(Марышева Н. И.) («Журнал российского права», 2013, N 4)
ЕЩЕ РАЗ К ВОПРОСУ О МЕЖДУНАРОДНОМ УСЫНОВЛЕНИИ
Н. И. МАРЫШЕВА
Марышева Наталья Ивановна, главный научный сотрудник отдела международного частного права ИЗиСП, доктор юридических наук.
Рассматривается проблема усыновления российских детей иностранными гражданами. Дается юридический анализ и оценка ст. 4 Федерального закона от 28 декабря 2012 г. «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации», устанавливающей запрет усыновления российских детей гражданами США и прекращение действия Соглашения между Россией и США от 13 июля 2011 г. «О сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей». Высказывается позиция автора по вопросу действия в России института международного усыновления.
Ключевые слова: семейное право, международное усыновление, международные договоры, дети, права, обязанности, ответные ограничения (реторсии) в семейном праве.
Once again on the question of international adoption N. I. Marysheva
The article covers the question of the adoption of Russian children by foreigners. There takes place the judicial analysis and estimation of the art. 4 of the Federal law on the 28th of December 2012 «On sanctions for individuals violating fundamental human rights and freedoms of Russian citizens», establishing prohibition of the Russian children’s adoption by American citizens, and barring an action of the Agreement between Russia and USA «On cooperation in the sphere of adoption of children» of the 13th of July 2011. The author expresses the position on the question of the functioning of the institute of international adoption in Russia.
Key words: family law, international adoption, international agreements, children, rights, obligation, retaliatory action (retortion) in family law.
В связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2012 г. N 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» вопрос о международном усыновлении нуждается в дополнительном рассмотрении <1>. ——————————— <1> См.: Марышева Н. И. Международная унификация в области семейного права: вопросы усыновления // Журнал российского права. 2012. N 5. С. 93 — 103.
Закон от 28 декабря 2012 г., как следует из его названия и содержания, по сути носит характер ответных мер. Применительно к международному усыновлению запрет на усыновление распространяется только на граждан США. Норма ст. 4 названного Закона рассматривается как ответ на отдельные нарушения в США прав усыновленных российских детей, в частности на дело, связанное с гибелью усыновленного мальчика из России Димы Яковлева. Российским законодательством предусмотрена возможность применения ответных ограничений в гражданско-правовой сфере. Согласно ст. 1194 ГК РФ допускается применение Правительством РФ ответных ограничений (реторсий) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц. Имеются аналогичные нормы и в ГПК РФ (ч. 4 ст. 398), и в АПК РФ (ч. 4 ст. 254). Так, ГПК разрешает Правительству РФ устанавливать ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются такие же ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций. СК РФ нормы о реторсиях не содержит, но исходя из его ст. 4, допускающей применение к семейным отношениям, не урегулированным в СК РФ, гражданского законодательства постольку, поскольку это не противоречит существу семейных отношений, в принципе не исключается применение по аналогии реторсий в этой области на основании ст. 1194 ГК РФ. Реторсии являются правомерными с точки зрения международного права принудительными действиями одного государства, совершаемыми в ответ на недружественное поведение другого. Реторсия рассматривается как исключительная мера, имеющая специальный характер: она может быть применена в отношении конкретных государств, где установлены специальные ограничения прав только российских граждан, а не всех иностранцев (т. е. носящие дискриминационный характер). Реторсиям свойственны соразмерность, адекватность ограничениям, введенным иностранным государством. Цель реторсии — «не наказать иностранных лиц конкретного государства, а побудить соответствующее иностранное государство отменить дискриминационные положения в отношении российских лиц. Поэтому акт о реторсии принимается на определенный срок» <2>. Исходя из сути реторсии, закон (ст. 1194 ГК РФ, ст. 398 ГПК РФ) относит вопросы ее принятия и отмены к компетенции Правительства РФ. ——————————— <2> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части третьей / Под общ. ред. В. П. Мозолина. М., 2002. С. 244.
