(Титова Т. А.) («Российский юридический журнал», 2013, N 3)
К ВОПРОСУ О МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ В ОБЛАСТИ УСЫНОВЛЕНИЯ (УДОЧЕРЕНИЯ)
Т. А. ТИТОВА
Титова Татьяна Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры иностранного государственного и международного права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Анализируются многосторонние и двусторонние международные договоры, касающиеся сотрудничества государств в области усыновления (удочерения), в которых участвует Россия. Акцент сделан на договорах с США в связи с участившимися случаями жестокого обращения с детьми — гражданами РФ, усыновленными (удочеренными) американскими гражданами.
Ключевые слова: усыновление, граждане США, права ребенка, наилучшее обеспечение интересов ребенка, международные договоры.
To the question of international legal regulation of states cooperation in the sphere of adoption T. A. Titova
Multilateral and bilateral international treaties on cooperation in the sphere of adoption, in which Russia participates, are analyzed. Accent is made on agreements with the USA due to the increasing number of incidence of child abuse with the children-citizens of the Russian Federation adopted by USA citizens.
Key words: adoption, USA citizens, rights of the child, the best security of interests of the child, international treaties.
За последние десять лет неоднократно в различных форматах и аспектах обсуждался вопрос о международном усыновлении (удочерении). В основном причиной тревоги служили факты жестокого обращения с детьми из РФ, усыновленными (удочеренными) гражданами США. Еще в сентябре 1997 г. Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла Постановление N 1728-II ГД, в котором рекомендовала Правительству РФ выступить с инициативой заключения двусторонних международных договоров о сотрудничестве в области международного усыновления в целях максимального обеспечения прав и законных интересов усыновленных детей. В 1997 г. Россия не участвовала в международных договорах, специально касающихся вопросов международного усыновления, но была в числе государств-участников комплексного универсального международного договора в области регламентации и защиты прав ребенка — Конвенции о правах ребенка 1989 г. (далее — КПР). Отдельные нормы этой Конвенции следует рассматривать в качестве общих: запрет дискриминации (ст. 2), наилучшее обеспечение интересов ребенка (ст. 3), право ребенка свободно выражать свои взгляды по всем затрагивающим его вопросам и уважение этих взглядов (ст. 12). Именно через призму этих норм должно осуществляться толкование и применение положений данного акта, в том числе ст. ст. 20 и 21, содержащих специальные международные стандарты относительно усыновления. В соответствии со ст. 20 КПР усыновление — одна из форм замены семьи для ребенка, который «временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении». При этом не закрепляется приоритет усыновления. Данная процедура может использоваться наряду с другими: передача на воспитание, «кафала» по исламскому праву и помещение в соответствующее учреждение по уходу за детьми. Определяющим при выборе формы является преемственность воспитания ребенка, его этническое происхождение, религиозная и культурная принадлежность и родной язык (ч. 3 ст. 20). Такая ситуация обусловлена тем, что при разработке Конвенции представители государств занимали различные позиции. Одни считали усыновление наилучшим решением судьбы ребенка, лишенного семьи. В частности, делегация США предлагала следующую формулировку: «В случае, когда о ребенке не могут позаботиться его родители или другие члены его биологической семьи, компетентные власти государства-участника должны предпринять соответствующие меры, чтобы обеспечить окончательное усыновление ребенка» <1>. Представители Бангладеш выразили опасения, что усыновление может осуществляться «в целях… миссионерских агентов» <2>. Можно констатировать, что отношение государств к усыновлению не изменилось и после принятия КПР. Так, в первоначальном докладе Франции <3> отмечено, что в законодательстве государства закреплено требование о том, что ребенок, который постоянно лишен своего семейного окружения, должен быть усыновлен в максимально короткие сроки (как можно скорее) <4>. ——————————— <1> E/1982/12/Add.1,C. P. 56 — 59. <2> E/CN.4/1986/39, Annex IV. P. 2. <3> В соответствии со ст. 44 Конвенции государства-участники обязаны с определенной периодичностью представлять Комитету по правам ребенка доклады «о принятых ими мерах по закреплению признанных в Конвенции прав и о прогрессе, достигнутом в осуществлении этих прав». <4> France Initial Report. Par. 274 — 277.
