СУБСИДИАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
И ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ
А. С. ЧЕПЦОВ
Чепцов А. С., преподаватель кафедры правовых дисциплин СГПИ.
В юридической литературе вопрос о понятии гражданско-правовой ответственности имеет дискуссионный характер. Так, например, Н. Д. Егоров пишет, что под гражданско-правовой ответственностью следует понимать санкцию, применяемую к правонарушителю в виде возложения на него дополнительной гражданско-правовой обязанности или лишения принадлежащего ему гражданского права [1].
Т. И. Илларионова полагает, что гражданско-правовая ответственность — это гарантированные силой государства юридические формы реакции потерпевшего лица на совершенное субъектом правонарушение, выражающееся в возложении на правонарушителя мер воздействия имущественного характера [2].
По мнению В. А. Тархова, гражданско-правовая ответственность — это необходимость дать отчет в своих действиях, а также инициативное, неуклонное, строгое, полное исполнение своих обязанностей [3]. Свои собственные суждения о гражданско-правовой ответственности высказывали также В. П. Грибанов, С. Н. Братусь и другие. В. П. Грибанов предлагал рассматривать гражданско-правовую ответственность прежде всего как вид юридической ответственности, которому присущи все признаки последней [4]. С. Н. Братусь указывал на то, что гражданско-правовая ответственность — это мера государственного или общественного принуждения, включая понуждения должника к исполнению принятой на себя обязанности [5].
По мнению А. Н. Гуева, гражданско-правовая ответственность представляет собой совокупность неблагоприятных правовых последствий, выражающихся либо в возложении на нарушителя условий договора мер имущественного воздействия, либо в лишении его определенных гражданских прав, либо в понуждении совершить определенные действия [6].
По нашему мнению, гражданско-правовая ответственность — это разновидность юридической ответственности, имеющая преимущественно имущественный характер, выражающаяся в наступлении неблагоприятных правовых последствий в отношении правонарушителя за нарушения договорных или внедоговорных обязательств.
Субсидиарная ответственность является разновидностью гражданско-правовой ответственности, возникновение которой допускается в случаях, прямо предусмотренных законом. Возможность субсидиарной ответственности может быть предусмотрена также участниками договорных отношений в добровольном порядке.
Установление законодателем субсидиарной ответственности в гражданском праве направлено на защиту интересов участников гражданского оборота. С развитием рыночных отношений в практике особенно актуальным стал вопрос об ответственности законных представителей несовершеннолетних, занимающихся предпринимательской деятельностью. В отношениях с участием несовершеннолетних предпринимателей всегда существует риск невозможности полного возмещения причиненных убытков, в таких ситуациях дополнительную ответственность будут нести законные представители несовершеннолетних.
В современной российской юридической науке проблемы субсидиарной ответственности только начинают изучаться, научных публикаций по проблемам субсидиарной ответственности не так много. Диссертационные работы, посвященные субсидиарной ответственности, носят комплексный характер, и их авторы также ссылаются на теоретические разработки советских ученых [7]. При этом, как правило, современные ученые обращаются к анализу особенностей отдельных видов субсидиарной ответственности. Все это также говорит об актуальности выбранной темы исследования.
В современной юридической литературе вопрос о классификации видов субсидиарной ответственности также не рассматривается, что является явным существенным недостатком. В нашей работе мы обозначили классификации субсидиарной ответственности в зависимости от субъектного состава и оснований возникновения. Следует подчеркнуть, что вопрос о классификациях видов гражданско-правовой ответственности в юридической науке по-прежнему носит дискуссионный характер.
При субсидиарной ответственности в обязательстве имеется один (основной) должник, однако в силу закона или условий договора за него дополнительно (субсидиарно) отвечает другое (второе) лицо. Тем самым усиливается правовая защита кредитора.
Термин «субсидиарная» производен от «субсидия» (subsidium), что на латыни означает «помощь, поддержка» [8].