На практике реторсии применяются очень редко. В отечественной литературе в качестве примера ссылались на Постановление СНК СССР от 26 ноября 1937 г. «Об имуществе иностранцев, не проживающих на территории Союза ССР», принятое в ответ на действия ряда государств, дискриминировавшие советских граждан в праве на недвижимое имущество, находящееся на территории этих государств. Приводились примеры из прошлого (Декрет 1873 г. о конфискации во Франции имущества испанских подданных в ответ на аналогичную меру испанской стороны, русско-германская «таможенная война» 1887 — 1894 гг.) и более близкого времени (современные «винные», «текстильные» и тому подобные «войны») <3>. Можно сослаться и на Постановление Правительства РФ от 14 июля 2001 г. N 532 «О введении специальных пошлин на отдельные товары, происходящие из Венгерской Республики». Впоследствии, с прекращением Венгерской Республикой мер, нарушающих интересы российских предприятий, указанное Постановление было признано утратившим силу <4>. В области семейного права применение реторсий нам неизвестно. ——————————— <3> См.: Ануфриева Л. П. Соотношение международного публичного и международного частного права: правовые категории. М., 2002. С. 409. <4> См.: Постановление Правительства РФ от 20 мая 2002 г. N 326.
Таким образом, в России реторсии в гражданско-правовой сфере: 1) устанавливаются Правительством РФ, а не иными органами; 2) являются ответными действиями; 3) допускаются лишь в ответ на специальные ограничения прав российских граждан и юридических лиц, т. е. на ограничения, дискриминирующие российские субъекты права; 4) применяются в области, связанной с защитой имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц <5>. ——————————— <5> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть третья. Раздел VI «Международное частное право». Комментарий и постатейные материалы / Отв. ред. Н. И. Марышева. М., 2004. С. 65 (автор комментария к ст. 1194 — В. П. Звеков).
Как видно, положение ст. 4 Закона от 28 декабря 2012 г., вводящее запрет на усыновление российских детей гражданами США, хотя и носит по существу характер ответных мер, не может считаться принятым в рамках реторсий, предусмотренных ст. 1194 ГК РФ, прежде всего потому, что упомянутый акт принят не Правительством РФ. Установление запрета на усыновление российских детей гражданами США путем принятия законодательного акта заставляет обратиться к правилам СК РФ относительно международного усыновления. Статья 124 «Дети, в отношении которых допускается усыновление (удочерение)» СК РФ в п. 4 устанавливает, что усыновление детей иностранными гражданами и лицами без гражданства допускается только в случаях, если не представляется возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ, либо на усыновление родственникам детей независимо от гражданства и места жительства этих родственников. Статья 165 СК РФ содержит нормы о праве, подлежащем применению к усыновлению российских детей иностранцами или детей-иностранцев российскими гражданами (коллизионные нормы), а также нормы о признании решений об усыновлении и др. Предоставление иностранным гражданам тех же прав, что и собственным российским гражданам (в данном случае право усыновить ребенка), соответствует закрепленному в Конституции РФ (ч. 3 ст. 62) положению, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Правило о предоставлении иностранцам национального режима отражено и в других основополагающих законодательных актах, в частности в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ст. 4). При этом Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 июля 1999 г. N 12-П подчеркнул, что как сама возможность ограничений федеральным законом определенного права, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ, согласно ст. 55 (ч. 3) которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Установленное в п. 4 ст. 124 СК РФ ограничение, заключающееся в том, что в отличие от усыновителей — российских граждан иностранец может стать таковым, только если ребенок не может быть передан в российскую семью, является допускаемым законом изъятием из общего принципа приравнивания иностранцев в правах к российским гражданам. Оно касается граждан любого иностранного государства. Норма Закона от 28 декабря 2012 г. о запрете усыновления тоже могла бы быть оценена как одно из допускаемых Конституцией изъятий из принципа национального режима, предоставляемого в России иностранцам, если бы эта норма относилась к гражданам любого иностранного государства. Все акты действующего ныне российского законодательства (федеральные законы), содержащие изъятия из общего правила предоставления иностранным гражданам национального режима, не являясь ответными мерами, сопоставляют права российских граждан с правами всех иностранцев, а не граждан конкретного иностранного государства. Число установленных федеральными законами изъятий из предоставляемого иностранцам национального режима в гражданско-правовой сфере невелико. Например, ограничиваются их права быть членами сельскохозяйственного производственного кооператива, осуществлять деятельность