ОРГАНЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ И ПРОКУРАТУРЫ: ОБЩИЕ ЗАДАЧИ И ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
А. ЦАЛИЕВ, Г. ШТАДЛЕР
Цалиев А., председатель Конституционного суда Республики Северная Осетия — Алания, доктор юридических наук.
Штадлер Г., прокурор Республики Северная Осетия — Алания.
В федеративном государстве формирование органов государственной власти и законодательства происходит не только на федеральном уровне, но и на региональном. Так, в соответствии со ст. ст. 5 и 11 Конституции Российской Федерации ее субъекты имеют свою конституцию (устав) и законодательство, а государственную власть в них осуществляют образуемые ими органы власти. Но если законодательные, исполнительные и федеральные судебные органы на региональном уровне начали формироваться еще в первые десятилетия прошлого века, то образование судебных органов субъектов Федерации практически началось в последние 10 — 15 лет. Правовой основой их стал Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», принятый в конце декабря 1996 г. В нем впервые, с учетом конституционного принципа разделения государственной власти на всех уровнях, было предусмотрено, что к судам субъектов Федерации относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Вполне очевидно, что образование и полноценное функционирование нового органа власти складывается десятилетиями и всегда связано с определенными сложностями. Не составляют исключения и конституционные (уставные) суды. В частности, возникает проблема разграничения полномочий и взаимодействия их с другими судебными органами и прокуратурой, которая недавно отметила свой юбилей — 285 лет со дня образования. Уже один этот факт свидетельствует о необходимости использования того огромного исторического опыта, который имеет прокуратура в решении поставленных перед ней задач. Некоторые из них, на наш взгляд, наиболее принципиальные, совпадают с теми, которые стоят перед органами конституционной юстиции. Анализ более 40 законов субъектов Российской Федерации об органах конституционной юстиции показывает, что практически во всех из них, в соответствии со ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», указаны такие приоритетные задачи-полномочия, как разрешение вопросов о соответствии законов, нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации. Причем в рамках решения этой задачи, как правильно отмечает руководитель аппарата Президента России С. Собянин, скрыта другая, не менее важная функция, заключающаяся в том, что косвенно конституционные (уставные) суды работают на приведение всего регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации <1>. ——————————— <1> См.: Собянин С. С. О функциях конституционных (уставных) судов // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 147.
Этому способствует и Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г., в котором, в частности, предусмотрено, что конституционные (уставные) суды вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с целью окончательного установления соответствия акта субъекта Федерации Конституции России и федеральным законам в случае, когда констатируется ситуация, связанная с отрицанием верховенства федерального регулирования и необходимостью применения мер федерального воздействия. Отметим, что деятельность прокуратуры в сфере осуществления общенадзорных функций также направлена на приведение правовых актов в соответствие с аналогичными актами большей юридической силы. Так, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, его высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, иных его органов государственной власти, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъектов Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. Однако наряду с такой формой прокурорского реагирования необходимо, на наш взгляд, в Законе о прокуратуре предусмотреть право Генерального прокурора и прокуроров субъектов Федерации обращаться с запросами в соответствующие органы конституционной юстиции. Это предложение, помимо всего прочего, объясняется тем, что Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г., не исключающее для Генерального прокурора возможность обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ, не решает многих вопросов взаимодействия органов конституционной юстиции и прокуратуры по вопросам укрепления законности, защиты прав и свобод человека, совершенствования правовой системы и, тем самым, формирования единого правового пространства. Следующая важнейшая задача конституционных (уставных) судов — защита прав и свобод человека и гражданина. Аналогичная задача ставится и перед органами прокуратуры. В Законе о прокуратуре ей посвящается целая глава — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В ст. 26 этого Закона, в частности, указывается, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Таким образом, законодательное признание самостоятельности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как направления деятельности прокуратуры служит свидетельством реального построения правового государства, в котором интересы личности в системе защищаемых законом ценностей являются приоритетными <2>. ——————————— <2> См.: Будаев К. А. Взаимоотношения органов законодательной, исполнительной власти и судебных органов в субъекте Российской Федерации. Улан-Удэ, 2006. С. 139.
Указанные задачи решаются с учетом специфических форм, способов и полномочий органов конституционной юстиции и прокуратуры. Безусловно, их у прокуратуры значительно больше. Во-первых, в отличие от конституционного (уставного) суда, она по своей инициативе организует проверку законности нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации. При выявлении акта, нарушающего права и свободы человека и гражданина, прокурор или его заместитель, в соответствии со ст. 28 Закона о прокуратуре, приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Тем самым прокуратура может по собственной инициативе самостоятельно устранять нарушения законности. Протесты прокуроров могли бы также способствовать исполнению решений конституционных (уставных) судов. Во-вторых, прокурор или его заместитель могут обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. В таких обращениях федеральному суду предлагается отменить закон, нормативный правовой акт органа государственной власти или местного самоуправления в связи с их несоответствием, как правило, федеральному законодательству и, крайне редко, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Этому есть свои причины: отсутствие четкого разграничения в федеральном законодательстве компетенции судов общей юрисдикции и создаваемых ныне конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; отсутствие в федеральном законодательстве соответствующего полномочия у прокуратуры; неразвитость системы органов конституционной юстиции. Но даже в тех субъектах Федерации, где образованы и функционируют конституционные (уставные) суды, прокуроры редко обращаются к ним с запросом о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта Федерации законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, хотя такое право предоставляется им региональным законодательством. Кроме этого, еще Приказом Генерального прокурора РФ от 18 июля 1997 г. «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» органам прокуратуры было рекомендовано шире использовать право на обращение с запросом в региональные конституционные суды. С учетом сказанного считаем целесообразным установить более тесное взаимодействие между органами конституционной юстиции и прокуратуры. В качестве форм такого взаимодействия предлагаем: а) активнее использовать такую форму реагирования прокурора, как обращение с запросом в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации о признании утратившими силу законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, противоречащих конституции (уставу) субъекта Федерации; б) по возможности высказывать позицию прокуратуры по делу, находящемуся в производстве конституционного (уставного) суда субъекта Федерации; в) ежегодно проводить совместные научно-практические мероприятия с целью обмена опытом по укреплению законности вообще и конституционной законности в частности. Указанные и другие формы взаимодействия органов конституционной юстиции и прокуратуры 13 февраля 2007 г. были одобрены на расширенном заседании коллегии прокуратуры Республики Северная Осетия — Алания. Полагаем, что они будут способствовать совершенствованию региональной правовой системы, обеспечению законности, формированию единого правового пространства и, тем самым, укреплению российского государства.
