(Абрамчик Л. Я.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2006, N 7)
ФИНАНСИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА СОЦИАЛЬНУЮ СФЕРУ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Л. Я. АБРАМЧИК
Абрамчик Л. Я., доцент кафедры государственного, трудового и сельскохозяйственного права Гродненского государственного университета им. Я. Купалы (Беларусь), кандидат юридических наук.
Государственные расходы на социальную сферу: исторический аспект
Бюджет, в том числе и государственные расходы, как особая система общественных отношений исторически возникает и действует там, где существует государство с развитием товарно-денежных отношений. При феодализме потребности правителей вначале удовлетворялись за счет доходов от собственных имений, но по мере роста расходов устанавливались обязательные подати со своих подданных. Монархи имели возможность основную часть собранных средств бесконтрольно расходовать в своих интересах. С ростом производительных сил, разделением общественного труда, возникновением городов, центров ремесел, расширением обмена начали развиваться товарно-денежные отношения. В этих условиях появляется возможность всевозрастающие расходы государства покрывать денежными налогами, таможенными и другими сборами с товаропроизводителей и отдельных граждан. Общегосударственные расходы направлены уже не только на содержание двора, армии, помощи, но и на поддержку отдельных слоев населения, а также на развитие транспорта, промышленности, торговли, образования и здравоохранения. В России первые сведения об общей смете доходов и расходов государства относятся к 1654 г. Однако разработка такого важного документа, как общая смета доходов и расходов государства, осуществлялась нерегулярно. Лишь при Петре I, когда проводились крупные реформы по увеличению доходов казны, была создана коллегия для руководства финансирования делами. Однако ежегодно бюджет России начал разрабатываться только с 1812 г. после образования Министерства финансов. Государственные расходы дореволюционной Беларуси характеризовались тем, что в их состав входили военные расходы, расходы на содержание государственных железных дорог, органов государственного управления, юстиции и контроля, Министерства финансов, хозяйственных министерств, Министерства просвещения и некоторые другие. Военные расходы, связанные с содержанием оборонительных укреплений и крупных военных гарнизонов, по своей величине занимали первое место среди всех расходов (около 30%). В составе расходов государственного бюджета полностью отсутствовали расходы на здравоохранение, не считая расходов на содержание военных госпиталей и тюремных больниц. Государство полностью переложило эти расходы на местные бюджеты <*>. ——————————— <*> Абрамчик Л. Я. Финансовое право: Учебно-методическое пособие. Гродно: ГрГУ, 2002.
С началом Первой мировой войны в государственном бюджете резко сократились расходы на мирные нужды и обыкновенные доходы. Основным источником покрытия военных расходов стала эмиссия бумажных денег. В 1919 г. была образована Белорусская Советская Социалистическая Республика, которая формально имела право на самостоятельный бюджет. Однако из-за военных действий и оккупации, натурализации хозяйства и отмены денежных налогов бюджет республики не составлялся. Снабжение денежными ресурсами государственных предприятий промышленности и транспорта, культурно-просветительных и медицинских учреждений осуществлялось на основании сметы. Основными статьями бюджетных расходов в 20-х гг. становятся расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Эта тенденция в развитии расходов бюджета сохраняется и в дальнейшем. Рост бюджетных доходов Республики явился основой для увеличения ее расходов. Расходы республиканских и местных бюджетов БССР на развитие экономики и культуры в 1940 г. по сравнению с 1930 г. выросли в 12 раз. В структуре расходов государственного бюджета наибольший удельный вес составляли расходы на социально-культурные мероприятия (60% и более). Такое положение сложилось вследствие финансирования из союзного бюджета важнейших объектов народно-хозяйственного значения, затрат на развитие совхозов, мероприятия и др. Решающую роль играли капитальные вложения в промышленность, транспорт, электростроительство, сельское хозяйство и т. д. Таким образом, в довоенный период посредством госбюджета обеспечивалось финансирование расширенного производства и хозяйственное развитие различных отраслей, культурное строительство и повышение образовательного уровня, некоторое улучшение жилищных условий и медицинского обслуживания населения. Государственный бюджет Белорусской ССР на 1945 г. был подчинен решению важнейшей задачи — ликвидации последствий оккупации и восстановлению разрушенного хозяйства Республики. Особенностью бюджетных расходов послевоенного времени является то, что в истории Беларуси расходы на народное хозяйство стали доминирующими. Средства в подавляющей части направлялись на развитие промышленности и сельского хозяйства, коммунальное и жилищное строительство, транспорт, связь и т. д. И вот уже первый бюджет