на континентальном шельфе, приобретать земельные участки на приграничных территориях. Иностранцы ограничиваются в праве занимать определенные должности — прокуроров, судей и др. Поскольку положение ст. 4 Закона от 28 декабря 2012 г. в отличие от существующей законодательной практики формулирует изъятие применительно к гражданам лишь одного государства — США, возникает вопрос о соответствии его лежащему в основе национального режима принципу, направленному на предоставление всем иностранцам независимо от их гражданства равных с российскими гражданами прав, за исключением отдельных общих для всех иностранцев изъятий. Положение ст. 4 Закона, как видно, выходит за рамки сложившейся законодательной практики принятия решений о введении ограничений для иностранцев. Принятие Закона от 28 декабря 2012 г. имеет и другой аспект. Поскольку с 1 января 2013 г., даты вступления Закона в силу, российские суды уже не могут принимать решения об усыновлении российских детей гражданами США, подрывается база заключенного 13 июля 2011 г. и вступившего в силу с 1 ноября 2012 г. Соглашения между Россией и США о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей. В пункте 2 ст. 4 Закона от 28 декабря 2012 г. предусмотрено прекращение от имени Российской Федерации действия этого Соглашения. Соглашение, основанное на принципах Конвенции о правах ребенка 1989 г., в которой участвует и Россия, ставило своей задачей путем принятия соответствующих мер сохранить ребенку семейное окружение при невозможности поместить его в замещающую семью в государстве происхождения, обеспечить его интересы путем международного усыновления. Стороны взяли на себя обязательство принимать надлежащие меры, предусмотренные их национальным законодательством, для предотвращения и пресечения незаконной деятельности в отношении усыновляемых детей, противоречащей целям Соглашения (п. 3 ст. 3). Помимо общих положений, Соглашение содержит нормы о подлежащем применению праве, определяет суд, компетентный выносить решение об усыновлении, процедуру усыновления и переезда в страну усыновителя, обеспечивает сотрудничество учреждений договаривающихся государств, в частности, при осуществлении контроля за тем, как протекает усыновление, и обмен информацией <6>. ——————————— <6> Подробнее об этом см.: Марышева Н. И. Указ. соч. С. 101 — 102.
Соглашение, естественно, формулирует нормы таким образом, что они относятся и к случаям усыновления российских детей гражданами США, и к случаям усыновления американских детей гражданами России. Однако на практике в подавляющем большинстве случаев речь идет о первом варианте, так как по числу усыновляемых российских детей Соединенные Штаты лидируют среди других стран. Соглашение явилось результатом длительной работы по согласованию не всегда совпадающих позиций договаривающихся государств. Интересам российской стороны отвечало включение в Соглашение норм, направленных на обеспечение и налаживание контроля за положением усыновленных детей в новых семьях, сохранение за усыновленными детьми российского гражданства, обеспечение добросовестной работы уполномоченных организаций и др. Можно было предполагать, что формулирование в Соглашении единых обязательных для обеих договаривающихся Сторон конкретных правил поспособствует налаживанию сотрудничества учреждений Сторон в области усыновления, созданию юридической базы, необходимой для защиты интересов неустроенных российских детей в семьи США. Однако затруднения при осуществлении в США контроля в отношении усыновленных российских детей не были преодолены. Спустя немногим более месяца после вступления Соглашения в силу был принят Закон от 28 декабря 2012 г. Таким образом, проявить свою действенность Соглашение практически не успело. На период процесса денонсации Соглашения (согласно его п. 5 ст. 17 оно действует до истечения одного года с даты, когда одна из Сторон по дипломатическим каналам уведомит другую Сторону о своем намерении прекратить действие Соглашения) сфера его действия значительно сужается: оно, по-видимому, может применяться лишь к случаям усыновления российских детей гражданами США, по которым российскими судами решения об усыновлении приняты до 1 января 2013 г. В практике возник вопрос о том, что является при этом решающим — момент вынесения решения или момент вступления его в законную силу. Как разъяснил Верховный Суд РФ в письме заместителя Председателя ВС РФ от 22 января 2013 г. N 7-ВС-224/13, по делам, по которым решения об усыновлении гражданами США детей, являющихся гражданами Российской Федерации, вынесены судами до 1 января 2013 г. и вступили в законную силу (в том числе после 1 января 2013 г.), дети подлежат передаче усыновителям. Из установленного Законом от 28 декабря 2012 г. запрета усыновления российских детей только гражданами США следует, что отношение к усыновлению российских детей гражданами других, кроме США, государств не меняется и международное усыновление — этот давно сложившийся в отечественном праве, закрепленный в законодательстве (п. 4 ст. 124 СК РФ) и признаваемый в подавляющем большинстве стран мира институт