Мусульманское право вообще не признает систему усыновления, которая скрывает происхождение ребенка и лишает его родственных связей (отношений). Этот запрет базируется на положениях Корана. В отношении детей, лишенных семьи, распространена «кафала»: супруги обязуются принять ребенка и дать ему необходимую помощь, но он не может брать новую фамилию и иметь право наследования. Единственное мусульманское государство, где существует и функционирует институт усыновления, — Тунис. Кроме того, некоторые страны сделали к данной статье оговорки. Лебанон запрещает усыновление для мусульман, но разрешает для немусульман. Представляет интерес оговорка Канады, которая заявила, что в целях «обеспечения полного соблюдения целей и духа ч. 3 ст. 20 Конвенции правительство Канады сохраняет за собой право не применять положения ст. 21 в той мере, в какой они могут не соответствовать обычным формам ухода, принятым у коренных народов в Канаде» <1>. Позднее при рассмотрении доклада в Комитете по правам ребенка представитель Канады объяснил данную оговорку «необычной практикой, существующей у коренных народов в больших семьях», например усыновление ребенка его бабушкой или дедушкой. ——————————— <1> CRC/C/2/Rev.7. P. 23 — 24.
Непосредственно усыновлению посвящена ст. 21 КПР. Она закрепляет минимальные требования к процедуре усыновления только в отношении тех государств-участников, которые «признают и/или разрешают существование системы усыновления». В соответствии п. «b» ст. 21 «усыновление в другой стране может рассматриваться в качестве альтернативного способа ухода за ребенком, если ребенок не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его воспитание или усыновление, и если обеспечение какого-либо подходящего ухода в стране происхождения является невозможным». Из ст. 21 КПР можно выделить следующие международные стандарты относительно усыновления (удочерения): 1) наилучшие интересы ребенка при усыновлении должны учитываться в первостепенном порядке. Здесь следует отметить, что принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка, который в соответствии со ст. 3 Конвенции должен соблюдаться в первоочередном порядке во всех действиях в отношении детей, приобретает иной акцент применительно к данной категории дел; 2) государства — участники Конвенции должны обеспечить, чтобы усыновление ребенка разрешалось только компетентными властями в соответствии с применимыми законом и процедурами; 3) возможность усыновления должна определяться на основе всей относящейся к делу и достоверной информации исходя из статуса ребенка относительно родителей, родственников и законных опекунов. При этом, если требуется, заинтересованные лица должны дать «свое осознанное согласие на усыновление». Конвенция исходит из презумпции, что родители обеспечивают наилучшие интересы ребенка (ст. ст. 7 и 9), несут ответственность за его воспитание с учетом наилучших интересов ребенка, уважая признанные КПР его права, и в соответствии с развивающимися способностями ребенка (ст. ст. 5 и 18). Усыновление должно иметь место только в случае, если родители не желают или, что установлено судом, не способны выполнять свои обязанности. Любые другие возможности для усыновления, предусмотренные законодательством, будут являться нарушением прав ребенка. Согласие заинтересованных лиц на усыновление предусмотрено Конвенцией во избежание такого нарушения и ошибочного отлучения ребенка от его родителей; 4) государства-участники должны принимать все необходимые меры, чтобы устройство ребенка в случае усыновления в другой стране не приводило к получению неоправданных финансовых выгод лицами, с этим связанными; 5) в случае усыновления ребенка в другой стране должны применяться такие же гарантии и нормы, которые применяются в отношении усыновления внутри страны. Если обратиться к российскому законодательству, то возникает вопрос о соблюдении данного международного стандарта, поскольку п. 1 ст. 165 Семейного кодекса РФ содержит коллизионную привязку о применении личного закона усыновителя, т. е. иностранного права. Следует отметить, что в ст. 21 КПР используется формулировка «усыновление ребенка в другой стране», а не «международное усыновление» или «иностранное усыновление». Если его толковать буквально, то речь идет скорее о ситуации, когда ребенок-гражданин одного государства передается в другое государство в целях усыновления. Такое понимание отчасти подтверждает п. «e» ст. 21, закрепляющий, что государства «содействуют в необходимых случаях достижению целей данной статьи путем заключения двусторонних и многосторонних договоренностей или соглашений и стремятся на этой основе обеспечить, чтобы устройство ребенка в другой стране осуществлялось компетентными властями или органами». Выполнение данной обязанности, безусловно, выразилось в принятии государствами в 1993 г. Гаагской конвенции о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления (далее — Гаагская конвенция 1993 г.), в преамбуле которой провозглашена цель — «установить общие положения с учетом принципов, изложенных в международных документах, в частности в Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г.» (п. 5). Хотелось бы заметить, что единственным государством, участвующим в Гаагской конвенции 1993 г., но не участвующим в КПР, являются США <1>. Противники ратификации Конвенции о правах ребенка используют два вида аргументов. Во-первых, в принципе критикуются ООН и международные договоры в области прав человека; в частности, высказываются опасения, что ратификация КПР нанесет ущерб суверенитету и системе федерализма США. Во-вторых, Конвенция называется радикальным и опасным документом, предоставляющим правительству возможность неограниченного вмешательства в семейную жизнь, также КПР именуется «наиболее опасной угрозой правам родителей в истории Соединенных Штатов», «неограниченной программой по уничтожению родительской власти», «оружием в руках людей с извращенными взглядами» <2>. ——————————— <1> Подробнее см.: Титова Т. А. Конвенция о правах ребенка ООН: причины отказа США от ратификации // Правоведение. 2000. N 2. С. 223 — 226. <2> Kilborn S. Human Rights // Journal of the Section of Individual Rights and Responsibilities. 1999. Vol. 26. Is. 2. P. 28.