суверенного государства Республики Беларусь характеризуется усилением направленности бюджетных ассигнований. Несмотря на то что по-прежнему значительная часть бюджетных ассигнований расходится на финансирование народного хозяйства, вторым по удельному весу (35%) выступает расход на социально-культурные мероприятия, включая просвещение, здравоохранение, социальное обеспечение и социальную защиту населения. В этой группе предусматривалось финансирование ряда программ по поддержке населения от инфляционных процессов, поддержке общественных организаций, инвалидов, молодежи, военнослужащих, развитие белорусского языка и т. п. В этот период хотя и происходят изменения в структуре расходов, меняется их содержание и усиливается социальная направленность бюджетных ассигнований, все же по-прежнему остаются атрибуты плановой экономики, дотации убыточным предприятиям, возмещение разницы в ценах и другие формы неэффективной финансовой поддержки государственным предприятиям <*>. ——————————— <*> Государство для народа. Доклад Президента А. Г. Лукашенко на третьем Всебелорусском народном собрании // Советская Белоруссия. 2006. N 42. С. 1 — 12.
На сегодняшний день в Республике Беларусь социально ориентированный курс. Более 60% — таков показатель удельного веса расходов на социально-культурную сферу, субсидии жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту, на расходы по кредитованию жилищного строительства, а также на льготы и компенсации гражданам, которые пострадали в результате катастрофы на ЧАЭС.
Правовое регулирование финансирования расходов на социальные нужды (социальную защиту, здравоохранение и образование)
Проблема социальной защищенности граждан актуальна для всех без исключения стран, проводящих рыночные реформы. В этих условиях снижению остроты социальных проблем способствует эффективно организованная политика расходования бюджетных средств, адекватная росту социальной напряженности в обществе. Советская система финансирования расходов на социальную сферу основывалась на присущем ей остаточном принципе финансирования таких расходов. С приходом же к рынку финансирование расходов на социальные мероприятия претерпевает значительные изменения. Конституция Республики Беларусь, провозгласив человека высшей ценностью, определила и пути реализации этого конституционного принципа. Они нашли отражение в законах об образовании, здравоохранении, других законодательных актах, касающихся создания благоприятной среды для развития личности, реализация любой программы социальной направленности обусловлена финансовыми возможностями государства. О социальной направленности государственных финансов в Беларуси свидетельствует тот факт, что по всей бюджетной системе белорусского государства, включающей республиканский, местные бюджеты и внебюджетные социальные фонды, расходы на социальные программы и мероприятия составляют более 60% всех государственных расходов. Подробнее остановлюсь на вопросах правового регулирования финансирования расходов на образование и здравоохранение. Правовое регулирование финансирования расходов на указанные отрасли осуществляется на нескольких уровнях. Первый уровень — конституционный. Статья 49 Конституции Республики Беларусь гарантирует всеобщее право на образование, доступность и бесплатность среднего и профессионально-технического образования. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить соответствующее образование в государственных учебных заведениях. Статья 45 Конституции устанавливает, что гражданам Республики Беларусь гарантируется право на охрану здоровья, включая бесплатное лечение в государственных учреждениях здравоохранения. Таким образом, государство берет на себя финансирование расходов в области образования и здравоохранения. Второй уровень, представленный специальными законами, раскрывает заложенную в Конституции Республики Беларусь обязанность государства обеспечить бесплатность услуг в сфере образования и здравоохранения через установление источников финансирования указанных расходов. Таким источником назван государственный бюджет. Однако из этого не следует, что абсолютно все образовательные услуги и услуги здравоохранения являются бесплатными. Третий уровень законодательства, регулирующего финансирование расходов на социальные мероприятия, составляют законы о ежегодных бюджетах, в которых в расходной части в соответствии с функциональной бюджетной классификацией установлены конкретные размеры бюджетных ассигнований на образование и здравоохранение. На уровне областей, городов и регионов указанные расходы устанавливаются в местных бюджетах, утверждаемых решениями местных органов представительной власти. В бюджете 2006 г. на реализацию мероприятий по повышению уровня жизни людей предусматривается привлечение и направление на развитие экономики страны, ее социальной сферы более 35 трлн. руб., из которых около двух третей — на решение социальных программ. Четвертый уровень составляют ведомственные аспекты, придающие расходам на указанные цели детализированный и адресный характер. Однако образовательные услуги и услуги в сфере здравоохранения