. 37.
— определение потребителей информации, ее состава, периодичности, циркуляции, форм представления; — определение источников информации и способов доступа к ним; — унификация и организация процессов и средств сбора, регистрации, обработки, хранения, обновления, передачи и использования информации, распределение этих задач между субъектами, участвующими в процессе информационного обеспечения; — организация потоков информации, формирование комплекса технических средств для организации информационных потоков, развитие и создание новых информационных и телекоммуникационных технологий и поэтапное формирование единого информационного пространства; — организация хранения массивов информации (разработка системы классификаторов, хранение данных и информации в унифицированных форматах); — формирование унифицированной системы документации, разработка документооборота и технологических процессов формирования документов, установление порядка их составления, оформления, регистрации, согласования и утверждения; — формирование и применение порядка взаимодействия информационной системы и управляющих субъектов, организация использования информации для оценки тенденций, альтернатив решений и действий, разработки прогнозов, выработки общей стратегии; — организация обратной связи. В процессе информационного обеспечения пограничных органов возникают разнообразные информационные управленческие отношения. Совокупность субъектов, участвующих в информационном обеспечении, образует стабильную формальную организационную структуру, которая получает ресурсы из определенной среды и перерабатывает их в продукты своей деятельности. Эта организационная структура, как и любая организация, существует в некоторой внешней среде, образуемой государством, другими организациями, индивидуальными субъектами, социальными, экономическими, правовыми и другими отношениями между ними. Информация порождается соответствующими средами. В зависимости от источника ее возникновения в рамках организации выделяется внутренняя и внешняя информация <23>. ——————————— <23> Годин В. В., Корнеев И. К. Указ. раб.
Внутренние источники информации — это, как правило, элементы организационной структуры. Они формируют информацию, связанную с осуществлением повседневной оперативно-служебной деятельности, плановую, контрольную, учетную, технологическую, аналитическую и другую информацию. Информация внутренней среды, как правило, точная, полная, она отражает фактическое состояние элементов организационной структуры пограничного органа. Она обрабатывается с помощью строго стандартных формализованных процедур. Внешняя среда — это прежде всего организационно-управленческая деятельность, которая обеспечивает принятие решений, т. е. реализацию функций, возложенных на пограничные органы. Обе стороны существуют в органическом единстве, при котором, однако, определяющее значение имеет внутренняя содержательная сторона деятельности. Все организационно-управленческие структуры и функции в конечном счете должны обеспечивать реализацию функций, возложенных на пограничные органы. Любая абсолютизация организационно-управленческой функции в ущерб содержательной может нанести существенный ущерб качеству пограничной деятельности. Информационное обеспечение деятельности Пограничной службы ФСБ России имеет своей основной целью информационное обслуживание принятия решений, т. е. это действия по предоставлению нужной для деятельности пограничных органов информации в требуемом месте на основе определенных процедур с заданной периодичностью. Другими словами, информационное обеспечение можно определить как комплекс социально-экономических, научно-технических, управленческих мероприятий по созданию информационной среды для реализации функций Пограничной службы ФСБ России. В информационную среду обеспечения принятия решений входят источники информации, информационные ресурсы, процедуры обращения информации и пользователи. Информационные ресурсы, процедуры обращения информации и пользователи информации (субъекты пограничных органов) в совокупности образуют информационную систему структуры, обеспечивающей организацию деятельности Пограничной службы ФСБ России. Информация дает возможность принимать обоснованные и целесообразные управленческие и иные решения. Она позволяет также эффективно управлять деятельностью Пограничной службы ФСБ России. Но и процесс информационного обеспечения должен управляться <24>. Управление процессом информационного обеспечения означает оценку информационных потребностей по каждому направлению деятельности пограничных органов и в рамках каждой функции управления; регулирование документооборота внутри структуры и вне; его рационализацию, стандартизацию типов и форм документов, типизацию информации и данных; преодоление проблемы несовместимости типов данных; построение системы управления дан ными и т. п. ——————————— <24> Годин В. В., Корнеев И. К. Указ. раб.
В этой сфере наиболее сложными проблемами являются: — разработка методологии количественной и качественной оценки информационных ресурсов; — прогнозирование потребностей в информации <25>. ——————————— <25> Тиновицкая Н. Д. Правовая информация: законодательные проблемы // Проблемы информатизации. 1995. N 1.
Поэтому информационное обеспечение предполагает совершенствование его административно-правовой организации, проведение организационных, научно-исследовательских и других мероприятий по повышению его эффективности. Административно-правовая организация информационного обеспечения должна учитывать специфические особенности информационной сферы, быть способной обеспечить бесперебойное обращение информации и информационных ресурсов с учетом информационного и иного противодействия, которое подразумевает предоставление органу управления недостоверной информации с целью затруднить принятие им целесообразного решения или для формирования недостоверных выводов. Основой информационного обеспечения пограничных органов является формирование и использование информационных систем. Информационная система — совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств (ст. 2 Федерального закона «Об информации…»). Информационные системы, исходя из особенностей их правового режима, принято классифицировать по виду содержания информации; по режиму доступа; по виду носителя информации; по способу формирования информационных ресурсов и их распространению; по способу организации хранения и использования; по форме собственности <26>. ——————————— <26> См.: Скоромников К. С. Указ. соч. С. 61.