продолжает действовать в нашей стране. Сохраняют свое действие и международные договоры о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей, заключенные Россией с Италией 6 ноября 2008 г. (ратифицирован Россией 9 ноября 2009 г.) и Францией 18 ноября 2011 г. (ратифицирован Россией 28 июля 2012 г.), по своему содержанию во многом сходные с Соглашением с США 2011 г. На целесообразность заключения таких двусторонних договоров указывалось еще в Федеральном законе от 27 июня 1998 г. N 94-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации», в ст. 4 которого Правительству РФ было рекомендовано инициировать заключение двусторонних договоров с иностранными государствами об усыновлении. Вопросы международного усыновления решаются и в двусторонних договорах о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенных с Албанией, Болгарией, Венгрией, Вьетнамом, Ираном, КНДР, Кубой, Латвией, Литвой, Польшей, Румынией, Чехословакией (ныне — Чехией и Словакией), Эстонией и Югославией (в настоящее время этот договор действует в отношениях России со Словенией, с Боснией и Герцеговиной, Хорватией), в некоторых других двусторонних договорах, в Минской конвенции стран СНГ 1993 г. о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. Роль последней трудно переоценить с точки зрения взаимной правовой помощи учреждений юстиции и взаимного обеспечения прав граждан договаривающихся государств — бывших союзных республик. Вопросы международного усыновления в отношениях российских граждан с гражданами Украины, Казахстана и других стран — участниц Конвенции достаточно актуальны, причем усыновляются как российские дети гражданами этих стран, так и дети — граждане этих стран российскими гражданами. В современных условиях международное сотрудничество, направленное на упорядочение процедуры усыновления детей иностранцами, взаимное признание решений об усыновлении, контроль за соблюдением установленных правил, по нашему мнению, отвечает интересам нуждающихся в усыновлении детей, которые не могут быть устроены в российские семьи, и является наиболее совершенной моделью правового урегулирования порядка международного усыновления. Заключение двусторонних международных договоров в этой области, как отмечается в литературе, «представляет собой не политизированный, а формальный, то есть упорядоченно юридический, способ решения проблемы по усыновлению российских детей иностранными гражданами» <7>. ——————————— <7> Федосеева Г. Ю. Международно-правовое регулирование трансграничного усыновления как способ обеспечения защиты прав и интересов российских детей // Lex Russica. 2012. N 4. С. 799.
Но при этом нельзя упускать из виду, что все международные договоры с участием России, затрагивающие вопросы усыновления, как и российское законодательство, содержат закрепленное в Конвенции о правах ребенка 1989 г. и признаваемое в праве других государств правило о том, что международное усыновление должно осуществляться только в интересах ребенка и только в том случае, когда ребенок не может быть помещен в семью в государстве происхождения. Поэтому при допустимости международного усыновления и урегулированности его процедуры в международном договоре России первоочередным остается обеспечение на национальном уровне условий, необходимых для усыновления детей на их родине, преодоление имеющихся, к сожалению, существенных нарушений в процессе усыновления детей. Решению этой общей проблемы поспособствует, очевидно, принятие мер по улучшению работы органов опеки и попечительства, повышению требований к лицам и организациям, участвующим в процессе усыновления, тщательному отбору кандидатов в усыновители, проведению их психологического тестирования, полной информированности кандидатов в усыновители о состоянии здоровья и психике усыновляемого ребенка, неукоснительному соблюдению при усыновлении детей российского законодательства. Чрезвычайно важным в связи с этим представляется принятие Президентом РФ Указа от 28 декабря 2012 г. N 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Повышение престижа и всемерное поощрение усыновления детей российскими гражданами, рост их благосостояния, обеспечение доступности медицинских и образовательных услуг, оказываемых семьям с детьми, будут, несомненно, содействовать развитию усыновления внутри страны, а значит, снижению числа детей, нуждающихся в международном усыновлении.
Библиографический список
Ануфриева Л. П. Соотношение международного публичного и международного частного права: правовые категории. М., 2002. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть третья. Раздел VI «Международное частное право». Комментарий и постатейные материалы / Отв. ред. Н. И. Марышева. М., 2004. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части третьей / Под общ. ред. В. П. Мозолина. М., 2002. Марышева Н. И. Международная унификация в области семейного права: вопросы усыновления // Журнал российского права. 2012. N 5. Федосеева Г. Ю. Международно-правовое регулирование трансграничного усыновления как способ обеспечения защиты прав и интересов российских детей // Lex Russica. 2012. N 4.
