(Шобухин В.) («История государства и права», 2007, N 14)
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В РОССИИ
В. ШОБУХИН
Шобухин В., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры правоохранительных органов и прокурорского надзора УрГЮА.
12 января 2007 г. исполняется 285 лет с момента учреждения в России государственного надзорного органа — прокуратуры. На всем протяжении исторического становления и развития российской прокуратуры ее статус претерпевал существенные преобразования. Особое внимание российской прокуратуре уделяется и в настоящее время. В последние годы все чаще и настоятельнее высказываются предложения о реформировании современной прокуратуры России, сокращении ее надзорных функций, изменении структурной организации прокурорской системы и т. д. Это заставляет взглянуть на историю возникновения и развития российской прокуратуры, исследовать историческую эволюцию ее надзорных полномочий. Возникновение прокуратуры в России обусловлено объективной потребностью эффективного государственного контроля. Ее созданию предшествовали неоднократные попытки носителей государственной власти, и в частности Петра I, установить в государстве действенный контроль. В этих целях учреждались различные контролирующие органы. Так, в 1711 г. был образован институт фискалата, деятельность которого строилась на основе сочетания гласных и негласных методов. Однако учреждение и деятельность фискальной службы не дали ожидаемого результата и, более того, выявились существенные недостатки. Во-первых, фискалы зависели от органов государственной власти, при которых они состояли и за деятельностью которых были призваны осуществлять надзор; во-вторых, фискалы очень быстро погрязли во взяточничестве и злоупотреблениях. В 1715 г. была предпринята попытка учредить должность генерал-ревизора. Но и она не принесла существенных сдвигов в сфере государственного контроля и оказалась нежизнеспособной. После этого Петр I в своем Указе от 12 января 1722 г. <1> предписал «быть при Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-Прокурору». Указом Петра I от 18 января 1722 г. были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Оба Указа носили организационный характер и лишь констатировали факт создания в России института прокуратуры. Задачи, которые были призваны реализовывать прокуроры, и функции, осуществление которых вменялось им в обязанность, в Указах не раскрывались. Данный пробел был восполнен в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора», где содержалась характеристика функций генерал-прокурора и прокуратуры в целом. Таким образом, учреждение российской прокуратуры связано с изданием Петром I трех названных выше Указов. ——————————— <1> См.: Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Неизвестная Фемида. Документы, события, люди. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. С. 12 — 13.
В Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» было закреплено, что генерал-прокурор действует при Сенате («повинен сидеть в Сенате»), имея в качестве основной своей цели содействие Сенату в надлежащем им исполнении своих обязанностей. Генерал-прокурор был поставлен над Сенатом, осуществляя надзор («повинен… смотреть накрепко») за разрешением Сенатом дел, отнесенных к его компетенции. Также генерал-прокурор был наделен полномочиями, позволяющими ему следить за тем, чтобы Сенат «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и Указам» организовывал свою работу. Причем обращалось особое внимание на фактическое исполнение законодательных предписаний, в связи с чем Указом генерал-прокурору вменялось в обязанность «смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но и самим действом по указам исполнялись». Прокуроры были призваны смотреть за тем, чтобы чиновники государевы «не заворовывались» и не бездельничали. Основной формой прокурорского реагирования на незаконные акты и поступки являлось их опротестование. Генерал-прокурор, занимая статус помощника императора («сей чин яко око наше») в государственных делах, был призван как непосредственно осуществлять функции государственного надзора (за деятельностью Сената), так и руководить и контролировать аналогичную деятельность нижестоящих по статусу прокуроров («смотреть над всеми Прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали, а ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате»). Таким образом, прокуратура выстраивалась как централизованный орган с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генерал-прокурору, что сохранилось по сей день. Особенностью статуса прокуратуры и прокурорского надзора того времени стало