финансируются не только за счет государственных средств. Здесь можно выделить платные услуги, оказываемые государственными образовательными и медицинскими учреждениями и аналогичными учреждениями, основанными не на государственной форме собственности, деятельность которых исключительно основана на покрытии всех затрат за счет лиц, которые пользуются их услугами. Деятельность таких учреждений подлежит обязательному лицензированию, их производственная и финансовая деятельность — это деятельность предпринимательская. На них распределяются нормы, регулирующие хозяйственные, налоговые и другие финансовые и денежные отношения. В принципе их отличает от государственных учреждений лишь одно обстоятельство — источник финансирования их расходов <*>. ——————————— <*> Заяц Н. Е., Ханкевич Л. А., Сорокина Т. В. и др. Государственный бюджет: Учебное пособие / Под общ. ред. М. И. Ткачук. Мн.: Выш. школа, 1995.
Таким образом, правовое регулирование финансирования расходов на социальную сферу включает в себя широкий круг законодательных и нормативных актов; механизм реализации содержащихся в них норм; четкое определение объектов, подлежащих финансированию, а также источников, за счет которых осуществляется финансирование расходов.
Расходы на социальную помощь и социальное обеспечение
Экономика Республики Беларусь носит социальную направленность. Как отмечают эксперты Всемирного банка, экономический рост в Беларуси имеет под собой широкую социальную основу. Это нашло отражение в интегральном показателе — индексе развития человеческого потенциала, по которому Республика Беларусь в 2001 г. заняла 53-е место среди 175 стран мира, что позволило ей войти в группу стран с высоким уровнем развития человеческого потенциала, опережая все страны СНГ. Сегодня в стране выплачивается 10 видов различных социальных пособий. Реализуются государственные программы социальной помощи ветеранам, одиноким пожилым людям, инвалидам <*>. ——————————— <*> Конституция Республики Беларусь 1994 г. (с изм. и доп.). Мн.: Беларусь, 1997.
Расходы на социальное обеспечение осуществляются как за счет средств государственного бюджета, так и за счет средств внебюджетных фондов, Фонда социальной защиты населения и Фонда содействия занятости. Расходы, связанные с социальным обеспечением населения, подразделяются на 5 групп: 1) выплата пенсий; 2) выплата пособий; 3) выплата и содержание инвалидов в домах для инвалидов, престарелых и обеспечение протезно-ортопедическими средствами; 4) предоставление различного вида льгот, финансирование социального обслуживания инвалидов и пенсионеров и иных категорий лиц, нуждающихся в социальном обеспечении и защите; 5) финансирование расходов на содержание органов социальной защиты. Как свидетельствует опыт стран с переходной экономикой, в результате чрезмерного охвата льготами населения только незначительная часть средств распределяется по назначению, эффективно. Чрезмерный охват населения льготами возник в силу того, что государство расширило обязанности по содержанию социальной инфраструктуры, которые раньше выполнялись предприятиями, что привело к общей нехватке ресурсов при их неравномерном распределении. Приоритетными представляются две задачи: группировка льгот и адресность. Социальная поддержка со стороны государства должна иметь конкретный и исключительно адресный характер. Ведь социальные льготы и выплаты — это деньги, которые зарабатывают одни и которые государство передает другим. Однако для существующей системы Республики Беларусь характерно не только отсутствие адресности, но и то, что в абсолютном выражении обеспеченные категории населения получают больше, чем малообеспеченные. Таким образом, если цель социальной помощи состоит в том, чтобы помочь нуждающимся на приоритетной основе, то существующая система не обеспечивает решение этой задачи. Международный опыт свидетельствует, что для того, чтобы система социальной защиты была финансово устойчивой и реально обеспечивала смягчение трудностей переходного периода для малообеспеченных домашних хозяйств, она должна быть основана на принципе адресного охвата наиболее уязвимых категорий граждан. В течение нескольких лет Всемирный банк ведет диалог с белорусским Правительством о необходимости повышения эффективности оказания социальной помощи населению. Министерство труда и социальной защиты провело апробацию Программы адресных пособий (пилотный проект Программы адресной социальной помощи). Ни одна система адресной социальной помощи не является идеальной. Могут иметь место ошибки при включении и исключении получателей, т. е. охват слишком большого числа получателей или невключение лиц, имеющих право на льготы. Тем не менее есть вероятность, что, пока административная нагрузка на систему не является чрезмерной, внедрение любого механизма для постепенного отказа от всеобщего охвата пособиями и льготами приведет к снижению расходной нагрузки и значительно повысит эффективность расходов на финансирование программ социальной помощи в Беларуси <*>. ——————————— <*> Концепция Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006 — 2010 гг. Мн., 2005.