Институт ответственности должника за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства при наличии вины был известен римскому праву. При этом под виной понималось несоблюдение того поведения, которое требуется правом [9]. Вместе с рецепцией римского права принцип вины вошел в право новых народов, став основным началом культурного правопорядка.
С середины XIX в. возникают сомнения относительно данного начала, которые перешли в полное отрицание справедливости и социальной целесообразности этого начала. Российский юрист и ученый И. А. Покровский обращает внимание на тенденции отказа от принципа вины и замены его принципом причинения, спорные вопросы о других принципах ответственности [10].
Вопрос о том, что лежит в основе гражданско-правовой ответственности, был спорным и в советской правовой науке. Сторонников принципа вины было не так много с ориентацией на обязательства из причинения вреда и договорные обязательства. Господствующие позиции принадлежали сторонникам принципа причинения, во главе которых стоял А. Г. Гойхбарг, которые в обоснование рассматриваемого принципа ссылались на текст Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. и на принадлежавшие им самим социологические соображения.
Гражданский кодекс РСФСР, утвержденный Постановлением ВЦИК РСФСР от 11 ноября 1922 г., а также Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. содержали понятие только солидарной ответственности, которая наступает в случаях, установленных законом или договором, когда кредитор вправе требовать исполнения обязательства как от всех должников совместно, так и от любого из них в отдельности, при этом как полностью, так и в части долга.
Советское гражданское право различало разные виды гражданско-правовой ответственности. Так, например, В. П. Грибанов выделяет договорную и внедоговорную ответственность; солидарную, долевую и субсидиарную ответственность [11]. Институт субсидиарной ответственности известен также советскому гражданскому законодательству. В ГК РСФСР 1964 г. закреплен один случай субсидиарной ответственности — это ответственность родителей или попечителей за вред, причиненный несовершеннолетними детьми в возрасте от пятнадцати до восемнадцати лет. Несовершеннолетние дети в возрасте от пятнадцати до восемнадцати лет в принципе признаются лицами деликтоспособными, т. е. способными самостоятельно и на общих основаниях отвечать за причиненный ими вред. Однако не всегда они обладают имуществом или заработком, на которые может быть обращено взыскание в возмещение причиненного вреда. Поэтому ст. 451 ГК предусматривает, что в случае, когда у несовершеннолетнего этого возраста нет имущества или заработка, достаточных для возмещения вреда, вред должен быть в соответствующей части возмещен его родителями или попечителями. Однако родители или попечители несут такую субсидиарную ответственность лишь в случае, если не докажут, что вред возник не по их вине. При этом под виной родителей или попечителей, так же как и в случае ответственности родителей за вред, причиненный детьми в возрасте до пятнадцати лет, понимается как вина в надзоре за детьми, так и вина в воспитании детей.
Новое российское гражданское законодательство существенно расширило сферу применения субсидиарной ответственности, что в интересах надежности имущественного оборота.
В Гражданском кодексе РФ содержится более 15 статей о субсидиарной ответственности. В силу закона субсидиарно отвечают: по обязательствам казенного предприятия — Российская Федерация (ст. 115 ГК), по обязательствам учреждения — его собственник (ст. 120 ГК), по обязательствам производственного кооператива — его члены (п. 2 ст. 107 ГК). Гражданское законодательство предусматривает и иные случаи субсидиарной ответственности (ст. ст. 56, 68, 75, 95, 105, 363, 586, 1029 ГК).
Для реализации субсидиарной ответственности кредитор сначала должен обратиться к первоначальному (основному) должнику и только при неудовлетворении его требования — к лицу, несущему субсидиарную ответственность. Это лицо может выдвигать в свою защиту возражения, которые имелись у основного должника, а если на него возложена ответственность — имеет право на регрессное требование к основному должнику, если тот продолжает свою деятельность.
Порядок применения субсидиарной ответственности установлен в ст. 399 ГК РФ.
1. До предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарная ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику.
Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность.