Россия подписала Гаагскую конвенцию 1993 г. 7 сентября 2000 г., но до сих пор не ратифицировала. В науке давались различные оценки данному международному договору <1>. При этом авторы в основном за отправную точку брали соответствие или несоответствие ее положений нормам российского законодательства. Распространенным является вывод о необходимости участия в ней нашего государства. Так, Н. И. Марышева считает, что «первоочередной задачей в настоящее время является ратификация Российской Федерацией Гаагской конвенции 1993 г., рассматривающей актуальные вопросы сотрудничества государств в процессе усыновления, а также признания вынесенных решений» <2>. ——————————— <1> См., например: Бессараб Н. С., Мурзин Р. Л. Теоретико-правовые и процедурные вопросы международного усыновления // Актуальные проблемы современной науки. 2005. N 5. С. 62; Марышева Н. И. Международная унификация в области семейного права: вопросы усыновления // Журн. рос. права. 2012. N 5. С. 94 — 95. <2> Марышева Н. И. Указ. соч. С. 96.
Полагаем, что Гаагская конвенция 1993 г. не противоречит российскому законодательству и КПР, при этом необходимо обратить внимание на принципиальный момент, заключающийся в том, что в большей части она регламентирует сотрудничество государств для осуществления передачи ребенка на усыновление (удочерение) из страны его или ее происхождения <1> в иностранное (принимающее) государство <2>. Более того, усыновителем в рамках данной процедуры является лицо, постоянно проживающее в государстве — участнике Гаагской конвенции 1993 г., т. е. отсутствует признак гражданства. ——————————— <1> В соответствии со п. 1 ст. 2 Гаагской конвенции 1993 г. под государством происхождения понимается государство, где обычно проживает ребенок. <2> Для полноты анализа Гаагской конвенции 1993 г. следует сказать, что в ней закреплены также положения о признании усыновления, которое заключается в прекращении существовавшей ранее юридической связи между ребенком и его или ее биологическими родителями и установлении такой связи с усыновителями, которые несут ответственность за ребенка как родители (п. 1 ст. 26).
Схематично процедура выглядит следующим образом. Центральная инспекция принимающего государства <1> определяет, отвечают ли усыновители необходимым требованиям и заслуживают ли доверия, а также устанавливает, позволено ли или будет ли позволено ребенку постоянно проживать в данном государстве (ст. 5). При положительном ответе она составляет доклад, содержащий информацию о личностях усыновителей, добропорядочности и соответствии необходимым критериям, происхождении, семье, состоянии здоровья, социальной среде, причинах желания стать усыновителями, возможностях нести обязательства, порождаемые международным усыновлением, а также характеристику таких детей, о которых они могли бы заботиться (п. 1 ст. 15), и направляет его Центральной инспекции государства происхождения. Последняя, руководствуясь положениями Гаагской конвенции 1993 г., в частности ст. 4, устанавливает возможность усыновления (удочерения), а затем готовит подробный доклад о ребенке и все необходимые документы. ——————————— <1> Государства-участники специальным заявлением к Гаагской конвенции 1993 г. определяют орган, который будет выполнять обязанности и осуществлять права Центральной инспекции, закрепленные в данном международном договоре. Например, в США эти функции выполняет Государственный департамент.