и то, что осуществление над прокурорами правосудия являлось исключительной компетенцией Сената — высшего органа государственной власти в стране. Судить же генерал-прокурора и обер-прокурора, как это следует из Указа Петра I от 27 апреля 1722 г., был вправе только император Петр I. Это продиктовано интересами обеспечения независимости прокуроров в своей деятельности (генерал-прокурора и обер-прокурора от Сената, а иных прокуроров от прочих органов государственной власти, за деятельностью которых данные прокуроры были призваны осуществлять надзор). После смерти Петра I прокуратура существенно утратила свои позиции и была практически упразднена. Началом восстановления ее прежнего статуса явился период правления императрицы Анны Иоанновны. В своем Указе от 2 октября 1730 г. императрица Анна Иоанновна предписала «быть при Сенате генерал — и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах — прокурорам и действовать по данной им Должности». Губернские прокуроры были уполномочены опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал-прокурора. Однако влияние прокуроров на местах было утрачено, и предать прокуратуре прежние позиции, какие она имела при Петре I, не удавалось. Не удалось это сделать и императрице Елизавете Петровне, хотя она своим Указом от 12 декабря 1741 г. попыталась установить статус прокуратуры на основе Указа Петра I от 12 января 1722 г. Существенной проблемой являлся подбор надлежащих кадров (особенно на местах). Заметных сдвигов удалось достичь Екатерине. Во времена ее правления роль прокуратуры существенно возросла. В задачи прокуроров вменялась не только борьба с нарушениями закона, но и их предупреждение. Генерал-прокурор в своем статусе вновь, как и при Петре I, возвысился над Сенатом. Ему (генерал-прокурору) было поручено ведение важнейших государственных дел, включая в ряде случаев и вопросы отправления правосудия. Прокуратура фактически стала высшим органом государственного управления. Прокуроры осуществляли надзор за обеспечением гуманных условий содержания лиц, находящихся под стражей. Усилился статус местных прокуроров. В период правления Павла I штаты прокуратуры (как в центре, так и на местах) были значительно сокращены. Однако в целом статус прокуратуры оставался «на высоте». Это был активно действующий государственный орган. Генерал-прокурору со стороны императора Павла I оказывалось большое доверие. Без участия генерал-прокурора не решалось практически ни одно важнейшее государственное дело. Круг и разнообразие вопросов, в разрешении которых принимал участие генерал-прокурор, были чрезвычайно широки. Сюда относились дела прокурорские, судебные, административные, финансовые, военные, хозяйственные и др. С учреждением Манифестом императора Александра I «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. Министерства юстиции должности министра юстиции и генерал-прокурора были совмещены в одном лице. Большое внимание уделялось обеспечению независимости прокуроров на местах. В 1862 г. Государственным Советом были приняты «Основные положения о прокуратуре», в которых прокуратура определялась как единая и централизованная система органов прокурорского надзора, устанавливалась строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, провозглашался независимый статус прокуроров от местных органов власти, закреплялась несменяемость прокуроров. Надзор за точным и единообразным исполнением законов сохранялся за прокуратурой. В период Судебной реформы 1864 г. надзорные полномочия прокуратуры претерпели существенные ограничения. Известный русский правовед А. Ф. Кони, анализируя данное новшество в статусе российской прокуратуры, основанное на опыте западноевропейских государств, справедливо писал, что оно «быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса» <2>. Лишение прокуратуры функции надзора за исполнением законов осуществлялось «не потому, что такой надзор стал не нужен, а потому, что он «связывал руки» всесильной администрации» <3>. Основной задачей прокуратуры стало осуществление уголовного преследования. Особое внимание уделялось надзору за законностью действий органов предварительного следствия. Прокуроры состояли при судах, и их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства. Однако от судов прокуроры были независимы и действовали исключительно на основе закона и внутреннего убеждения, подчиняясь вышестоящим прокурорам и министру юстиции как генерал-прокурору. Такой статус прокуратура сохраняла до 1917 г. ——————————— <2> Кони А. Ф. Собрание сочинений. М.: Юрид. лит., 1968. Т. 5. С. 21. <3> Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. N 3. С. 6.