2. Кредитор не вправе требовать удовлетворения своего требования к основному должнику от лица, несущего субсидиарную ответственность, если это требование может быть удовлетворено путем зачета встречного требования к основному должнику либо бесспорного взыскания средств с основного должника.
3. Лицо, несущее субсидиарную ответственность, должно до удовлетворения требования, предъявленного ему кредитором, предупредить об этом основного должника, а если к такому лицу предъявлен иск — привлечь основного должника к участию в деле. В противном случае основной должник имеет право выдвинуть против регрессного требования лица, отвечающего субсидиарно, возражения, которые он имел против кредитора.
Анализ правовых норм позволяет нам выделить несколько видов субсидиарной ответственности. В зависимости от субъектного состава правоотношений можно выделить субсидиарную ответственность граждан (физических лиц), субсидиарную ответственность юридических лиц и субсидиарную ответственность публично-правовых образований (в качестве которых выступают государство в целом — РФ, государственные образования — субъекты РФ и органы местного самоуправления — муниципальные образования). Субсидиарная ответственность в зависимости от основания возникновения может быть законной и договорной. В первом случае такая ответственность прямо предусматривается законом, во втором случае участники гражданских правоотношений самостоятельно определяют условия о субсидиарной ответственности за нарушение договорных обязательств.
Субсидиарная ответственность собственника по долгам учреждений (организаций). В соответствии с п. 1 ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.
Учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им — право оперативного управления (ст. 296 ГК РФ).
Законодатель устанавливает, что учреждение отвечает по своим обязательствам перед кредиторами только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества (п. 2 ст. 120 ГК РФ).
Таким образом, на имущество, находящееся у учреждения на праве оперативного управления и не принадлежащее ему на праве собственности, не может быть обращено взыскание по гражданско-правовым обязательствам учреждения.
Вместе с тем следует заметить, что в Федеральном законе «Об исполнительном производстве» [12] приведенные ограничения на обращение взыскания на имущество учреждения прописаны неоднозначно. В п. 5 ст. 46 Закона законодатель адекватно нормам гражданского законодательства указывает, что при отсутствии у должника денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя, взыскание обращается на иное принадлежащее должнику имущество, за исключением имущества, на которое в соответствии с федеральным законом не может быть обращено взыскание. Таким исключением, ограничением и обладает статус имущества учреждения (ст. 120 ГК РФ). Однако ст. 58 Закона об исполнительном производстве эти ограничения распространяет лишь на имущество, изъятое из оборота либо ограничиваемое в обороте. Но имущество учреждения, находящееся у него в оперативном управлении и в собственности у учредителя, не относится к таковым.
Приведенное противоречие норм исполнительного законодательства и несоответствие их общим нормам Гражданского кодекса РФ должно быть устранено в новом Законе об исполнительном производстве. Пока же названная проблема нашла разрешение в информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 июля 1999 г. N 45 «Об обращении взыскания на имущество учреждения» [13].
В письме содержится однозначное указание: в случае недостаточности у учреждения денежных средств, находящихся в его распоряжении, взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете.
При таком способе разрешения противоречия обеспечивается баланс интересов как кредитора, так и должника. В порядке ст. ст. 120, 399 ГК РФ есть возможность привлечения к субсидиарной ответственности собственника имущества при недостаточности средств у учреждения. Для удовлетворения своих требований истец-кредитор должен при рассмотрении спора в арбитражном суде заявить ходатайство о привлечении собственника в качестве третьего лица, а затем, если будет доказано отсутствие у должника денежных средств, в качестве ответчика.
На практике часто возникают ситуации, когда иск о взыскании задолженности с государственного учреждения судом удовлетворен, исполнительный лист получен, но денежные средства взыскать по нему невозможно. В публикациях, посвященных вопросам субсидиарной ответственности, обсуждался вопрос о том, что считать возможностью взыскания средств в бесспорном порядке: наличие исполнительного листа или фактическую невозможность взыскания по исполнительному листу.