Задача рационализации расходов на социальную защиту является актуальной для многих стран. Для ее решения необходимо откорректировать льготы до приемлемого для бюджета уровня и ограничить число адресных групп при минимизации ошибок включения и исключения получателей. Даже в странах с невысоким уровнем доходов адресность денежных пособий может быть обеспечена посредством использования ряда механизмов, включая приемлемый уровень тарифов, принципы выделения социальной помощи на основании обращения, адресность по месту проживания, а также посредством показателей доходов. Понятно, что меры по обеспечению экономической эффективности будут только способствовать в решении проблемы недостаточного финансирования, для преодоления которой необходимо перераспределение государственных средств. Другой характерной чертой существующей системы является «распыленность» социальных льгот по многим программам и законодательным актам. Такой принцип искажает модели расходов и затрудняет анализ эффективности государственных расходов, поскольку учет этих статей не является прозрачным. Для того чтобы повысить прозрачность, необходимо классифицировать и сгруппировать льготы по типам, а затем принять решение о масштабах льгот и методике адресной направленности. Опыт других стран с переходной экономикой показывает, что многие льготы могут быть отменены без особых затруднений. Однако в некоторых случаях общий уровень льгот (и стоимость их финансирования для государства) может быть высоким, но сами льготы охватывают небольшое количество граждан/домашних хозяйств. В большинстве стран с переходной экономикой (особенно в странах Центральной и Восточной Европы) реструктуризация предприятий повлекла за собой рост безработицы, что, в свою очередь, требует увеличения государственных расходов на финансирование пособий по безработице и реализации различных схем на рынке труда. Учитывая ограниченные масштабы реструктуризации предприятий в Республике Беларусь, доля расходов на выплату пособий по безработице составляет незначительный процент в общем объеме расходов (менее 0,5%). Уровень официальной безработицы остается низким. Тем не менее есть вероятность того, что в будущем Беларусь столкнется с подобными проблемами. Реструктуризация государственных предприятий может повлечь за собой высвобождение избыточной рабочей силы и прямые социальные расходы. Во избежание значительного уровня социальной дезорганизации потребуется упорядоченная система смещения акцентов в оказании социальных услуг. Результатом для государственного бюджета станет более прозрачный учет ресурсов, выделяемых на финансирование социальных программ. Расходы на пособия по безработице и связанные с ними выплаты также возрастут. Пособия, выплачиваемые гражданам напрямую, составляют только часть системы. Существует целый ряд косвенных и скрытых пособий и льгот, которые, не являясь собственно социальной помощью, тем не менее играют определенную роль в системе, для которой характерно отсутствие адресного характера. Освобождения от уплаты налогов и подобные льготы включают льготы и освобождения от уплаты таможенных платежей, льготы и освобождения от уплаты налогов, предоставляемые юридическим и физическим лицам, отсрочка от уплаты задолженности по налогам в бюджет (часто предоставляется в соответствии с указом Президента), предоставление налоговых кредитов, а также задолженность по выплате бюджетных кредитов. Например, подоходным налогом не облагаются получаемые по месту основной работы суммы заработной платы и иные виды денежных вознаграждений в размере двух месячных минимальных заработных плат на каждого ребенка для тех рабочих и служащих, которые воспитывают троих и более детей в возрасте до 18 лет. В системе государственных мер социальной поддержки предусмотрены льготы матерям, воспитывающим троих и более детей в возрасте до 16 лет, которым предоставляется один свободный от работы день в неделю с оплатой его в размере среднего заработка. Важное место в системе реформирования экономических процессов занимают вопросы пенсионного обеспечения. Для пенсионеров законодательно установлена система мер материальной поддержки. Обеспечение высоких темпов экономического роста требует проведения активной социальной политики, направленной на устойчивое повышение уровня и качества жизни населения. Целью социальной политики государства в 2006 — 2010 гг. является дальнейшее повышение уровня и качества жизни населения на основе роста денежных доходов, развития системы государственных социальных стандартов по обслуживанию населения, сокращения уровня малообеспеченности. Важнейшим ее приоритетом должно стать усиление роли заработной платы как главного фактора, стимулирующего экономический рост и повышение конкурентоспособности экономики. Политика доходов населения в прогнозируемом периоде будет исходить