После Октябрьской революции 1917 г. со сменой политического режима в стране Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде» прокуратура была упразднена. Надзор за законностью в данный период времени в той или иной мере осуществляли: Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), Совет Народных Комиссаров (СНК), Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), Народный комиссариат юстиции (НКЮ) и его местные органы, а также ряд иных органов государственного управления. Такая рассредоточенность государственного надзора за законностью по различным ведомствам была малоэффективной и не давала ожидаемых результатов. В конце 1921 — начале 1922 г. по инициативе В. И. Ленина НКЮ РСФСР было подготовлено и вынесено на рассмотрение сессии ВЦИК Положение о прокуратуре, которое не было воспринято единогласно. Статус вновь образуемой прокуратуры воспринимался неоднозначно. В частности, были сильны высказывания против централизации прокуратуры и ее независимости от местных органов власти. Данные противоречия были преодолены благодаря усилиям В. И. Ленина, который, обратившись в Политбюро с известным письмом «О «двойном» подчинении и законности» <4>, охарактеризовал оптимальную модель советской прокуратуры. В письме В. И. Ленин указывал: «В отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям». Также В. И. Ленин высказался за предоставление права прокурорам опротестовывать незаконные решения местных органов власти, указав, что «прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом». Данные положения, высказанные В. И. Лениным, составили основу определения и законодательной регламентации прокурорского надзора в советский период истории нашего государства. ——————————— <4> См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 197 — 201.
28 мая 1922 г. было утверждено Положение о прокурорском надзоре, на основе которого российская прокуратура вновь обрела широкие надзорные полномочия, в частности, в сфере общего надзора, а с ними получила полноценный статус органа государственного надзора. Примечательно, что органы прокуратуры были включены в состав органов юстиции, и всю прокурорскую систему в качестве прокурора республики возглавил народный комиссар юстиции. Согласно Положению о прокурорском надзоре прокуратура имела статус централизованной системы органов с подчинением нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим. При этом губернские прокуроры местным властям не подчинялись, тем самым имея независимый от местных властей статус. В уездах действовали помощники губернских прокуроров. Общесоюзного органа прокуратуры (прокуратуры СССР) на тот момент не было. Хотя при Верховном Суде СССР состоял прокурор, который имел заместителя и помощников. Это была прокуратура Верховного Суда СССР. Прокурор при Верховном Суде СССР и его заместитель назначались на должность Президиумом ЦИК СССР. Прокуратура Верховного Суда СССР была самостоятельным органом, и прокуратуры союзных республик ей не подчинялись. 20 июня 1933 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР была образована Прокуратура Союза ССР, а 17 декабря 1933 г. утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР, которым упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР. Прокуратура СССР заняла руководящий статус относительно прокуратур союзных республик. Согласно Положению о Прокуратуре СССР указания и распоряжения прокурора СССР носили обязательный характер для всех органов прокуратуры. Однако следует иметь в виду, что до 1936 г. органы прокуратуры союзных республик оставались в составе органов юстиции. В 1937 г. в соответствии с положениями Конституции СССР от 1936 г., содержавшей отдельную главу о суде и прокуратуре, была принята Конституция РСФСР, в которой прокурорский надзор характеризовался как высший надзор. Прокуроры в своей деятельности были ориентированы на осуществление надзора за соблюдением прежде всего общесоюзного законодательства, которое выступало основой законодательства союзных республик, в том числе РСФСР. Принципиально важным явилось положение о независимости прокуратуры от местных органов власти. В годы Великой Отечественной войны статус прокуратуры не претерпел никаких серьезных изменений и оставался прежним. Прокуратура была в первую очередь органом надзора за законностью. Особенностью явилось то, что в связи с введением на отдельных территориях военного положения некоторые территориальные прокуратуры были преобразованы в военные. Военизированы были и транспортные прокуратуры. 