Документированную информацию, имеющуюся в распоряжении Пограничной службы ФСБ России, также можно классифицировать по различным основаниям. Документы, формирующиеся в сфере управления пограничными органами, подразделяются на следующие основные группы: организационные документы; распорядительные документы; документы различных видов учета; документы процессуальной деятельности; документы по личному составу. К документам, формирующимся в сфере деятельности пограничных органов, относятся: номенклатура дел; наряды; журналы; формы статистического учета и отчетности; справки; иные документы. В качестве баз данных выступают библиотеки, архивы, фонды, банки данных и иные информационные системы. В архивах традиционно хранятся документы на бумажных носителях, сохраняемые в силу их значимости для общества или ценности для собственника. В последнее время архивы стали формироваться и из документов на машинных носителях. В соответствии с Федеральным законом от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» <27> архивный фонд — совокупность архивных документов, исторически или логически связанных между собой, а архив — учреждение или структурное подразделение организации, осуществляющие хранение, комплектование, учет и использование архивных документов. Архивы Пограничной службы ФСБ России и пограничных органов представляют собой соответственно совокупность дел и документов, специальные структурные подразделения, осуществляющие прием и хранение архивных документов в интересах пользователей. Временное хранение документов в архивах пограничных органов ограничено сроками. ——————————— <27> СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4169.
Информационные базы и банки данных составляются из документов на магнитных носителях. В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 23 сентября 1992 г. N 3523-1 «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» <28> база данных — это объективная форма представления и организации совокупности данных (например, статей, расчетов), систематизированных таким образом, чтобы эти данные могли быть найдены и обработаны с помощью ЭВМ. В Постановлении Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 226 «О государственном учете и регистрации баз и банков данных» <29> база данных определяется как совокупность организованных взаимосвязанных данных на машиночитаемых носителях. ——————————— <28> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 42. Ст. 2325. <29> СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1114.
Под банком данных понимается совокупность баз данных, а также программные, языковые и другие средства, предназначенные для централизованного накопления данных и их использования с помощью электронных вычислительных машин. Движение информации в Пограничной службе ФСБ России происходит в двух информационных потоках: в секретном и несекретном делопроизводстве, которые осуществляются на бумажных носителях, в телефонно-телеграфном и электронно-вычислительном виде. Документооборот на бумажном носителе пока еще является преобладающим в информационном обеспечении деятельности Пограничной службы ФСБ России. Телефонно-телеграфный и электронно-вычислительный потоки закладывают основы для перехода в будущем на носитель, использование документов на бумажном носителе будет сведено к минимуму. Например, в США на бумажных носителях используется только 5% документов <30>. ——————————— <30> Блинов А. Качественно новая цивилизация // Известия. 1991. 20 марта.
Процесс движения документов в потоке общего делопроизводства (секретного и несекретного) включает деятельность по созданию документов (документирование), обработку информации, содержащейся в документах, и организацию работы с документами, означающую создание условий, обеспечивающих поиск и хранение документов. Формирующиеся в пограничных органах документы, справочный аппарат к ним, методы и средства их обработки и использования образуют документографическую информационно-поисковую систему. Создаваемый в делопроизводстве справочный аппарат формирует условия для ускоренного получения необходимой информации и в некоторых случаях позволяет отказаться от поиска самих документов. Рациональная организация документооборота обеспечивает оперативное прохождение документов. В теории государства и права высказывалось мнение о возможности существования внутриотраслевых комплексных правовых институтов, «в рамках которых происходит как бы вторичная перегруппировка норм данной отрасли права, охватываемых разными отраслевыми институтами» <31>. К таким институтам автор настоящей работы относит и институт информационного обеспечения, который включает в себя нормы разных институтов административного права. ——————————— <31> Поленина С. В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. N 3. С. 74.
Таким образом, подводя итог вышесказанному, можно сформулировать следующие выводы: 1. Информационное обеспечение деятельности Пограничной службы ФСБ России является частью административного права и информационного права. 2. Понятие «информация» с точки зрения информационного обеспечения деятельности Пограничной службы ФСБ России — это адекватные, полные, точные, систематизированные, оптимально детализированные и формализованные, лаконичные, логически корректные, достоверные сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления, необходимые и достаточные для решения стратегических, оперативно — тактических и профилактических задач, стоящих перед Пограничной службой ФСБ России. 3. Информационное обеспечение Пограничной службы ФСБ России представляет собой управленческую деятельность, осуществляемую уполномоченными органами и должностными лицами, направленную на формирование информационных систем и организацию их использования в целях удовлетворения информационных потребностей в информации лиц, принимающих решения, а также общественности.