из необходимости увеличения реальных денежных доходов как материальной основы повышения уровня жизни. Для ее реализации необходимо обеспечить: — рост реальных денежных доходов населения; — предотвращение необоснованной дифференциации по денежным доходам в разных сферах деятельности и на региональном уровне; — повышение совокупных доходов сельского населения; — повышение государственных минимальных социальных гарантий; — социальную поддержку населения, дальнейшее совершенствование адресной социальной помощи; — улучшение пенсионного обеспечения; — содействие развитию и росту доходов от предпринимательской деятельности; — сокращение уровня малообеспеченности. В области оплаты труда основная цель государственной политики — превращение заработной платы в неденежный источник доходов и повышение ее роли как стимула трудовой активности работников. Политика оплаты труда будет основываться на сочетании государственных и рыночных механизмов регулирования заработной платы при постепенном расширении прав самих субъектов хозяйствования и использования в реальном секторе экономики в большей степени рыночных механизмов регулирования. В сфере государственного воздействия должно быть прежде всего обеспечение минимальных социальных гарантий в области оплаты труда и регулирование заработной платы работников бюджетной сферы. В предстоящем пятилетии предполагается обеспечить сбалансированный рост доходов и заработной платы на основе роста ВВП, производительности труда и улучшения качественных параметров экономики, реальную заработную плату намечается повысить в 1,55 — 1,62 раза. Заработная плата одного работника на конец 2010 г. в долларовом эквиваленте должна составить не менее 500 долл. США <*>. ——————————— <*> Корбут Н. «Деньги государства — это деньги его граждан»: Две трети государственного бюджета страны направляются на социальные программы // Экономика Беларуси. 2005. N 1. С. 15 — 19.
Наиболее высокой в общем объеме «прямых» расходов на финансирование социальных льгот является доля расходов на обеспечение льгот населению, пострадавшему от последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Сюда входят расходы на льготные тарифы по оплате жилья и коммунальных услуг, бесплатный или льготный проезд, льготы сотрудникам правоохранительных органов, льготы в системе образования и отпуск лекарств бесплатно или по льготным ценам. Будучи особой категорией расходов на финансирование программ социальной помощи, система чернобыльских льгот представляет собой яркий пример сложностей и искажений, характерных для системы расходов в Республике Беларусь, а также потенциальной степени повышения эффективности системы посредством реализации более совершенного адресного принципа назначения пособий и льгот. Чернобыльская катастрофа повлекла за собой драматические последствия для населения и природной среды Республики Беларусь. Авария на ЧАЭС также стала тяжелым финансовым бременем для государства. Хотя расходы на финансирование программ по ликвидации последствий Чернобыльской аварии снизились, в абсолютном и относительном выражении они продолжают составлять значительную часть государственных расходов. Значительная часть чернобыльских расходов финансируется из республиканского бюджета за счет поступлений по чрезвычайному налогу на фонд заработной платы и за счет ассигнований в рамках различных статей республиканского и местного бюджетов, бюджетов министерств здравоохранения и образования и т. д. Система социальных пособий и льгот, предоставляемых жертвам чернобыльской аварии, является чрезвычайно сложной. Сюда входят более 160 типов пособий различного уровня в зависимости от таких факторов, как степень радиоактивного облучения, нетрудоспособность, место проживания и т. д. Кроме того, предусмотрен широкий спектр специальных льгот для различных категорий получателей. По более чем 20 категориям пособий число получателей составляет менее 10 человек. Расходы на финансирование чернобыльских программ подразделяются на три основные категории: 1) капитальные расходы (переселение, строительство жилья, объектов образования и здравоохранения в пострадавших районах и т. д.); 2) расходы на программы социальной защиты (выплата различных пособий и предоставление льгот гражданам, пострадавшим от последствий чернобыльской аварии, предусмотренных соответствующим законом: оздоровление, бесплатное питание для учащихся школ, бесплатный отпуск лекарств и т. д.); 3) расходы на целевые мероприятия и программы (производство чистых продуктов питания, исследования и информационное обеспечение, работы по дезактивации природной среды, утилизация отходов и т. д.) <*>. ——————————— <*> Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. / Национальная комиссия по устойчивому развитию Республики Беларусь; Редколлегия: Я. М. Александрович и др. Мн.: Юнипак, 2004.