Однако невозможность взыскания должна быть установлена в порядке, предусмотренном ст. 26 Федерального закона «Об исполнительном производстве», что требует определенного времени, и лишь после этого можно будет предъявить иск к лицу, несущему субсидиарную ответственность. При условии положительного решения по данному дополнительному иску возможно удовлетворение требований кредитора за счет денежных средств и иного имущества собственника.
Л. А. Новоселова предлагает, не привлекая субъектов субсидиарной ответственности к участию в деле в качестве соответчиков, обращать взыскание на их имущество «в рамках исполнительного производства» [14]. О недопустимости подобного рода решения данной проблемы пишет в своей статье Л. Грось: должником в исполнительном производстве может быть лишь лицо, привлекавшееся по делу в качестве ответчика [15].
Решение всех спорных вопросов, возникающих в предпринимательских отношениях, должно осуществляться в строгом соответствии с действующим законодательством и Конституцией РФ. Основной Закон нашей страны утверждает, что собственник может быть лишен своего имущества только по решению суда. Следовательно, несудебный, неюрисдикционный орган, каковым является служба судебных приставов-исполнителей, не может своим решением изымать имущество у собственника, не являвшегося ответчиком по судебному делу, не являющегося должником по исполнительному листу. Именно такой подход используется арбитражными судами в правоприменительной практике.
В течение 2001 г. практика привлечения к субсидиарной ответственности должника — собственника имущества предприятия (учреждения) — изменилась в связи с принятием Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143 Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета [16]. Названный нормативный акт предусматривает исполнение возникающих обязательств при недостаточности средств для погашения задолженности главным распорядителем средств федерального бюджета, в чьем ведении находится должник, в порядке субсидиарной ответственности.
Взыскатель для взыскания средств с главного распорядителя средств в порядке субсидиарной ответственности направляет документы в Министерство финансов РФ. Поступившие в Минфин России исполнительные листы с приложениями не позднее следующего рабочего дня со дня их предъявления в министерство регистрируются Департаментом управления делами и кадров в установленном порядке и передаются в подлиннике в Главное управление Федерального казначейства. Главное управление Федерального казначейства передает копию исполнительного листа с приложениями под расписку представителю главного распорядителя средств федерального бюджета для представления последним в Министерство финансов РФ не позднее десяти рабочих дней реестра финансирования расходов в размере суммы, необходимой для исполнения требований, содержащихся в исполнительном листе, в пределах лимитов бюджетных обязательств и выделенных объемов финансирования на соответствующий период.
Главный распорядитель средств при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, утвержденных ему на цели, соответствующие указанным в исполнительном листе, представляет в Министерство финансов РФ необходимые документы для осуществления перемещения бюджетных ассигнований и изменения лимитов бюджетных обязательств путем внесения соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в общеустановленном порядке.
Данный механизм работает, доказательством чему служат уведомления о полном исполнении требований исполнительных листов из Федерального казначейства по исполнительным производствам, получаемые арбитражным судом.
Должник в двухнедельный срок обязан представить Федеральному казначейству информацию о собственнике имущества, находящегося у него на праве оперативного управления, и Министерство финансов РФ самостоятельно принимает меры по взысканию денежных средств с субсидиарного должника.
Исходя из смысла принятых Правил, нет необходимости привлекать собственника имущества учреждения в качестве ответчика по делу, поскольку в ходе исполнения решения он будет установлен и требования взыскателя удовлетворены за счет перемещения бюджетных средств. Представляется, такой порядок реализации субсидиарной ответственности не противоречит ни гражданскому законодательству, ни конституционным принципам защиты прав собственника.
Проблемные вопросы привлечения собственника имущества к субсидиарной ответственности рассматриваются и другими современными учеными-юристами, среди которых можно выделить М. Г. Прилучного и Е. Н. Бычкову [17]. Статья М. Г. Прилучного (далее — автор) «О некоторых вопросах привлечения собственников имущества к субсидиарной ответственности» крайне своевременна. Вопросы, связанные с имущественной ответственностью, оказались настолько сложными, что Высший Арбитражный Суд Российской Федерации посчитал необходимым принять соответствующие постановления в целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательных норм.