24 мая 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждено новое Положение о прокурорском надзоре в СССР, в соответствии с которым, как и прежде, прокурорская система объявлялась централизованной системой органов во главе с Генеральным прокурором СССР. Провозглашался независимый статус прокуратуры. Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры были призваны своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни исходили. Наряду с протестом предусматривалось такое правовое средство реагирования на нарушение закона, как представление об устранении нарушений закона и причин, способствующих нарушению закона. Прокуроры были вправе привлекать лиц, нарушивших закон, не только к уголовной и административной, но и к дисциплинарной ответственности. В четвертой главе Положения о прокурорском надзоре содержались нормы о надзоре за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов. В связи с этим Генеральному прокурору СССР и подчиненным ему прокурорам было предоставлено право истребования из суда для проверки в порядке надзора любого гражданского или уголовного дела. В Конституции СССР 1977 г. в отличие от ранее действовавших конституций регламентации организации и деятельности прокуратуры была посвящена целая глава. Здесь закреплялось подчинение всех органов прокуратуры Генеральному прокурору СССР, определялось, что Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры осуществляют высший надзор за законностью, провозглашался независимый статус прокуратуры от местных властей. На основании данной Конституции СССР Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. был принят Закон о прокуратуре СССР. Законом о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. на органы прокуратуры возлагалось наряду с иными функциями осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре СССР 1955 г. Закон о прокуратуре СССР 1979 г. четко определил полномочия прокуроров по отдельным отраслям прокурорско-надзорной деятельности. В Законе содержалась отдельная статья, посвященная регламентации статуса следователей прокуратуры. Примечательно, что Генеральному прокурору СССР, а также прокурорам союзных и автономных республик предоставлялось право законодательной инициативы. Генеральный прокурор СССР, Главный военный прокурор, прокурор союзной республики и их заместители были вправе приостанавливать исполнение опротестованного приговора, определения и постановления суда по уголовному делу до разрешения дела в порядке надзора. Принесение прокурором протеста на иные акты, нарушающие права и свободы граждан, автоматически влекло приостановление действия такого акта до рассмотрения протеста. Требования прокурора об устранении выявленных им нарушений, причин и условий, способствующих их совершению, носили обязательный для исполнения характер. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР» введены такие средства прокурорского реагирования, как предписание и предостережение. С распадом в 1991 г. СССР Прокуратура Союза ССР прекратила свою деятельность и утратила руководящий статус над прокуратурами союзных республик, в том числе Прокуратурой РСФСР. Все действовавшие на тот момент на территории РСФСР органы прокуратуры были объединены в единую систему прокурорских органов во главе с Генеральным прокурором РСФСР. В 1992 г. принят Закон «О прокуратуре Российской Федерации», нормы которого легли в основу отрасли современного прокурорского права и в соответствии с положениями которого строится и функционирует современная российская прокуратура. В Законе о прокуратуре РФ 1992 г. в отличие от Закона СССР о прокуратуре СССР не были предусмотрены такие правовые средства прокурорского надзора, как предписание и предостережение. Не было указано на осуществление надзора за исполнением законов гражданами. Прокурорский надзор перестал именоваться высшим надзором. Выпала из поля правовой регламентации функция прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Хотя ряд региональных прокуроров продолжали ее осуществлять. Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре РФ» в Закон о прокуратуре РФ была включена отдельная глава, посвященная регламентации надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора. Предусмотрена функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. С 1999 г. в качестве самостоятельного направления прокурорской деятельности провозглашен надзор за исполнением законов судебными приставами. Предусмотрено такое правовое средство прокурорского надзора, как предостережение о недопустимости нарушения закона. Произошли иные немаловажные законодательные изменения, которые характеризуют уже современное состояние прокурорского права и прокурорского надзора в России.