В период 1994 — 2002 гг. структура распределения ресурсов по этим трем основным категориям изменилась. Доля капитальных расходов сократилась с 56,4 до 18,4%, тогда как доля расходов на программы социальной защиты и расходов на финансирование специальных программ возросла соответственно с 38,2 до 64,1% и с 5,4 до 17,5%. В период до 2010 г. важнейшими задачами становятся: медицинская защита и оздоровление пострадавших граждан, защитные мероприятия в сельском и лесном хозяйстве, обеспечение занятости населения (в том числе путем развития малого бизнеса, фермерства) и рост его доходов, повышение эффективности производственной деятельности <*>. ——————————— <*> Социально-экономические исследования Республики Беларусь 1999 — 2004 гг. (Электронный ресурс). Мн., 2005.
Анализ программ социальной защиты пострадавшего населения показывает, что многие пособия и льготы не увязаны с реальным воздействием радиации на оздоровление граждан. Вместо этого данные льготы носят преимущественно социально-экономический характер. Пособия предоставляются даже тем, кто подвергся низким дозам радиоактивного облучения, или тем, кто продолжает проживать в районах с относительно умеренным уровнем радиоактивного загрязнения. Это является основной причиной искажений и неэффективности системы расходов на программы социальной защиты в Беларуси. Многие малообеспеченные или наиболее нуждающиеся граждане не получают никакой помощи, тогда как остальные имеют доступ к многочисленным программам. Во многих, особенно отдаленных, районах малообеспеченные граждане могут просто не знать о существовании программ или не получать пособия потому, что затраты на проезд могут превышать суммы помощи. В результате затрачиваются значительные средства при отсутствии ожидаемого результата. Специальные программы в чернобыльских районах включают различные мероприятия и, как отмечалось выше, составляют увеличивающуюся долю в общем объеме расходов на финансирование чернобыльских программ. Наиболее важными являются защитные мероприятия в сельском хозяйстве, вывоз загрязняющих радиоактивных материалов, захоронение отходов и исследовательская деятельность. В 2002 г. доля этих мероприятий составила соответственно 29%, 16,8% и 16,2% от общего объема расходов на финансирование специальных программ. Республика Беларусь расходует значительные средства на программы социальной помощи и социального обеспечения, и, как показывает опыт, эти ресурсы не всегда расходуются с надлежащей степенью эффективности. Широкое распыление программ, как прямых, так и косвенных, многообразие задач затрудняет определение общих целей различных программ и оценку их эффективности. Ясно то, что на сегодняшний день программы не смогли однозначно доказать эффективность с точки зрения охвата наиболее нуждающихся категорий населения и, скорее, предназначены для широких слоев граждан. Таким образом, в целях обеспечения эффективного расходования ресурсов, выделяемых для финансирования программ социальной помощи, необходимо принять ряд ключевых мер, а именно: — необходимо обозначить цели системы социальной помощи и социального обеспечения; — программы должны быть сокращены и построены таким образом, чтобы обеспечить достижение этих целей. Льготы необходимо сократить, а социальная помощь должна носить более адресный характер; — в дополнение к выделению средств необходимо определить результативность и проводить мониторинг программ; — необходимо регулярно осуществлять оценку программ для того, чтобы убедиться в том, что достигаются поставленные цели, а также для того, чтобы понять взаимосвязь между использованием ресурсов и успехом программ.