Однако автор статьи утверждает, что, несмотря на разъяснения Пленума ВАС РФ, все же ряд дискуссионных вопросов остался незатронутым. М. Г. Прилучный не только находит проблемы в правоприменительной практике, но и предлагает варианты для их разрешения. Взгляды автора могут послужить ориентиром для формирования новых подходов в применении права и для новых законотворческих инициатив. Е. Н. Бычкова согласна с некоторыми авторскими идеями, одновременно обращаясь к тем положениям, которые требуют дополнительной аргументации и разработки.
Субсидиарная ответственность публично-правовых образований. Одной из особенностей ответственности федерального государственного учреждения является установление субсидиарной ответственности государства по его обязательствам (п. 2 ст. 120 ГК РФ). При этом субсидиарная ответственность государства возможна только при недостаточности у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств. В соответствии с п. 1 ст. 126 ГК РФ Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной собственности, при этом допускается в случаях, предусмотренных законом, обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности. Исключение из пределов имущественной ответственности государства имущества, переданного в установленном порядке юридическим лицам, вызвано тем, что оно принадлежит хозяйствующему субъекту на соответствующем ограниченном вещном праве, обеспечивающем стабильность гражданского оборота, в части отношений, участником которых является данный хозяйствующий субъект.
Рассматривая отдельные элементы данной проблемы, Е. В. Григорьев отмечает [18], что имущество, которым в порядке субсидиарной ответственности отвечает государство, т. е. средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями в соответствии с п. 4 ст. 214 ГК РФ, составляет государственную казну Российской Федерации.
Казна в гражданско-правовом смысле является не субъектом правоотношений, а, представляя собой определенную имущественную массу (средства бюджета и иное имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями), объектом гражданских прав. Однако, как это имеет место в норме, содержащейся в п. 10 ст. 158 БК РФ, в понятие «казна» вкладывается иной смысл — здесь казна отождествляется в силу исторических особенностей с собственником государственного имущества, т. е. с государством.
Российская Федерация, являясь субсидиарным ответчиком по обязательствам государственных учреждений, отвечает всем своим имуществом, т. е. не только средствами бюджета, но и иным имуществом, за рядом незначительных исключений, о которых мы уже говорили выше. Такой же точки зрения придерживаются и высшие судебные инстанции. Обладая полномочиями собственника государственного имущества, Российская Федерация в соответствии с п. 1 ст. 125 ГК РФ выступает в суде в лице соответствующего органа государственной власти, в компетенцию которого входит осуществление таких полномочий. В то же время в некоторых случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, представление интересов Российской Федерации может быть возложено и на других лиц, в том числе и на юридические лица, и на граждан (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Так, п. 10 ст. 158 БК РФ обязанность представления Российской Федерации по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам государственных учреждений, возложена на главного распорядителя бюджетных средств.
Нормами бюджетного законодательства и принятыми в его развитие нормами других правовых актов [19] бремя субсидиарной ответственности государства фактически переносится на конкретный федеральный орган исполнительной власти, являющийся главным распорядителем бюджетных средств, и ограничивается средствами государственного бюджета, причем в размере средств, выделенных этому главному распорядителю в пределах утвержденных бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации. Думается, что данная норма, поскольку она относится к предмету гражданско-правового регулирования, как противоречащая ГК РФ в соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ, не подлежит применению и должна быть пересмотрена законодателем.