Статья 17 предусматривает ряд дополнительных требований: 1) Центральная инспекция государства происхождения должна удостовериться, что потенциальные усыновители дали согласие; 2) Центральная инспекция принимающего государства должна данное согласие одобрить, если такое одобрение требуется ее законодательством, либо одобрение должно быть получено от Центральной инспекции государства происхождения; 3) центральные инспекции обоих государств согласились, что процедура усыновления может быть продолжена. По завершении этого этапа ребенок переезжает в принимающее государство и помещается в семью потенциальных усыновителей под наблюдением Центральной инспекции данного государства. Если пребывание у потенциальных усыновителей не отвечает интересам ребенка, он изымается из данной семьи, его дальнейшая судьба решается принимающим государством: определяется новое место пребывания с целью усыновления (удочерения) или организуется долгосрочный уход в какой-либо иной форме (пп. «b» п. 1 ст. 21). При этом центральные инспекции должны находиться в непрерывном сотрудничестве. Только в качестве «последнего средства возможно возвращение ребенка, если это диктуется его или ее интересами» (пп. «c» п. 1 ст. 21). В связи с изложенным возникают сомнения в обеспечении благополучия ребенка и в правильной оценке его интересов органами принимающего государства. Покинув территорию своего государства, он может не найти семью, ценность которой провозглашается в Гаагской конвенции 1993 г. и КПР. Возможно, причины несостоявшейся в России ратификации связаны с этим. О неблагоприятной ситуации в сфере международного усыновления (удочерения) свидетельствуют парламентские запросы Председателю Правительства РФ «Об усилении государственного контроля за усыновлением иностранными гражданами детей, являющихся гражданами Российской Федерации» <1> и «О необходимости принятия неотложных мер по государственной защите прав и законных интересов детей, являющихся гражданами Российской Федерации, при усыновлении их иностранными гражданами» <2> (далее — второй запрос). В обоих запросах выражалась обеспокоенность судьбой детей, усыновленных (удочеренных) иностранными гражданами, особенно американскими <3>. Также назывались проблемы, связанные с нарушением компетентными органами российского законодательства в соответствующей сфере, с осуществлением недостаточного государственного контроля за деятельностью органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и с отсутствием контроля за соблюдением прав и законных интересов детей, оставшихся без попечения родителей, при усыновлении (удочерении) их иностранными гражданами. Выход из такой ситуации законодатель вновь видел в заключении двусторонних международных договоров, что вполне справедливо, поскольку проблемы Россия может эффективно решить только совместно с другими государствами. ——————————— <1> Принят Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 27 мая 2004 г. N 583-IV ГД. <2> Принят Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 сентября 2005 г. N 2175-IV ГД. <3> Во втором парламентском запросе приводятся некоторые сведения о ситуации в США по данным средств массовой информации: «В результате физического насилия погибли тринадцать детей, из них в 2005 году — двое». В целом ГД ФС РФ обеспокоена судьбами 64 тыс. детей.
Данный процесс начался только через три года заключением договоров о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей: в 2008 г. с Итальянской Республикой, в 2011 г. — с США и Французской Республикой <1>. В целом договоры направлены на решение имеющихся у России проблем с государствами, граждане которых чаще всего осуществляют усыновление (удочерение) детей — граждан РФ, и направлены на изменение ситуации в благоприятную сторону. Важным является определение органов и их компетенции относительно международного усыновления. Решение об усыновлении принимается компетентным органом государства происхождения <2>. Ребенок приобретает иностранное гражданство не позднее момента въезда на законных основаниях для проживания на территорию принимающего государства и сохраняет гражданство РФ до 18 лет (п. 2 ст. 13 Соглашения между РФ и США <3>). ——————————— <1> Все вступили в силу. <2> Здесь важно отметить отличие от Гаагской конвенции 1993 г.: «государство происхождения» — государство-участник (Италия, Франция, США, РФ), гражданином которого является и в которой обычно проживает и (или) проживал ребенок до усыновления. <3> В данной норме не указан возраст, но его можно установить на основе, например, п. 2 ст. 3 Соглашения между РФ и США.
Однако Соглашение между РФ и США о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей (далее — Соглашение) прекратит действие с 1 января 2014 г., поскольку состоялась его денонсация. Этот шаг был обусловлен принятием 28 декабря 2012 г. Федерального закона N 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации». В ст. 4 данного Федерального закона содержится прямой запрет на усыновление (удочерение) гражданами США детей — граждан РФ. Отметим, что попытка ввести мораторий на международное усыновление законодателем уже предпринималась в 2005 г. Однако, какими бы ни были действительные причины принятия этого Федерального закона, такой запрет и денонсация представляются шагом назад, поскольку Соглашение регламентирует сотрудничество по особенно проблемным вопросам: отмена усыновления и (или) переустройство ребенка (ст. 14) и обмен информацией (ст. 15). Денонсация снова погружает Россию в информационный вакуум относительно детей, уже усыновленных и проживающих в США. Становится еще тревожнее, ведь 150 американских организаций (причем 63 из них — неоднократно) не представили отчеты об условиях жизни и воспитания российских детей, усыновленных (удочеренных) гражданами США <1>. ——————————— <1> Письмо Министерства образования и науки РФ от 25 мая 2012 г. «Об усыновлении детей иностранными гражданами».
Bibliography
Bessarab N. S., Murzin R. L. Teoretiko-pravovye i procedurnye voprosy mezhdunarodnogo usynovleniya // Aktual’nye problemy sovremennoj nauki. 2005. N 5. Kilborn S. Human Rights // Journal of the Section of Individual Rights and Responsibilities. 1999. Vol. 26. Is. 2. Marysheva N. I. Mezhdunarodnaya unifikaciya v oblasti semejnogo prava: mezhdunarodnoe usynovlenie // Zhurn. ros. prava. 2012. N 5. Titova T. A. Konvenciya o pravax rebenka OON: prichiny otkaza SShA ot ratifikacii // Pravovedenie. 2000. N 2.