——————————————————————
Вопрос: Существует ли какая-нибудь практика по определению досрочных пенсий руководителям больниц? Что имеется в виду в Списке должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии, что руководитель должен совмещать или учреждение должно осуществлять врачебную деятельность? В то же время главная сестра имеет льготы без всяких оговорок, а руководитель и замы нет. («Медицинское право», 2006, N 3)
Вопрос: Существует ли какая-нибудь практика по определению досрочных пенсий руководителям больниц? У нас из льготного стажа исключили весь период работы в должности главного врача и его заместителя (даже тот период, когда я был главным врачом участковой больницы, где, кроме меня, других врачей не было). Что имеется в виду в Списке должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии, что руководитель должен совмещать или учреждение должно осуществлять врачебную деятельность? В то же время главная сестра имеет льготы без всяких оговорок, а руководитель и замы нет.
Ответ: Согласно ст. 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных Законом (ч. 1); государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются Законом (ч. 2). Таким законом является Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (в ред. от 14 февраля 2005 г.). В соответствии с нормой пп. 11 п. 1 ст. 28 Закона лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, не менее 25 лет в сельской местности и поселках городского типа и не менее 30 лет в городах, сельской местности и в поселках городского ти па либо только в городах независимо от их возраста. Главный врач и его заместитель выполняет функции, связанные с осуществлением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных обязанностей, и поэтому являются должностными лицами. Лечебной деятельностью такие лица могут заниматься отдельно или при определенных условиях, совмещая ее с основной. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 3 июня 2004 г. N 11-П отметил, что, закрепляя в указанном выше Законе правовые основания и условия назначения пенсий и предусматривая для отдельных категорий граждан, занятых определенной профессиональной деятельностью, возможность досрочного назначения трудовой пенсии по старости, законодатель связывает право на назначение пенсии ранее достижения общеустановленного пенсионного возраста не с любой работой в определенной сфере профессиональной деятельности, а лишь с такой, выполнение которой сопряжено с неблагоприятным воздействием различного рода факторов, повышенными психофизиологическими нагрузками, обусловленными спецификой и характером труда (в данном случае речь идет о лечебной и иной деятельности по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения, осуществляемой на протяжении длительного периода); при этом учитываются и различия в характере работы, функциональных обязанностях лиц, работающих на одних и тех же должностях, но в разных по профилю и задачам деятельности учреждениях и организациях. Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. N 781 утвержден Список должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. В указанный Список включены врачи — специалисты всех наименований (кроме врачей-статистиков), в том числе врачи — руководители учреждений (их структурных подразделений), при условии, что они осуществляют врачебную деятельность. Термин «врачебная деятельность» в данном контексте следует трактовать как относящийся к медицинским работникам. К юридическим лицам, в том числе учреждениям, которые занимаются предоставлением медицинских услуг (оказанием медицинской помощи) населению применяется термин государственное, муниципальное учреждение здравоохранения (или лечебно-профилактическое учреждение государственной или муниципальной системы здравоохранения). Для уяснения понятия «врачебная деятельность» следует обратиться к Приказу Минздрава РФ от 27 августа 1999 г. N 337 «О номенклатуре специальностей в учреждениях здравоохранения Российской Федерации» (в ред. от 31 января 2006 г.), который относит к врачебной деятельности для главного врача (директора, заведующего, начальника) и его заместителя организацию здравоохранения и общественного здоровья или клиническую специальность, а для главного врача центра госсанэпиднадзора — главного государственного санитарного врача, главного врача, (руководителя, директора, начальника) и его заместителя — социальную гигиену и организацию госсанэпидслужбы или медико-профилактическую специальность. Применительно к данному случаю следует отметить, что тождественность выполняемых лечебных и иных функций по охране здоровья населения, дающих право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, может быть установлена судами общей юрисдикции. Этот факт был отмечен в Определении Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 г. N 81-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Чкаловского районного суда города Екатеринбурга о проверке конституционности положения подпункта 11 пункта 1 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Ю. В.Павлова Старший преподаватель кафедры медицинского права ММА ИМ. И. М. Сеченова
С. И.Поспелова Старший преподаватель кафедры медицинского права ММА ИМ. И. М. Сеченова