В целом ответственность публично-правовых образований в Российской Федерации сводится к единственной норме об ответственности государственной (муниципальной) казны, чего явно недостаточно для надлежащего регулирования существующих в данной сфере правоотношений [20]. Реализация ответственности государственной (муниципальной) казны заключается в предъявлении денежных требований о взыскании из бюджета как наиболее ликвидной ее части. В результате можно говорить о сложившемся в последние годы новом подынституте бюджетного права Российской Федерации, который объединяет нормы об ответственности публично-правовых образований, регулирующие отношения, связанные с предъявлением денежных требований к бюджету публично-правовых образований. Данные правоотношения находятся на стыке гражданского и публичного права, что, возможно, послужило причиной того, что проблема ответственности публично-правовых образований не нашла отражения в планах реформаторов.
Субсидиарная ответственность применительно к публичным правоотношениям первоначально использовалась в связи с нормами, установленными ст. ст. 115, 120 ГК РФ, т. е. при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении казенного предприятия или учреждения. В этом случае субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия или учреждения должен нести собственник его имущества.
Бюджетное законодательство также активно использует гражданско-правовую конструкцию субсидиарной ответственности.
В частности, согласно п. 5 ст. 115 БК РФ гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. При этом, как следует из определения государственного долга, установленного ст. 6 БК РФ, в качестве гаранта выступают соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.
В п. 10 ст. 158 БК РФ установлено, что главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.
Следует заметить, что принцип субсидиарной ответственности применительно к правоотношениям с участием публично-правовых образований используется законодателем и в других отраслях российского права.
Например, ст. 59 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что при наличии положительного заключения государственной экспертизы соответственно Российская Федерация или субъект Российской Федерации несут субсидиарную ответственность за вред, причиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования, правил землепользования и застройки органов местного самоуправления. Статьей 60 Градостроительного кодекса РФ установлена субсидиарная ответственность Российской Федерации и субъекта Российской Федерации по возмещению вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.
Можно выделить следующие случаи применения субсидиарной ответственности в правоотношениях с участием публично-правовых образований.
Во-первых, субсидиарная ответственность собственника по гражданско-правовым обязательствам бюджетных учреждений и казенных предприятий.
Во-вторых, субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам, вытекающим из возмещения убытков или материального вреда, нанесенного гражданам и юридическим лицам в процессе осуществления публичных функций органами государственной власти, не связанных с незаконными действиями.
В-третьих, субсидиарная ответственность Российской Федерации по обязательствам входящих в нее публично-правовых образований и органов местного самоуправления. Сразу следует заметить, что возможность применения такой ответственности является неоднозначной, так как вытекает не из закона, а из судебной практики.
Субсидиарная ответственность публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) по обязательствам созданных ими учреждений и казенных предприятий установлена непосредственно ГК РФ, а также Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Такая субсидиарная ответственность публично-правовых образований возникает в случае неисполнения обязательств по договорам, заключенным бюджетными учреждениями и казенными предприятиями. При этом в силу ст. 158 БК РФ реализация такой ответственности происходит только в судебном порядке. В качестве представителя публично-правового образования в суде, как указано выше, выступает главный распорядитель средств соответствующего бюджета.
В юридической науке существует дискуссия о том, каким образом определять субсидиарного ответчика по неисполненным обязательствам бюджетных учреждений и казенных предприятий. В одном случае собственник отождествляется с учредителем, которым является соответствующий орган государственной власти либо вышестоящее учреждение [21], на которого автоматически переносятся все полномочия, присущие собственнику. Другая точка зрения заключается в том, что собственником учреждения или казенного предприятия является только соответствующее публично-правовое образование [22]. Данная позиция основывается на ст. 125 ГК РФ, согласно которой от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации м огут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, а от имени муниципальных образований — органы местного самоуправления.
Юридическая чистота применения субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам своих бюджетных учреждений вызывает сомнение. Это противоречие замечает и ВАС РФ, который, признавая наличие субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам бюджетных учреждений, вынужден в вышеупомянутом Постановлении Пленума от 22 июня 2006 г. N 21 сделать оговорку о том, что субсидиарная ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является «особым видом субсидиарной ответственности».
Субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам, вытекающим из возмещения убытков или материального вреда, нанесенного гражданам и юридическим лицам в процессе осуществления публичных функций органами государственной власти, не связанных с незаконными действиями. Такая субсидиарная ответственность, как указано выше, вытекает из норм Градостроительного кодекса РФ об ответственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации за вред, причиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования, правил землепользования и застройки органов местного самоуправления, а также при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.
Точно так же не предполагает наличия незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц субсидиарная ответственность государства по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».
Субсидиарная ответственность Российской Федерации по обязательствам входящих в нее публично-правовых образований. Наиболее актуальным является вопрос о наличии (отсутствии) субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам входящих в нее публично-правовых образований. Актуальной является даже постановка данной проблемы, ибо можно отметить расхождение между действующим бюджетным законодательством, принципами, положенными в основу построения бюджетной системы Российской Федерации, и позицией Конституционного Суда Российской Федерации, которая реализуется в судебной практике.
В настоящее время в основу регулирования межбюджетных отношений положена идея, которая заключается в том, что Российская Федерация не отвечает по расходным обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и, наоборот, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации. Точно так же субъекты Российской Федерации и муниципальные образования взаимно не отвечают по обязательствам друг друга. В случае если решениями органов власти федерального уровня на субъекты Российской Федерации или муниципальные образования возлагаются (или были возложены) какие-либо дополнительные функции, то из федерального бюджета в рамках межбюджетных отношений предоставляются необходимые средства для обеспечения соответствующих расходов.
Однако позиция Конституционного Суда РФ несколько иная и заключается в том, что бюджеты субъектов Российской Федерации или муниципальных образований являются частью финансовой системы Российской Федерации вместе с федеральным бюджетом, что означает обязанность выделения из федерального бюджета финансовой помощи в случае недостаточности доходов нижестоящих бюджетов для обеспечения ими своих расходных обязательств.
В теории и практике возникает много вопросов об ответственности Российской Федерации. Субсидиарной или дополнительной является ответственность Российской Федерации по расходным обязательствам субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в случае недостаточности доходных источников. Как аргумент можно привести то обстоятельство, что наступает такая ответственность только в случае недостаточности доходных источников у субъекта Российской Федерации или муниципального образования для исполнения ими своих обязательств самостоятельно. Подобная ситуация, однако, позволяет ставить вопрос о правоспособности соответствующего публично-правового образования, которое не в состоянии обеспечить собственные расходы. При этом необходимо ясно понимать принципиальную разницу в соотношении расходов и доходов бюджетов публично-правовых образований и смет частных компаний. Если в частных финансах планирование расходов осуществляется исходя из имеющихся средств (доходы первичны), то приоритетом при формировании бюджета публично-правового образования являются его расходы (социальные, военные или иные, в зависимости от приоритетов государственной политики). Доходов должно быть столько, сколько необходимо для обеспечения расходов, а в случае недостаточности имеются различные способы мобилизации новых доходов — от введения новых налогов до приватизации.
С точки зрения Конституционного Суда РФ, бюджетная система Российской Федерации представляет собой бюджетную систему унитарного государства, где федеральный бюджет де-факто продолжает исполнять функции упраздненного государственного бюджета, что вполне согласуется с мнением исследователей бюджетной системы Российской Федерации [23].
Вывод заключается в том, что субсидиарная ответственность, будучи сугубо гражданско-правовым понятием, стала часто применяться в публичных правоотношениях в отношении публично-правовых образований по разного рода обязательствам. Однако такое применение носит случайный характер и отражает только лишь незавершенность правового регулирования соответствующих правоотношений, является следствием коллизий и пробелов в законодательстве. Существует необходимость разработки комплексной концепции правового регулирования ответственности публично-правовых образований, которая охватила бы как гражданское, так и публичное (бюджетное) законодательство.
Субсидиарная ответственность граждан (физических лиц). Такой вид субсидиарной ответственности существовал в советском гражданском праве, ст. 451 ГК РСФСР 1964 г. закрепляла дополнительную ответственность законных представителей несовершеннолетних, о чем мы уже говорили выше. В части второй нового ГК РФ содержится ряд норм, устанавливающих субсидиарную ответственность законных представителей несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, опекунов и других лиц, перечисленных в законе (ст. ст. 1074, 1075, 1076, 1078 ГК РФ).
Таким образом, рассмотренные и обозначенные нами проблемы теоретического характера и вопросы практического содержания должны стать предметом более углубленного исследования. При многообразии подходов к определению понятия «гражданско-правовая ответственность» следует учитывать как положительные черты, так и существенные недостатки. Классификация видов гражданско-правовой ответственности может проводиться по различным основаниям и критериям. Отдельные виды субсидиарной ответственности также нуждаются в классификации и систематизации, характеристика отдельных видов субсидиарной ответственности в юридической литературе становится первым шагом в этом сложном процессе.
Литература
1. Гражданское право. Часть первая. 5-е изд. / Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. М., 2001. С. 83.
2. Гражданское право. Часть первая / Под общ. ред. Т. И. Илларионовой. М., 2001. С. 421, 422.
3. Тархов В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов, 1973. С. 8 — 11.
4. Грибанов В. П. Ответственность за нарушение гражданских прав и обязанностей. М., 1973. С. 38, 39.
5. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 82 — 84.
6. Гуев А. Н. Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1. М.: Инфра-М, 2003. С. 382 — 383.
7. Богданова Е. Е. Субсидиарная ответственность: проблемы теории и практики. М.: ПРИОР, 2003; Храпунова Е. А. Субсидиарная ответственность в гражданском праве: Дис. … к. ю.н. Ростов-на-Дону, 2001. 185 с.; Богданова Е. Е. Правовое регулирование субсидиарной ответственности: Дис. … к. ю.н. Белгород, 2001. 180 с.
8. Российская юридическая энциклопедия. М.: Издательский дом ИНФРА, 1999. С. 938 (автор статьи — Е. Ю. Грачева).
——————————————————————
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник «Римское частное право» (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004.
——————————————————————
9. Римское частное право: Учебник / Под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского. М.: Статут, 2001.
10. Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. 4-е изд., испр. М.: Статут, 2003. 351 с. (Классика российской цивилистики).
11. Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут, 2003.
12. Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3591.
13. Вестник ВАС РФ. 1999. N 11.
14. Новоселова Л. А. Арбитражный процессуальный кодекс: Комментарий. М., 1994.
15. Грось Л. Институт процессуального соучастия: связь между процессуальным и материальным правом // Российская юстиция. 1998. N 3.
16. Собрание законодательства РФ. 2001. N 10. Ст. 959.
17. Бычкова Е. Н. Субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения // Арбитражные споры. 2008. N 1; Прилучный М. Г. О некоторых вопросах привлечения собственников имущества учреждений к субсидиарной ответственности // Арбитражные споры. 2008. N 1.
18. Григорьев Е. В. Особенности договорной ответственности структурных подразделений Пограничной службы Российской Федерации: Материалы межведомственной научно-практической конференции. МПИ ФПС России. М., 2003. С. 66.
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2001 г. N 143 «Об утверждении Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета».
20. Комягин Д. Л. Проблемы соотношения бюджета и казны публично-территориального образования // Право и экономика. 2006. N 11. С. 51 — 54.
21. Барщевская Н., Иванова Е. Субсидиарная безответственность // Бизнес-адвокат. 2001. N 11; Каширская Н. А. О практике применения статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации в части привлечения к субсидиарной ответственности собственника учреждения арбитражными судами Волго-Вятского округа // Вестник ВАС РФ. 2000. N 2.
22. Попов В. В. О применении статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации в части привлечения к субсидиарной ответственности учредителя и собственника учреждения федерального железнодорожного транспорта // Вестник ВАС РФ. 2000. N 7; Сурков А. Н. Особенности субсидиарной ответственности государства по обязательствам созданных им федеральных государственных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 7.
23. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.
